Multa per infrazione alla LEPICOSC - proporzionalità

Incarto n.

52.2023.356

Lugano

13

dicembre 2023

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matea Pessina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Elisa Bagnaia

statuendo sul ricorso del 5 ottobre

2023 della

RI

1

contro

la decisione del 22 settembre 2023 della Commissione

di vigilanza per l'applicazione della legge sull'esercizio della professione

di impresario costruttore e di operatore specialista nel settore principale

della costruzione del 1° dicembre 1997 (LEPICOSC; RL 705.500), con la quale è

stata inflitta all'insorgente una multa di fr. 4'000.-;

ritenuto, in

fatto

Fatti

A. La RI 1 è una società

in nome collettivo attiva nel settore dell'edilizia, regolarmente iscritta

all'albo delle imprese di costruzione. La stessa si è occupata

dell'edificazione a nuovo di una stalla per bovini con annesso un agriturismo

sul mappale n. __________ di __________, fondo di proprietà di uno dei due soci

della suddetta impresa di costruzione.

B. Il 6 marzo 2023 la

Commissione paritetica cantonale dell'edilizia e del genio civile (CPC) e la

Commissione di vigilanza per l'applicazione della legge sull'esercizio della

professione di impresario costruttore e di operatore specialista (CV-LEPICOSC)

hanno esperito un controllo congiunto del suddetto cantiere rilevando la

presenza di quattro operai intenti a eseguire la casseratura di una parete in

calcestruzzo per l'elevazione di una scala: due di questi sono risultati

dipendenti della ditta J__________ Sagl (in liquidazione a far tempo dal 28

aprile 2023), società non più iscritta all'albo delle imprese di costruzione,

uno era un lavoratore indipendente e il quarto operaio era invece riconducibile

alla RI 1

Constatata una situazione non chiara, e meglio l'esecuzione di opere soggette

alla LEPICOSC da parte di una ditta non iscritta all'albo, il 16 marzo 2023 la

CV-LEPICOSC ha fatto divieto alla J __________

Sagl di proseguire i lavori da impresario

costruttore sul fondo in questione,

decisione trasmessa anche alla RI 1 che, da accertamenti esperiti dall'Autorità

di prime cure, risultava essere l'impresa incaricata dei lavori. L'11 aprile

2023 l'Autorità di vigilanza ha poi notificato l'avvio di un

procedimento disciplinare nei confronti della RI 1 e, preso atto delle

osservazioni da questa inoltrate, con risoluzione del 22 settembre 2023 le ha inflitto una multa di fr. 4'000.- più spese

per violazione dell'art. 6 lett. f LEPICOSC, e meglio per aver funto da

prestanome e aver permesso a una ditta non iscritta all'albo di eseguire lavori

rientranti nel campo di applicazione della LEPICOSC.

Nel frattempo, il 21 marzo 2023 l'Autorità aveva altresì avviato un

procedimento disciplinare nei confronti della J __________ Sagl, per la quale

tuttavia con decisione del 22 marzo 2023 della Pretura di __________ è stato

dichiarato lo scioglimento e ordinata la liquidazione per lacune

nell'organizzazione della società.

C. Avverso questa

decisione la RI 1 insorge ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo

chiedendo che la multa venga ridotta a fr. 500.- più spese. L'insorgente

sostiene infatti che la sanzione inflittagli non sia adeguatamente commisurata

alla sua colpa.

D. La CV-LEPICOS ha

postulato in sede di risposta l'accoglimento parziale del ricorso riducendo

l'importo della multa a fr. 2'500.-, con argomenti di cui si dirà, ove

necessario, in seguito.

E. In sede di replica e

di duplica le parti si sono riconfermate nelle loro rispettive tesi e domande

di giudizio.

Considerato, in

diritto

1. La competenza

del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 17a LEPICOSC. La

legittimazione attiva dell'insorgente, parte del procedimento di prima istanza

e destinatario della decisione impugnata (art. 65 cpv. 1 della legge sulla

procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100), nonché la

tempestività del gravame (art. 68 cpv. 1 LPAmm), sono certe. Lo stesso è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso

sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

Considerandi

2.

2.1. Giusta

l'art. 3 LEPICOSC, a garanzia del corretto esercizio delle rispettive attività

è istituito un albo delle imprese di costruzione e degli operatori specialisti.

