Contributo sostitutivo per posteggi

Incarto n.

52.2023.36

Lugano

14

luglio 2023

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,

Matea Pessina, Sarah Socchi

vicecancelliera:

Sabina Ghidossi

statuendo sul ricorso del 27 gennaio

2023 di

RI

1

patrocinata

da: PA 1

contro

la decisione del 7 dicembre 2022 (n. 5994) del

Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa dell'insorgente contro la

decisione del 16 marzo 2022 con cui il Municipio di Maroggia (ora Val Mara) le

ha ordinato il pagamento di un contributo sostitutivo (fr. 66'000.-) per la

mancata formazione di 22 posteggi al mapp. __________ di quel Comune;

ritenuto, in

fatto

A. a. RI 1 è

comproprietaria della part. __________ di Val Mara (sezione Maroggia), situata

lungo la strada cantonale (Via__________) e assegnata dal vigente piano

regolatore alla zona nucleo tradizionale (NT). Sul terreno insiste uno stabile,

articolato su tre piani, che prima di essere parzialmente danneggiato da un

incendio divampato nel corso del 2009 all'ultimo piano, era adibito a osteria

con alloggio (dotato di due locali d'esercizio con 53 posti a sedere e 8 camere

con 14 posti letto). In particolare, gli spazi per la ristorazione si trovavano

al piano terreno, mentre le camere ai piani superiori.

b. Dopo aver eseguito

alcuni lavori di messa in sicurezza dello stabile, con domanda di costruzione

del 6 settembre 2010, G__________ (allora proprietario) ha chiesto all'ex

Municipio di Maroggia il permesso di trasformare l'osteria in un bar (al PT) e ricavare

3 appartamenti ai piani superiori.

c. Raccolto l'avviso

cantonale favorevole dei Servizi generali del Dipartimento del territorio (n.

72694), l'allora Municipio di Maroggia, il 25 ottobre 2012, ha rilasciato la

licenza edilizia richiesta, imponendo nel contempo un contributo sostitutivo di

fr. 69'000.- per la formazione di 23 posteggi mancanti (18 per il bar e 5 per

gli appartamenti).

d. Avverso

l'imposizione del contributo sostitutivo per posteggi, G__________ è insorto

davanti al Consiglio di Stato, postulandone l'annullamento. Il 27 marzo 2013,

il Governo ha accolto il ricorso. Richiamandosi all'allora vigente art. 12

delle norme di attuazione del piano regolatore di Maroggia (vNAPR), secondo cui

per nuovi edifici, ricostruzioni, ampliamenti o cambiamenti sostanziali di

destinazione di edifici esistenti, è obbligatoria la formazione di posteggi o

autorimesse, ha ritenuto che non fosse necessaria la realizzazione di

parcheggi, non comportando gli interventi una nuova costruzione, un ampliamento

o una ricostruzione, bensì solo una riattazione dello stabile esistente,

in parte danneggiato dopo l'incendio. Nemmeno la trasformazione da osteria a

bar e il cambiamento di destinazione da camere ad appartamenti sarebbero stati atti

a modificare sensibilmente il fabbisogno di posteggi.

e. La predetta licenza

edilizia è poi stata rinnovata due volte dal Municipio (il 19 ottobre 2016 ed

il 19 agosto 2020).

B. a. Con domanda di

variante in corso d'opera del 14 settembre 2021, RI 1 (diventata nel frattempo

comproprietaria del fondo) ha chiesto al Municipio il permesso di realizzare al

posto del bar e dei 3 appartamenti 11 monolocali (con una superficie compresa tra

Fatti

i 18 e i 38 m2): quattro al PT e gli altri ai piani superiori. Il

progetto prevedeva anche il completo rifacimento delle solette e dei muri

interni, senza però modificare la struttura della muratura perimetrale esterna.

Con la domanda, l'istante ha chiesto la concessione di una deroga relativa alla

realizzazione di 22 posteggi, poiché impossibile (…) all'interno del fondo.

b. Dopo aver raccolto

l'avviso favorevole dei Servizi generali del Dipartimento del territorio (n.

