Licenza edilizia per opere nel nucleo

Incarto n.

52.2023.242

Lugano

30

settembre 2025

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,

Matea Pessina, Sarah Socchi

cancelliera:

Barbara Maspoli

statuendo sul ricorso del 26 maggio

2023 di

RI

1

contro

la decisione del 24 maggio 2023 (n. 2595) del

Consiglio di Stato, che respinge il ricorso dell'insorgente avverso la

risoluzione del 7 settembre 2022 con cui il Municipio

di Bissone le ha negato la licenza edilizia a posteriori per la posa esterna

di una cella frigorifera e per collocare dei nuovi pannelli in plexiglass

(part. _____);

ritenuto, in

fatto

A.

a. Il 24 gennaio 2022 la RI 1 ha presentato al Municipio di

Bissone una domanda di costruzione a posteriori per una cella frigorifera che

essa ha posato alcuni anni prima al servizio dell'albergo-ristorante __________

(part. __________), nel nucleo storico, sul fronte lago. In particolare, l'impianto

(di m 3.23 x 1.43, (h) m 2.23) è stato collocato sul fondo confinante di

proprietà della Chiesa __________ (part. __________), in un incavo tra la

facciata retrostante l'albergo e l'Oratorio __________ (sub A; bene culturale

protetto d'importanza cantonale). Con il progetto l'istante ha inoltre chiesto

il permesso di posare - previa rimozione di una tettoia e di una finta siepe e

dei vasi che nascondono sul lato nord la cella frigorifera e dei cassonetti per

rifiuti (vetro e PET) - un nuovo mascheramento (trompe-oeil) formato da

pannelli colorati in plexiglas alti tra m 2 e 2.90, oltre a una nuova copertura

sporgente dalla facciata dell'albergo.

ESTRATTO PLANIMETRIA

b. Nel termine di

pubblicazione, la domanda ha suscitato l'opposizione di CO 1, municipale del

Comune.

c. Dopo vicissitudini

che non occorre illustrare, il 18 luglio 2022 l'autorità dipartimentale si è

opposta al rilascio del permesso (avviso n. 122343), alla luce dei preavvisi

negativi dell'Ufficio della natura e del paesaggio (UNP) e dell'Ufficio dei

beni culturali (UBC), che hanno ravvisato nell'intervento un conflitto con il

paesaggio circostante rispettivamente con la conservazione e la valorizzazione

dell'Oratorio __________ (considerato il perimetro di rispetto proposto e la

tutela in vigore).

d. Il 7 settembre 2022

il Municipio ha quindi negato il permesso richiesto, accogliendo nel contempo l'opposizione

pervenuta. Nella decisione ha in particolare richiamato l'art. 34 cpv. 5 delle

norme di attuazione del piano regolatore di Bissone (NAPR), che nel nucleo

storico non ammette nuove costruzioni e impone di salvaguardare gli spazi

liberi, e l'art. 34 cpv. 8 NAPR, che proibisce tutti quegli interventi che

potrebbero modificare o compromettere il valore ed il significato dei beni

culturali o ostacolarne la vista o essere deturpanti per l'ambiente

circostante, come pure l'avviso cantonale negativo vincolante.

B. Con giudizio del 24

maggio 2023, il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa inoltrata da RI 1

contro la predetta risoluzione, che ha confermato.

In sunto, il Governo ha preliminarmente annotato che l'opposizione del

municipale CO 1 (non particolarmente toccato dal progetto), avrebbe dovuto essere

dichiarata irricevibile, reputando comunque tale aspetto irrilevante ai fini

dell'esito. Nel merito, ha rilevato come il Municipio, a dispetto delle

critiche dell'insorgente, non si fosse limitato a far proprie le motivazioni

dell'autorità dipartimentale, ma avesse valutato il progetto anche in base alle

norme comunali, considerandolo lesivo dell'art. 34 cpv. 5 e 8 NAPR L'Esecutivo

cantonale ha in seguito tutelato la valutazione estetica dell'UNP relativa al

principio d'inserimento ordinato e armonioso nel paesaggio (art. 104 cpv. 2

della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 701.100),

avallando anche le considerazioni espresse dall'autorità comunale in

applicazione dell'art. 34 cpv. 8 NAPR. Infine, ha disatteso un'eccezione riguardante

il principio della parità di trattamento, negando pure che il Municipio fosse

incorso in una violazione del principio di proporzionalità per non aver imposto

dei correttivi di progetto, anziché negare il permesso.