L'iscrizione all'albo abilita le imprese di costruzione e gli operatori

specialisti all'esecuzione dei lavori nei rispettivi campi di attività (art. 4

cpv. 1 LEPICOSC). Non soggiace all'applicazione della LEPICOSC l'esecuzione di

lavori, a titolo professionale, di modesta importanza o particolarmente

semplici che possono essere eseguiti anche da persone senza particolari

conoscenze nel ramo della costruzione e senza l'ausilio di attrezzature

importanti (art. 4 cpv. 2 LEPICOSC). Sono

considerati di modesta importanza i lavori i cui costi preventivabili non

superano l'importo di fr. 30'000.-; per gli operatori specialisti questo limite

è fissato a fr. 10'000.- (art. 4 cpv. 3 LEPICOSC). L'art. 6 LEPICOSC

sancisce gli obblighi particolari delle imprese di costruzione e degli

operatori specialisti, a cui impone un minimo di requisiti professionali e meglio

il rispetto degli ordinamenti edilizi e della legislazione ambientale (lett.

a), delle norme a tutela della sicurezza sul cantiere (lett. b), delle

disposizioni di legge sul lavoro e sui contratti collettivi di lavoro (lett.

c), delle prescrizioni che disciplinano l'assunzione e l'impiego di lavoratori

stranieri non domiciliati (lett. d), l'adempimento degli obblighi in materia di

contributi sociali e di determinati obblighi fiscali (lett. e), nonché il

divieto di fungere da prestanome (lett. f).

L'esecuzione dei lavori non può essere

suddivisa in lotti al fine di sottrarli all'assoggettamento (art. 8 cpv. 2

RLEPICOSC). La violazione delle disposizioni della LEPICOSC è punita dalla

CV-LEPICOSC con l'ammonimento, la multa fino a fr. 100'000.- o la radiazione

dall'albo (art. 16 cpv. 1 LEPICOSC). Il contravventore è punibile indipendentemente dal fatto che egli abbia agito in qualità di

committente, di progettista, di direttore dei lavori, di appaltatore principale

oppure di subappaltatore (art. 16 cpv. 3 LEPICOSC).

2.2

Dai materiali legislativi concernenti la legge sull'esercizio della

professione di impresario costruttore, la cui prima versione risale al 1989,

emerge che tali norme sono state volute per ovviare

alla problematica delle insufficienti qualifiche professionali e morali

delle imprese di costruzione attive nel settore dell'edilizia pubblica e

privata, imponendo dei requisiti professionali minimi al fine di tutelare la

collettività e i singoli cittadini dai pericoli derivanti, segnatamente, da opere

non eseguite a regola d'arte. Per ovviare ad un'incontrollata proliferazione di

imprese senza la benché minima preparazione tecnica o organizzativa,

assolutamente inidonee ad operare, è quindi stato introdotto un albo delle

imprese ed è stato stabilito che solo le imprese ivi iscritte avrebbero potuto

eseguire lavori edili di sopra e sottostruttura, eccezion fatta per i lavori di

modesta importanza e particolarmente semplici che potevano essere eseguiti da

persone senza conoscenze specifiche nel ramo delle costruzioni (STF 2C_81/2014

dell'11 agosto 2014 consid. 4.2 e rinvii ivi citati).

Ne discende che nell'ambito dell'esecuzione di opere la cui importanza, per

tipo d'intervento e di costo preventivabile globale, supera le soglie fissate

dalla legge, solo le imprese e gli operatori specialisti iscritti all'albo

possono eseguire lavori edili e del genio civile.

3.

3.1.

L'insorgente, che non contesta la violazione dell'art. 6 lett. f LEPICOSC,

sostiene che la multa inflittale sia manifestamente sproporzionata rispetto

all'infrazione commessa. Essa fa valere l'assenza di precedenti sanzioni nei

confronti della società, la brevità della situazione di irregolarità nel tempo

e un costo totale dei lavori da impresario costruttore di circa fr. 300'000.-.

Eccepisce che in una sentenza di questa Corte del 24 settembre 2018 (inc. n.

52.2018.238) è stata confermata una multa di fr. 1'800.- per una ditta che

aveva funto da prestanome, infrazione che tuttavia si era perpetrata nel tempo

e che concerneva un intervento del valore di circa fr. 1'790'000.-. Per queste

ragioni ritiene che la multa debba essere drasticamente ridotta, e meglio a fr.

500.-.

3.2

Anzitutto, non v'è dubbio che l'edificazione a nuovo di una struttura in

calcestruzzo armato (segnatamente di una stalla con annesso un agriturismo)

rientri - sia per costo sia per importanza - nel campo di applicazione della

LEPICOSC; anche i soli lavori di casseratura sono a ogni modo soggetti ad

autorizzazione almeno quale operatore specialista (cfr. allegato alla LEPICOSC).

La ricorrente, infatti e giustamente, non contesta di aver violato la legge per

aver permesso, in un cantiere sotto la sua responsabilità, l'esecuzione di

lavori edili da parte di persone non riconducibili a ditte iscritte all'albo,

senza rispettare le condizioni alle quali soggiace il prestito di manodopera da

parte di ditte non autorizzate (cfr.

in tal senso anche art. 37 RLCPubb; STA 52.2007.376 del 3 gennaio 2008 consid.