120385), il 26 gennaio 2022 l'Autorità comunale ha rilasciato - a determinate

condizioni - a RI 1 la licenza edilizia per i predetti lavori. Ha in

particolare stabilito che, il contributo sostitutivo per la formazione dei

posteggi sarà intimato mediante formale decisione separata dopo la crescita in

giudicato del titolo autorizzativo in oggetto, questo con l'osservazione

preliminare che il medesimo sarà di complessivi CHF 66'000 (cfr. relazione

tecnica; fabbisogno 22 posti auto x CHF 3'000 per posto auto) (cfr. punto

2c).

c. Con decisione del

16 marzo 2022, il Municipio ha quindi imposto alla RI 1 il pagamento di un

contributo sostitutivo di fr. 66'000.- per i 22 posteggi mancanti, da pagare

entro 15 giorni dalla crescita in giudicato della decisione. Il provvedimento,

fondato sull'art. 67 cpv. 4 delle vigenti norme di attuazione del piano

regolatore di Maroggia (NAPR), secondo cui, quando la realizzazione di posteggi

è tecnicamente impossibile, è imposto un contributo sostitutivo, illustra in

dettaglio il calcolo per l'indennità: fr. 3'000.- per 22 posteggi mancanti in

zona nucleo (2 per ogni appartamento).

C. Con decisione del 7

dicembre 2022, il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa inoltrata da RI

1 avverso la predetta risoluzione, che ha confermato.

Ripercorsi i fatti ed

illustrato il quadro normativo applicabile, il Governo ha ritenuto che gli

interventi autorizzati con la licenza edilizia del 26 gennaio 2022, oltre a

comportare un cambiamento di destinazione (da osteria a residenza) non si

limitassero alla semplice riattazione, configurandosi come una sorta di

ricostruzione perlomeno interna dell'edificio (demolizione delle solette e

dei muri interni), e imponessero quindi la realizzazione di posteggi. Obbligo,

ha ricordato, al quale il Municipio ha derogato, imponendo un contributo

sostitutivo, che, non avendo l'insorgente contestato né il numero di parcheggi

conteggiati né il relativo importo, è stato pertanto confermato.

D. Contro il predetto

giudizio governativo, RI 1 si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale

amministrativo, postulandone l'annullamento.

In sostanza, la

ricorrente contesta l'assoggettamento al contributo sostitutivo, poiché oggetto

della licenza edilizia sarebbe una mera riattazione, che non imporrebbe

la formazione di posteggi ai sensi dell'art. 67 cpv. 1 NAPR. Sostiene che

l'intervento sarebbe di natura conservativa, riguardando esclusivamente la

configurazione interna dell'edificio e avendo lasciato inalterata la sua

identità, senza nessun aumento della superficie utile lorda. Non si

configurerebbe dunque quale ricostruzione, avendo mantenuto la struttura

esterna dello stabile. Nemmeno il cambiamento di destinazione (da osteria a

residenza) sarebbe atto a far nascere l'assoggettamento all'indennità, poiché

non incrementerebbe il fabbisogno di posteggi, bensì lo ridurrebbe (da 18 a 8).

E. All'accoglimento

dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari

osservazioni.

A identica conclusione

perviene il Municipio, con argomenti di cui si dirà, nella misura del

necessario, in appresso.

F. In sede di

replica e duplica, la ricorrente e l'Autorità comunale si riconfermano essenzialmente

nelle rispettive tesi e domande di giudizio.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1

della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la

legittimazione attiva della ricorrente, personalmente e direttamente toccata

dal giudizio impugnato, di cui è destinataria (art. 21 cpv. 2 LE; art. 65 cpv.

1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL

165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in

ordine.

1.2. Il giudizio può

essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Gli

incarti richiamati dall'insorgente, sono, per quanto qui di interesse, già agli

atti.

Considerandi

2.

2.1. L'art. 67

NAPR disciplina la realizzazione di posteggi privati, disponendo in

particolare quanto segue:

1.

Per i nuovi edifici, ricostruzioni, ampliamenti o

cambiamenti di destinazione di edifici esistenti è obbligatoria la formazione

di posteggi o autorimesse, dimensionati secondo le norme VSS.

2.

