Contributi di miglioria - obbligo impositivo

Incarto n.

52.2023.293

Lugano

22

dicembre 2023

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Elisa Bagnaia

statuendo sul ricorso del 5 settembre

2023 del

RI

1

patrocinato

da PA 1

contro

la decisione del 28 giugno 2023 (n. 3282) del

Consiglio di Stato che respinge l'istanza dell'insorgente tesa a ottenere

l'esonero dall'obbligo di prelievo dei contributi di miglioria per la

realizzazione dei lavori per la sistemazione di Via __________;

ritenuto, in

fatto

Fatti

A. Con risoluzione del 30

maggio 2022 il Consiglio comunale di __________, aderendo al messaggio

municipale del 7 dicembre 2021 (n. __________), ha approvato il progetto

definitivo per la parziale sistemazione di Via __________ nella zona del

sottopassaggio autostradale (anticipo quale prima fase di un progetto più ampio

di riassetto generale dell'intero tronco stradale), stanziando un credito di

fr. 330'000.-

Contro tale decisione è stato interposto un ricorso da parte di un cittadino

attivo del Comune con il quale veniva censurata la totale assenza di ogni

riferimento al prelievo di contributi di miglioria.

Appurato che il progetto prevedeva la realizzazione di opere di urbanizzazione

generale (segnatamente l'esecuzione di almeno due nuovi marciapiedi), con

giudizio del 12 ottobre 2022 il Consiglio di Stato ha parzialmente accolto tale

gravame: dopo avere confermato la decisione comunale laddove approvava il

progetto di sistemazione stradale e il relativo credito, esso ha retrocesso gli

atti al Legislativo comunale affinché si determinasse sul prelievo dei suddetti

tributi pubblici.

Investito nuovamente della questione, il 19 dicembre 2022 il Consiglio comunale

ha quindi accolto la proposta del proprio Municipio (messaggio n. __________

del 14 novembre 2022) di domandare al Consiglio di Stato l'esonero dal prelievo

di contributi di miglioria per l'esecuzione dell'opera pubblica in esame.

B. Con istanza del 23

marzo 2023 l'Esecutivo comunale ha pertanto inoltrato al Governo cantonale la

predetta richiesta di esenzione. Esso ha giustificato la propria domanda sostenendo

che l'onere economico per l'allestimento della procedura di prelievo avrebbe comportato

un contributo non redditizio.

Con giudizio del 28 giugno 2023 il Consiglio di Stato ha respinto la suddetta

istanza ritenendo, in sintesi, che il finanziamento delle opere in esame non

era garantito mediante altri tributi e che non risultava sufficientemente

dimostrata la non redditività del prelievo.

C. Avverso quest'ultima

pronuncia il RI 1 si aggrava ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo

chiedendo l'annullamento, con contestuale concessione dell'esonero richiesto. L'Autorità

comunale ribadisce che in specie il prelievo di contributi di miglioria non

risulterebbe assolutamente redditizio.

D. All'accoglimento del ricorso

si oppone il Consiglio di Stato con argomenti di cui si dirà, ove necessario,

in seguito.

E. In sede di replica e

di duplica, le parti si sono riconfermate nelle loro contrapposte tesi e

domande di giudizio.

Considerato, in

diritto

1. La competenza del

Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 84 lett. a della legge

sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100). La

legittimazione del Comune ricorrente (art. 65 cpv. 1 LPAmm) e la tempestività

del gravame (art. 16 cpv. 1 lett. b e 68 cpv. 1 LPAmm) sono certe. Il ricorso è

pertanto ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza

istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

Considerandi

2.

Secondo l'art. 1 cpv. 1 della legge sui

contributi di miglioria del 24 aprile 1990 (LCM; RL 703.100), il Cantone, i

Comuni ed i consorzi di Comuni sono tenuti a prelevare contributi di miglioria

per le opere che procurano vantaggi particolari, segnatamente le opere di

urbanizzazione generale e particolare dei terreni (art. 3 cpv. 1 lett. a LCM). Il

principio dell'imposizione come pure il piano di finanziamento di un'opera

pubblica e la quota imponibile del relativo intervento sono decisi dal

legislativo comunale (ovvero dall'assemblea o dal consiglio comunale; cfr. art.