3.1, 52.2006.361 del 3 aprile 2007). Accertato dunque che la RI 1 deve

rispondere per la violazione dell'art. 6 lett. f LEPICOSC, resta da verificare

se la multa inflitta sia adeguata alla gravità dell'infrazione commessa, alla

colpa e alle condizioni personali del trasgressore.

Orbene, in specie la colpa imputabile alla ricorrente non può certo essere

minimizzata. Essa è un'impresa di costruzione autorizzata e attiva da molti

anni nel settore per cui lo specifico regime autorizzativo le è ben noto e deve

conoscere le esigenze per usufruire di manodopera da parte di ditte non

iscritte all'albo, soprattutto se - come sostiene la CV-LEPICOSC (cfr. risposta

del 22 novembre 2023, pag. 1) - la ditta è praticamente priva di dipendenti. L'insorgente

ha poi permesso che due dipendenti della J __________ Sagl lavorassero nel

cantiere di sua competenza per almeno due mesi e un lavoratore indipendente per

circa due settimane (cfr. verbale di controllo del 6 marzo 2023), benché

sapesse che la suddetta ditta non era più iscritta all'albo già dal 2022; il

responsabile tecnico di J __________ Sagl fino a cancellazione dall'albo era

infatti P__________, da sempre socia insieme al marito - __________ - della RI

1.

Il giorno del sopralluogo inoltre vi era un unico dipendente riconducibile

all'insorgente, il quale tuttavia nemmeno risulta sia di formazione muratore ma

un installatore elettricista e selvicoltore, per cui, al di là del fatto che un

solo operaio non era ad ogni modo sufficiente a garantire una costante e preponderante

presenza, è escluso che questi potesse supervisionare, né tanto meno dirigere,

il lavoro degli altri operai, tutti muratori, che hanno pertanto eseguito le opere

in totale autonomia.

In merito al costo totale dell'opera, di fr. 350'000.- come indicato nella

domanda di costruzione, va considerato invece che le soglie limite (di fr.

30'000.-, rispettivamente di fr. 10'000.- per le sole opere di casseratura), sono

state largamente superate.

Si rileva ad ogni modo che, in sede di risposta, la CV-LEPICOSC ha proposto di

ridurre la multa a fr. 2'500.- in ragione del fatto che l'opera è stata

eseguita sulla proprietà di __________ per cui non vi sarebbe stato in specie

il rischio di un'eventuale lesione di beni di terzi, la cui protezione è uno

degli scopi della legge. Orbene, benché sia necessario ricordare che il fine

della LEPICOSC è la tutela della collettività e dei singoli cittadini dai

pericoli derivanti - segnatamente - da opere non eseguite a regola d'arte (STF

2C_81/2014 dell'11 agosto 2014 consid. 4.2 e rinvii ivi citati), ciò che

comporta rischi rilevanti sia per i beni (anche di terzi rispetto alla

proprietà dell'immobile) sia per le persone, questa Corte ritiene correttamente

commisurata all'entità dell'infrazione e alla colpa del trasgressore la multa

di fr. 2'500.- così come postulato dalla CV-LEPICOSC. Non risulterebbe per

contro minimamente proporzionata una sanzione di soli fr. 500.- come richiesto

dalla ricorrente. Non giova all'insorgente richiamare la citata sentenza del 24

settembre 2018: in primo luogo anche in quell'occasione la multa inflitta era

di fr. 1'800.- e dunque ben superiore a fr. 500.-, la fattispecie ad ogni modo appare

diversa già solo per il fatto che nel

presente caso la RI 1 non era solo l'impresa di costruzione incaricata

del cantiere in esame ma rivestiva pure il ruolo di direttore dei lavori,

atteso d'altra parte che il proprietario del fondo (e pertanto il committente)

e il progettista sono i due soci della ricorrente (cfr. richiesta di

autorizzazione di inizio lavori del 18 ottobre 2021; art. 16 cpv. 3 LEPICOSC).

4.

4.1. Sulla

scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque parzialmente

accolto e la decisione impugnata è modificata nel senso che la multa inflitta

alla ricorrente è di fr. 2'500.-.

4.2

La tassa di giustizia, ridotta

in ragione del parziale accoglimento del gravame, è posta a carico

dell'insorgente, proporzionalmente alla sua soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm).

L'Autorità resistente ne va comunque esente (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Non si

assegnano ripetibili: alla CV-LEPICOSC non essendone dati i presupposti (art.

49.

cpv. 2 LPAmm), alla ricorrente non essendo patrocinata da un legale (art. 49

cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

parzialmente accolto.

Di conseguenza la

decisione del 22 settembre 2023 della CV-LEPICOSC è riformata nel senso che

alla RI 1 è inflitta una multa di fr. 2'500.-.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 800.- è posta a carico della ricorrente, alla quale va

restituito l'importo di fr. 400.- versato in eccesso. Non si assegnano

ripetibili.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

La

presidente La vicecancelliera