I parametri quantitativi, che costituiscono il minimo richiesto ed

il massimo ammesso, sono i seguenti:

a.

per abitazioni, 2 posti auto per

ogni appartamento fino a 100.00 mq di SUL. Per appartamenti superiori a 100.00

mq, 1 posto auto in più ogni ulteriore 50.00 mq di SUL.

b.

(…)

3.

(…)

4.

Deroghe possono essere concesse dal Municipio nel nucleo e nelle

altre zone quando la formazione dei posteggi è tecnicamente impossibile o

inopportuna per la salvaguardia ambientale oppure in contrasto con il principio

di conservazione dei valori storici. In questo caso il Municipio impone un

contributo pari al 25% del costo di costruzione del posteggio pubblico,

compreso il valore del terreno.

2.2

Per quanto qui

interessa, la predetta norma impone di realizzare posteggi (o autorimesse),

qualora vengano costruiti nuovi edifici o in caso di ricostruzione, ampliamento

o cambio di destinazione di stabili esistenti. In particolare, con la nozione

di ricostruzione, si intende generalmente la riedificazione, senza

ampliamenti, di un'opera edilizia sostanzialmente identica dal profilo

dell'ubicazione, della foggia, della destinazione e delle dimensioni a una

costruzione preesistente, distrutta o demolita (cfr. STA 52.2018.184 del 17

dicembre 2019 consid. 4.1 confermata da STF 1C_68/2020 dell'8 luglio 2020; Adelio Scolari, Commentario, II ed.,

Cadenazzo 1996, n. 643 ad art. 1 LE; cfr. in tal senso anche le Linee guida

cantonali di supporto all'allestimento del regolamento edilizio del dicembre

2014, n. 21 a pag. 12). Per cambiamento di destinazione rilevante dal profilo

del diritto pianificatorio si intende generalmente una modifica delle

condizioni di utilizzazione di un edificio o di un impianto esistente, atta a

produrre ripercussioni diverse e localmente percettibili sull'ordinamento delle

utilizzazioni. Sono tali le modifiche dell'utilizzazione che comportano

l'applicazione di norme edilizie diverse da quelle applicabili all'uso

preesistente, come pure quelle che determinano o sono atte a determinare

un'intensificazione o comunque un'alterazione apprezzabile delle ripercussioni

ambientali (cfr. STA 52.2018.545 del 13 ottobre 2020 consid. 2.2 con rinvii in

RtiD I-2021 n. 12; RDAT I-2003 n.

26.

consid. 2, I-1994 n. 33 consid. 3 con rinvii;

Scolari, op. cit., n. 647 ad art. 1 LE). Sono inoltre da considerare

come cambiamento di destinazione anche tutte le modifiche delle condizioni di

utilizzazione di un'opera edilizia che incidono in misura non trascurabile

sulla sua identità dal profilo qualitativo, scostandosi dagli scopi per i quali

è stata autorizzata e realizzata (cfr. STA 52.2018.545 citata consid. 2.2 in RtiD I-2021

n. 12 con rinvii; RDAT I-2003 n. 26 consid. 2; STA 52.2012.473 del 25 novembre 2013

consid. 3.2, 52.2008.3 dell'8 luglio 2010 consid. 2.2 con riferimenti).

2.3

Stando all'art.

67.

cpv. 4 primo periodo NAPR, il Municipio può nondimeno concedere deroghe al

predetto obbligo nel nucleo o nelle altre zone quando la formazione dei

posteggi è tecnicamente impossibile o inopportuna per la salvaguardia

ambientale oppure in contrasto con il principio di conservazione dei valori

storici. In tal caso, impone un contributo pari a 25% del costo di costruzione

del posteggio pubblico, compreso il valore del terreno (art. 67 cpv. 4 secondo

periodo NAPR).

Il contributo

sostitutivo per posteggi è una prestazione pecuniaria che sostituisce l'obbligo

principale di eseguirli (obbligazione di fare), quando lo stesso risulti

oggettivamente impossibile o sproporzionato (cfr. Scolari, op. cit., n. 275 segg. ad art. 29 LALPT). Come

altre indennità sostitutive, si tratta di un tributo causale che non ha un

carattere a sé stante, ma accessorio, ovvero dipendente sempre, nell'esistenza

e nell'entità, dall'obbligazione di fare principale, ovvero quella di

realizzare dei parcheggi su suolo privato (cfr. DTF 97 I 792 consid. 2a; STF

2C_44/2016 del 29 agosto 2016 consid. 2.1). Il contributo sostitutivo per

posteggi non è un'imposta, né un contributo di miglioria, né un tributo che dà

diritto a particolari prestazioni da parte dell'ente pubblico (per es. all'uso

di posti auto su suolo pubblico o a qualsiasi altra controprestazione).