C. Contro tale giudizio governativo,

l'istante in licenza si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo

chiedendone l'annullamento, previa concessione dell'effetto sospensivo.

L'insorgente nega in

sostanza qualsiasi contrasto con il contesto paesaggistico, viste le dimensioni

ridotte della cella, che è collocata in un angolo, e il mascheramento previsto

(di cui sarebbe semmai disposta a rivedere foggia e materiale). Non ritiene

possibile affermare che questi interventi, a differenza delle attrezzature del

parco giochi e del vicino lido, non si inseriscano armoniosamente nel

paesaggio. Analoghe considerazioni varrebbero per valutare il rispetto o meno

dell'art. 34 cpv. 5 e 8 NAPR

D. All'accoglimento

dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari

osservazioni.

L'Ufficio delle

domande di costruzione richiama le sue precedenti comparse scritte, ribadendo

che l'intervento si porrebbe in contrasto con il contesto paesaggistico. Il

Municipio chiede di respingere il ricorso, con argomenti di cui si dirà, nella

misura del necessario, nei considerandi di diritto. CO 1 si riconferma negli

scritti presentati davanti alle autorità inferiori.

E. Con la replica e le

dupliche, la ricorrente rispettivamente il Municipio si riconfermano

essenzialmente nelle rispettive tesi e domande di giudizio. Di questi allegati,

come pure di quello presentato dal municipale CO 1, si dirà per quanto occorre

in appresso.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1

della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la

legittimazione attiva dell'istante RI 1 (ora in liquidazione, a seguito del

fallimento pronunciato il 17 febbraio 2025), personalmente e direttamente

toccata dal provvedimento impugnato (art. 21 cpv. 2 LE, 65 cpv. 1 della legge

sulla procedura amministrativa del 24

settembre 2013; LPAmm;

RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile

in ordine.

1.2. L'impugnativa può essere evasa sulla base degli atti, senza istruttoria

(art. 25 LPAmm). La situazione dei luoghi e dell'oggetto della contestazione

emerge con sufficiente chiarezza dai piani e dalle fotografie agli atti. Le

prove genericamente sollecitate dalla ricorrente (informazioni delle

parti/di terzi, sopralluogo, edizione e richiamo documenti, perizia) non

appaiono atte a procurare la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il

giudizio.

1.3. Va inoltre precisato che al municipale CO 1 non può essere riconosciuta la

qualità di parte nella presente procedura. Egli non contesta infatti le considerazioni

espresse dal Governo, che ha rilevato come già la sua opposizione dinnanzi al

Municipio avrebbe dovuto essere dichiarata irricevibile, per difetto dell'abilitazione

a opporsi (cfr. pure STA 52.2022.327 del 6 agosto 2024 consid. 2.1). Non nega

segnatamente di non trovarsi in un rapporto particolarmente stretto e intenso

con l'oggetto della lite, e in particolare di non essere proprietario di un

fondo nelle vicinanze e avere il domicilio a oltre un chilometro di distanza. I

suoi allegati in questa sede non vengono di conseguenza presi in

considerazione.

2. Norme d'intervento

nel nucleo storico

2.1. Il PR vigente (approvato con ris. gov. n. 5383 del 21 ottobre 2008) assoggetta

il perimetro del nucleo storico e delle sue aree di contorno a un vincolo di

piano regolatore particolareggiato (PRP). Fino all'entrata in vigore del PRP,

le possibilità d'intervento nel settore del nucleo storico e nel settore di

complemento sono transitoriamente disciplinate dall'art. 34 NAPR (cfr. art. 34

cpv. 13 NAPR).