13.

lett. g e 42 cpv. 1 e 2 LOC), a cui spetta il compito di pronunciarsi

unicamente sul principio e sulla percentuale di prelievo dei contributi. Tutti

gli altri aspetti inerenti al calcolo dei contributi da prelevare, compresi gli

interventi che devono essere presi in considerazione ai fini dell'imposizione (STA

52.2012.27

del 31 gennaio 2013 consid. 2.2 e rinvii ivi citati), devono invece

essere risolti dal Municipio attraverso l'elaborazione del relativo prospetto. Giova

inoltre ricordare che il Comune ticinese dispone di una grande libertà

nell'ambito dell'applicazione della LCM, che gli è affidata dal Legislatore

cantonale, e pertanto di autonomia protetta. Questa prerogativa non solleva

però il Comune dall'obbligo di interpretare e applicare correttamente le

definizioni e le disposizioni contenute nella legislazione cantonale. In

sostanza, il Comune non dispone di libertà di decisione quando si tratta di

determinare il principio (obbligo) dell'imposizione dei contributi di miglioria

e la natura dell'opera di urbanizzazione che ne sta alla base; solo una volta

assodati tali elementi, esso acquista invece un ragguardevole margine di

manovra nel fissare la percentuale di imposizione (STA 52.2012.27 del 31

gennaio 2013 consid. 2.3 e rinvii ivi citati).

Tuttavia, giusta l'art. 1 cpv. 2 LCM con il consenso del Consiglio di Stato si

può prescindere dall'imposizione qualora il finanziamento dell'opera risulti

adeguatamente garantito da altri tributi.

3.

3.1. Il Comune

insorgente fa valere l'assenza di redditività di una eventuale procedura

impositiva nel caso concreto. Esso afferma che, dei vari interventi previsti,

solo l'esecuzione di un nuovo marciapiede e la sistemazione della moderazione

del traffico sul ciglio della carreggiata configurano opere soggette a contributi

di miglioria, il cui costo preventivato ammonterebbe a fr. 86'369.-; dal

momento che il Comune avrebbe sempre applicato in passato per simili manufatti

una percentuale di imposizione del 30%, l'ammontare totale dei contributi esigibili

sarebbe inferiore a fr. 26'000.-. In considerazione dei costi derivanti dalla

procedura di prelievo e di incasso dei tributi (allestimento del prospetto e

del perimetro di imposizione, costi amministrativi di cancelleria e di invii

postali, costi del personale, trattazione delle eventuali procedure di reclamo

e di ricorso, procedure di esecuzione), le entrate nette per il Comune

ricorrente risulterebbero, se non del tutto nulle, inferiori a fr. 1'000.-, ciò

che giustificherebbe pertanto l'esonero richiesto. L'insorgente sostiene

altresì che il perimetro impositivo dovrà per forza comprendere un grande

numero di fondi, per cui vi saranno singoli contributi di importo estremamente

esiguo, per alcuni finanche pari al costo dell'invio raccomandato. Ritiene che

in questo senso sarebbe difficile per i contribuenti comprendere le ragioni di

mettere in moto tutta l'amministrazione comunale per incassare degli importi di

poco conto.

3.2

Dagli atti emerge che il RI 1 intende procedere alla sistemazione di tutto

il tronco stradale costituito da Via __________; a fronte dell'entità

finanziaria e di intervento per l'esecuzione dell'intera opera, il Municipio ha

proposto al suo Legislativo di anticipare una prima fase dei lavori al fine di

mettere in sicurezza la tratta in corrispondenza del sottopassaggio

autostradale, la quale presenta delle criticità soprattutto in relazione al

transito dei pedoni (attualmente è stata approntata una soluzione provvisoria

mediante posizionamento di alcune stagge di cantiere bianco/rosse). Il progetto

approvato dal Consiglio Comunale contempla l'esecuzione di un nuovo marciapiede

rialzato per tutto il tratto del sottopassaggio, munito di paletti

catarifrangenti flessibili a protezioni dei pedoni, con contestuale rifacimento

di tutta la pavimentazione stradale, della canalizzazione per le acque reflue e

della condotta di distribuzione dell'acqua potabile. È poi previsto un

ulteriore marciapiede sul ciglio sud della carreggiata all'altezza dei mappali

n. __________ e (parzialmente) n. __________ (fino all'incrocio con Via __________)

con allargamento del sedime stradale e realizzazione di un muretto di sostegno

della scarpata (cfr. messaggi municipali n. __________ del 7 dicembre 2021 e n.

__________ del 14 novembre 2022).

3.3

Come era stato rilevato dal Consiglio di Stato nell'ambito della sua

decisione del 12 ottobre 2022 (n. 4905) con cui aveva parzialmente accolto il

gravame inoltrato da un cittadino contro lo stanziamento del credito, non v'è

dubbio, né il Comune lo contesta, che l'intervento in oggetto mira a migliorare

l'urbanizzazione esistente, soprattutto in termini di sicurezza per i pedoni.

Dal momento che tali opere viarie generano di tutta evidenza un vantaggio

particolare, le stesse sono sicuramente soggette a contributi di miglioria (art.