2.2. In base all'art. 34 cpv. 5 NAPR, all'interno del settore del nucleo

storico valgono le seguenti modalità di intervento:

a) sono

ammessi riattamenti e trasformazioni nel rispetto delle caratteristiche

storico-architettoniche degli edifici esistenti

b) sono ammessi piccoli ampliamenti verticali nel

rispetto degli allineamenti storici esistenti

c) non sono ammesse nuove costruzioni

d) gli spazi liberi devono essere salvaguardati

e) nell'ambito di domande di costruzione è ammessa

la demolizione di edifici esistenti se è dimostrata l'impossibilità tecnica di

mantenerne la struttura originaria ed a condizione che la ricostruzione avvenga

con un volume per lo meno uguale a quello demolito

f) la demolizione senza ricostruzione è ammessa

solo per motivi di sicurezza pubblica comprovati tramite una perizia tecnica

g) la demolizione di parti di edifici deturpanti

estranee al tessuto urbano ed all'espressione architettonica tradizionali è

ammessa senza la loro ricostruzione.

La predetta norma ha

una matrice di natura essenzialmente conservativa e attribuisce particolare

importanza alla qualità del rapporto tra spazi liberi e costruito, non

ammettendo in particolare nuove costruzioni (lett. c) e imponendo di

salvaguardare gli spazi liberi (lett. d). Nella misura in cui contiene diversi

concetti giuridici di natura indeterminata, essa riserva all'autorità decidente

una certa latitudine di giudizio ai fini dell'individuazione del suo contenuto

precettivo e apprezzamento nel caso concreto, che le istanze di ricorso sono tenute

a rispettare (cfr. DTF 145 I 52 consid. 3.6, 96 I 369 consid. 4; STF

1C_616/2020 del 2 agosto 2021 consid. 4.1, 1C_650/2019 del 10 marzo 2019

consid. 2; RtiD I-2013 n. 44 consid. 2.3 e rimandi).

2.3. In concreto, oggetto di controversia è la cella frigorifera al servizio

dell'esercizio pubblico sulla part. __________, che l'istante ha collocato

alcuni anni fa sul fondo confinante, in un incavo tra la facciata retrostante l'albergo

e l'Oratorio __________, come pure il nuovo intervento prospettato per il suo

mascheramento, così come illustrato in narrativa. Il Municipio ha anzitutto

ritenuto che le opere in questione si ponessero in contrasto con il divieto di

nuove costruzioni e l'obbligo di salvaguardare gli spazi liberi di cui all'art.

34 cpv. 5 NAPR. La conclusione, rievocata anche dal Governo, è immune da

violazione del diritto.

2.4. Pacifico è anzitutto che sia alla cella frigorifera (permesso richiesto a

posteriori), che al nuovo intervento di mascheramento, torni applicabile l'art.

34 NAPR, senz'altro già in vigore anche al momento della posa dell'impianto

(cfr. sul diritto applicabile alle domande di costruzione in sanatoria: STA 52.2022.118

del 24 agosto 2023 consid. 4.2 e rimandi). Nemmeno l'insorgente lo contesta.

Non è del resto dato di vedere come essa, iscritta a registro di commercio solo

il 3 maggio 2012, potrebbe aver eseguito i lavori prima di questa data.

Ferma questa premessa, e tenuto conto del riserbo di cui devono dar prova le

autorità di ricorso nell'interpretazione e applicazione delle norme di diritto

comunale autonomo, non è insostenibile affermare che la controversa cella,

viste le sue caratteristiche e dimensioni non trascurabili (ca. 10 m3)

- e ancorché inserita in un incavo da cui sporge comunque per oltre 1 m,

restando chiaramente percettibile (cfr. piani e foto agli atti) - disattenda l'art.

34 cpv. 5 NAPR, che proibisce di realizzare nuove costruzioni nel nucleo

storico (lett. c) e impone di preservare gli spazi liberi (lett. d), quale va

considerata l'area aperta verso il lago tra l'Oratorio __________ e l'albergo-ristorante

giustapposto. Analoga deduzione vale per la copertura e la schermatura in

plexiglas, quest'ultima prevista su un fronte di più di 6 m (oltretutto con

foggia e materiali avulsi dal contesto). A maggior ragione vale tale

conclusione se si considera che all'interno del nucleo l'art. 34 NAPR non

consente neppure la posa di un impianto esterno più piccolo come un

condizionatore d'aria, che non sia completamente incassato e mascherato (griglia

a filo facciata, cfr. art. 34 cpv. 9 lett. c NAPR; cfr. pure risposta del

Municipio). Già solo per questo motivo, il giudizio impugnato che ha tutelato

il diniego del permesso va quindi confermato.