1.

cpv. 1 LCM; cfr. Adelio Scolari, Tasse

e contributi di miglioria, Bellinzona 2005, n. 193).

In tale contesto è anzitutto necessario considerare che la possibilità di

prescindere dal prelievo di contributi di miglioria di cui all'art. 1 cpv. 2

LCM presuppone che il finanziamento dell'opera pubblica prevista sia

adeguatamente garantito da altri tributi, ciò che qui non è manifestamente il

caso, tant'è che nemmeno il ricorrente lo sostiene. A differenza della

previgente legge sui contributi di miglioria dell'8 marzo 1971 (cfr. messaggio

del Consiglio di Stato al Gran Consiglio concernente il disegno di legge sui

contributi di miglioria del 9 luglio 1969, pag. 1654), la legislazione attualmente

in vigore non prevede altri motivi di esonero (cfr. messaggio del Consiglio di

Stato n. 2826 concernente una nuova legge sui contributi di miglioria del 13

giugno 1984 in: RVGC anno parlamentare 1990, vol. 1, pag.125 e segg.), ritenuto

come l'obbligo di prelievo di contributi di miglioria in caso di opere di

urbanizzazione sia imposto al diritto cantonale da disposizioni federali

imperative (art. 19 della legge federale sulla pianificazione del territorio

del 22 giugno 1979 [LPT; RS 700], art. 6 della legge federale che promuove la costruzione di abitazioni e

l'accesso alla loro proprietà del 4 ottobre 1974 in vigore dal 1° gennaio 1975

[LCAP; RS 843] e art. 1 della relativa ordinanza del 30 novembre 1984 [OLCAP;

RS 843.1]; cfr. STA 52.2013.103 del 23 luglio 2013 consid. 3.1, 52.2012.289 del

17.

maggio 2013 consid. 2.1; Lorenza Ponti

Broggini, Tributi pubblici e contributi di miglioria, Lugano 2021, pag.

29; Adelio Scolari, op. cit., n.

165). Dai materiali legislativi emerge tuttavia che già al momento

dell'adozione dell'attuale LCM, l'Esecutivo cantonale aveva previsto la

possibilità di prescindere dal prelievo di tali tributi, per questioni di

ragionevole applicazione della legge, in caso di contributo non redditizio,

segnatamente laddove l'ammontare degli stessi non si poneva in ragionevole

proporzione con gli oneri d'imposizione (messaggio del Consiglio di Stato n.

2826.

concernente una nuova legge sui contributi di miglioria del 13 giugno 1984

in: RVGC anno parlamentare 1990, vol. 1, pag.125 e segg.). Come ammesso anche

dal Consiglio di Stato in effetti (cfr. decisione del 28 giugno 2023 consid.

1.2), per consolidata prassi, esso riconosce la non reddittività del prelievo,

e permette pertanto di prescindervi, nei casi in cui le spese di investimento non

superino in totale circa fr. 30'000.- (cfr. al riguardo Ponti Broggini, op. cit., pag. 34 e segg., in particolare

pag. 35 n. 14). Benché tale motivo di esenzione non sia previsto dalla legge e

risulti - in caso di opere di urbanizzazione - contrario al diritto federale

(art. 19 cpv. 2 LPT; cfr. STA 52.2012.27 del 31 gennaio 2013 consid. 4), le

ragioni alla base di questa pratica appaiono manifeste e finanche condivisibili:

se l'ammontare dei contributi è in evidente sproporzione con i costi generati

dalle procedure di accertamento e di incasso degli stessi, il prelievo

condurrebbe a un'inutile messa in moto dell'apparato amministrativo e a un

irrazionale aggravio per i contribuenti (cfr. Scolari,

op. cit., n. 173).

In questi termini, il RI 1 potrebbe chiedere che tale prassi venga applicata

anche al caso in esame, invocando (ciò che invero esso non fa espressamente) il

suo diritto alla parità di trattamento nell'illegalità, pretesa che - a

determinate nonché restrittive condizioni - è riconosciuta dalla giurisprudenza

e che permette eccezionalmente di prescindere dal principio di legalità (cfr. pro

multis STF 6B_921/2019 del 19 settembre 2019 consid. 1.1; Thierry Tanquerel, Manuel de droit

administratif, Zurigo 2018, pag. 213 e segg.; Aurélie

Gavillet, La pratique administrative dans l'ordre juridique suisse,

Berna 2018, pag. 195 e segg.).

In concreto tuttavia le condizioni richieste per poter ottenere l'esenzione

dal prelievo di contributi non appaiono date già solo per il fatto che, come

indicato dal Governo cantonale, questa prassi concerne i casi in cui ad essere

inferiori alla soglia di fr. 30'000.- sono le spese di investimento (cfr.

decisione del 28 giugno 2023 consid. 1.2; al riguardo pure Ponti Broggini, op. cit., pag. 35, in

particolare n. 14) e non i contributi esigibili, come invece sembra ritenere il

Comune ricorrente. In base alle indicazioni di quest'ultimo, nel caso concreto,

la spesa determinante per l'esecuzione dei marciapiedi è di circa fr. 86'000.-,

importo ben superiore alla soglia di fr. 30'000.- a cui fa riferimento la

prassi del Consiglio di Stato. L'ammontare totale dei contributi esigibili

dipende d'altra parte dalla percentuale di imposizione decisa dal Legislativo

comunale, il quale - nel fissarla - dovrà tenere in considerazione anche gli

oneri da affrontare per imporre e riscuotere i tributi in parola.

Il progetto di sistemazione stradale prevede inoltre l'allargamento del sedime

stradale e la realizzazione di un muro di sostegno (cfr. messaggio municipale

n. __________ del 14 novembre 2022 pag. 5), interventi di cui non è dato sapere

se siano stati compresi i relativi costi. La spesa determinante pertanto

potrebbe risultare finanche maggiore rispetto a quanto indicato dal Comune.

Neppure può essere

seguito l'Ente insorgente laddove sostiene che la determinazione del perimetro

impositivo comporterà particolari difficoltà atteso che lo stesso rischia di

estendersi a quasi tutto il territorio comunale. Premesso che in linea di

principio il costo e le difficoltà di allestimento del perimetro non sono un

motivo valido per prescindere dall'imposizione dei contributi di miglioria (Ponti Broggini, op. cit., pag. 35), l'esecuzione

di opere pubbliche comporta sempre (anche solo in minima parte) un interesse

generale che concerne tutta la collettività (pubblica utilità); ciò non toglie

che i contributi di miglioria debbano essere imposti solo a persone o gruppi di

persone cui le opere o gli impianti procurano vantaggi economici particolari e

che pertanto si distinguono dal resto del comprensorio comunale (Ponti Broggini, op. cit. pag. 16). Nel

caso in esame si tratta, come detto, di opere di urbanizzazione generale, visto

che Via __________ è inserita nel piano del traffico quale strada di raccolta

che permette il collegamento della parte bassa del paese (__________) con la

parte alta (__________; cfr. doc. Q consid. 8); il perimetro impositivo, che

verrà fissato dal Municipio solo al momento dell'elaborazione del prospetto,

non potrà verosimilmente tuttavia estendersi a tutti i mappali indicati (cfr.

doc. J). Infatti, per le opere viarie, di cui i marciapiedi fanno evidentemente

parte, il comprensorio di imposizione comprende di solito tutti i fondi che

hanno un accesso diretto o indiretto sull'opera (Scolari, op. cit., n. 254 e segg; in particolare 263); non è

escluso che si possano imporre anche altri fondi, a condizione che questi

traggano dall'opera vantaggi maggiori rispetto all'insieme della collettività.

In questo senso va poi considerato che i costi per la procedura di accertamento

e incasso dei contributi indicati dal RI 1 non sono interamente condivisibili.

Al di là del costo preventivato dallo studio di ingegneria per l'allestimento

del prospetto dei contributi (fr. 14'000.- più IVA e spese, a queste ultime non

si applica l'IVA), le altre poste di spesa devono essere ridimensionate tenendo

conto di un numero nettamente inferiore di fondi assoggettati, di cui - a ben

guardare - quelli principalmente attigui all'opera sono di proprietà comunale

(in particolare mappali n. __________ e n. __________). Non si può di

conseguenza ritenere che l'ammontare totale dei contributi esigibili,

verosimilmente più alto di quanto preventivato dal Comune ricorrente nonostante

l'aliquota di imposizione minima, si trovi in evidente sproporzione rispetto

agli oneri necessari procedere al loro calcolo e prelievo.

In definitiva dunque, tenuto anche conto della precitata prassi seguita in

questo ambito dal Governo cantonale, la procedura di

prelievo che l'Ente impositore dovrà espletare risulta tutto sommato ancora

redditizia; il RI 1 non può pertanto pretendere di esserne esentato per

l'intervento previsto su Via __________.

4.

4.1. Stante

quanto precede, il ricorso deve essere respinto e la decisione impugnata

confermata.

4.2

Non si preleva tassa di giustizia (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Non si assegnano

ripetibili all'Autorità resistente, non avendone fatto richiesta e non essendo

patrocinata (art. 49 cpv. 1 e 2 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

respinto.

2.

Non si

preleva la tassa di giustizia. Non si assegnano ripetibili.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

.

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

La

presidente La vicecancelliera