3. 3.1. La LST

prevede all'art. 104 cpv. 2 (già art. 94 cpv. 2; BU 2011, 525) una clausola

estetica positiva (principio operativo) applicabile a tutto il territorio

cantonale. Secondo tale norma, le costruzioni devono inserirsi nel paesaggio in

maniera ordinata e armoniosa. L'art. 100 del regolamento della leggo sullo

sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLST; RL 701.110) precisa che

l'inserimento ordinato e armonioso si verifica quando l'intervento si integra

nello spazio circostante, ponendosi in una relazione di qualità con le

preesistenze e le caratteristiche dei luoghi. Il principio è applicato dall'UNP

nell'esame delle domande di costruzione che riguardano, tra l'altro, i nuclei

(cfr. art. 109 cpv. 1 lett. b LST).

Per giurisprudenza, nell'interpretazione del concetto d'inserimento ordinato e

armonioso nel paesaggio l'autorità non deve affidarsi alla sua sensibilità

soggettiva, ma deve fondarsi su criteri oggettivi, dimostrando che la loro

applicazione a una determinata fattispecie deve condurre al divieto o alla

limitazione del diritto di costruire (cfr. DTF 114 la 343 consid. 4b; STA

52.2014.63 del 23 febbraio 2015 consid. 3.3 confermata da STF 1C_195/2015

dell'11 maggio 2015; 52.2013.35 del 3 novembre 2014 consid. 5 e rimandi; Lorenzo Anastasi/Davide Socchi, La

protezione del patrimonio costruito, con particolare riferimento all'inventario

ISOS, in: RtiD I-2013, pag. 367 seg.). La clausola estetica possiede una

portata autonoma e va attuata in aggiunta alle vigenti prescrizioni edilizie.

Essa non deve comunque svuotare di ogni contenuto, in maniera generalizzata, le

prescrizioni edilizie dei piani regolatori.

3.2. Il concetto d'inserimento ordinato e armonioso nel paesaggio costituisce

una nozione giuridica indeterminata che, come tale, conferisce all'autorità

decidente una certa latitudine di giudizio ai fini dell'individuazione del suo

contenuto normativo. Chiamato a statuire sull'interpretazione data dalle

istanze inferiori, il Tribunale giudica di per sé con pieno potere di

cognizione, che esercita tuttavia con riserbo. Nella misura in cui la norma

riserva alle autorità di prime cure anche un certo margine discrezionale, il

sindacato di legittimità che questo Tribunale è chiamato a esprimere è invece

circoscritto alla violazione del diritto, segnatamente sotto il profilo

dell'abuso del potere di apprezzamento (art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm). Ove la

valutazione estetica appaia plausibile, questa Corte non può dunque censurarla,

sostituendo il suo apprezzamento a quello dell'autorità decidente (cfr. DTF 100

Ia 82 consid. 4a, 96 I 369 consid. 4; STA 52.2015.67 del 22 dicembre 2016

consid. 6.3, 52.2013.35 citata consid. 5.3 e rimandi).

3.3. Nel caso di

specie, l'UNP ha considerato che l'intervento avesse un impatto paesaggistico

conflittuale con il contesto di pregio in cui si inserisce, caratterizzato

dalla presenza della chiesa e affacciato su spazi pubblici posti in riva al

lago; sia la cella che gli elementi e le strutture prospettate per il suo

mascheramento non sarebbero adeguati, né in sintonia con il luogo. La

valutazione estetica, avallata dal Governo, resiste alle critiche dell'insorgente.

Come già visto, l'intervento non è di scarsa entità. L'impianto, al pari degli

elementi volti a camuffarlo, restano delle opere estranee all'architettura del

nucleo, chiaramente percettibili dallo spazio pubblico e non qualificanti per

il contesto. Al riguardo non va poi dimenticato che Bissone, come già ricordato

dal Municipio, è un villaggio censito nell'Inventario federale degli

insediamenti svizzeri da proteggere di importanza nazionale, con eccezionali

qualità spaziali (cfr. sulla portata dell'ISOS nel quadro dell'applicazione

della clausola estetica: STF 1C_27/2023 del 28 novembre 2023 consid. 3.4.2 e

STA 52.2020.560 del 28 novembre 2022 consid. 2.6 con rimandi). Anche questa

parte dell'insediamento (con l'Oratorio __________ e l'albergo-ristorante

giustapposto, E 0.0.9) rientra in particolare nell'intorno circoscritto I-Ci

Fatti

I (con categoria di rilievo e obbiettivo di salvaguardia a) e

concorre quindi a formare la preziosa fascia antistante il lago. Fascia,

investita della maggior parte delle funzioni pubbliche dell'insediamento

(compresa quella dell'impianto balneare risalente agli anni '70), di cui l'ISOS

rimarca l'enorme peso (quale sottolineatura all'edificazione, anche alla vista

dal lago) e a cui deve quindi essere posta particolare attenzione nell'ambito

di eventuali interventi (cfr. scheda di rilevamento ISOS, pag. 8). Ciò che qui

non s'avvera, ritenuto che ben si può ammettere che la cella frigo e gli

elementi volti a schermarla non si integrano nello spazio circostante,

ponendosi in una relazione di qualità con le preesistenze e le caratteristiche

dei luoghi.

Anche da questo profilo, il giudizio governativo che ha confermato il diniego

di licenza è quindi conforme al diritto.

4. Posto che la decisione

impugnata va confermata già per i motivi di cui si è detto, non mette conto di

chinarsi anche sulla violazione riscontrata dal Municipio dell'art. 34 cpv. 8

NAPR, né sul contrasto evocato dall'UBC con riferimento al perimetro di

rispetto proposto per il complesso del nucleo storico nel quadro dell'adozione

del PRP, la cui procedura è ancora in corso.

5. Da ultimo, non

porta invece ad altra conclusione la generica obiezione della ricorrente

riferita alla presenza delle attrezzature del parco giochi o del vicino lido

comunale.

Anzitutto va ricordato che il diritto alla parità di trattamento non prevale di

regola sul principio di legalità. Precedenti violazioni della legge non

conferiscono al singolo il diritto di essere trattato allo stesso modo. Soltanto

in casi eccezionali, quando risulti dimostrata l'esistenza di una prassi non

conforme al diritto dalla quale l'autorità non intende scostarsi e non appaiano

lesi interessi preponderanti, il singolo può invocare il diritto alla parità di

trattamento nell'illegalità (cfr. DTF 139 II 49 consid. 7.1, 132 II 485 consid.

8.6; STA 2017.625 del 30 ottobre 2018 consid. 3).

In concreto, la semplice presenza di giochi sullo stesso fondo accessibile al

pubblico o di non meglio precisate strutture nel vicino stabilimento balneare non

conferisce di per sé all'insorgente alcun diritto a ottenere il permesso per la

controversa cella frigorifera e il prospettato mascheramento, che come visto si

pongono in contrasto sia con l'art. 34 cpv. 5 NAPR sia con la clausola estetica

positiva di diritto cantonale. Non è d'altronde dato di vedere in che misura le

situazioni genericamente evocate dall'insorgente siano paragonabili dal profilo

fattuale e giuridico al caso di specie. Tanto meno in che misura sussista una

prassi lesiva del diritto da cui le autorità preposte non intenderebbero scostarsi.

6. 6.1. Sulla base

delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque respinto.

6.2. Con l'emanazione della presente decisione diviene priva d'oggetto la

domanda di conferimento dell'effetto sospensivo all'impugnativa, invero dato

per legge (cfr. art. 71 LPAmm).

6.3. Visto l'esito, la

tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente, soccombente (art. 47 cpv.

1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è

respinto.

Considerandi

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata, resta a carico della ricorrente. Non

si assegnano ripetibili.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

vicepresidente La

cancelliera