L'indennità in questione deve essere versata poiché l'obbligato viene liberato

dalla prestazione principale in natura che gli compete nei confronti dell'ente

pubblico. Il contributo sostitutivo è quindi volto a ristabilire una certa

parità di trattamento tra il proprietario che deve provvedere alla formazione

di parcheggi e quello che, per motivi oggettivi, ne viene esonerato (cfr. DTF

97.

I 792 consid. 6c; STF 2C_541/2008 del 13 novembre 2009 consid. 4.3,

2P.264/2006 del 18 giugno 2007 consid. 5.2; STA 52.2018.511 del 25 agosto 2020

in RtiD I-2021 n. 9 consid. 2.3; Scolari,

op. cit., n. 277 ad art. 29 LALPT; Pierre

Tschannen/Markus Müller/Markus Kern, Allgemeines Verwaltungsrecht, V

ed., Berna 2022, n. 1616 segg.).

2.4

L'ordinanza

municipale concernente il prelevamento dei contributi sostitutivi per la

formazione di posteggi e autorimesse del 1° gennaio 2018 riprende i principi

che scaturiscono dall'art. 67 cpv. 4 NAPR, stabilendo i parametri di calcolo e

l'ammontare del contributo nelle singole zone. In particolare, secondo la

tabella di cui all'art. 4, nel nucleo, il contributo viene fissato tenendo

conto della superficie dello stallo (20 m2), del valore del terreno

(fr. 450/m2) e del costo totale di realizzazione (fr. 150/m2).

L'indennità viene poi computata al 25% del costo totale (fr. 3'000 ogni

parcheggio).

2.5

In concreto, come

visto in narrativa, il 26 gennaio 2022 il Municipio ha autorizzato - al posto

del bar e dei 3 appartamenti precedentemente approvati - la realizzazione di 11

appartamenti monolocali al mapp. __________. Il permesso stabiliva espressamente

che l'intervento avrebbe comportato il prelievo di un contributo sostitutivo

per 22 posteggi mancanti, che sarebbe stato intimato successivamente (dopo la

crescita in giudicato dell'autorizzazione) mediante formale decisione, con

l'osservazione preliminare che l'indennità sarebbe stata di complessivi fr.

66'000.-. Ora, nella misura in cui ha già accertato l'obbligo di versare un

contributo sostitutivo per 22 posteggi mancanti, tale decisione, rimasta inimpugnata,

è di per sé cresciuta in giudicato. È quindi perlomeno dubbio che la ricorrente

- che con la domanda di costruzione aveva oltretutto espressamente sollecitato

una deroga all'obbligo di formare 22 posti auto (due per ogni monolocale) -

possa ora rimettere in discussione tale onere e il principio dell'assoggettamento

(cfr. STA 52.1999.135 dell'11 gennaio 2000 consid. 2.2 e 3.1). A maggior

ragione se si considera che il contributo sostitutivo dev'essere fissato di

principio in modo vincolante già al momento in cui viene concessa la licenza

edilizia (cfr. RDAT I-1991 n. 52 consid. 4; Scolari,

op. cit., n. 284 ad art. 29 LALAPT). La questione, per i motivi che seguono,

può tuttavia restare aperta. Infatti, è evidente che i lavori prospettati

integrano gli estremi per imporre la realizzazione di posteggi ai sensi dell'art.

67.

cpv. 1 NAPR.

2.6

A prescindere

dalla questione a sapere se i controversi interventi possano rientrare anche

nel concetto di ricostruzione, come assunto dal Governo, non v'è dubbio

che gli stessi integrano quanto meno gli estremi di un cambiamento di

destinazione. E ciò, sia che si consideri le modifiche rispetto alla decisione

originaria dello stabile (osteria con alloggio), sia a quella autorizzata con

la licenza del 25 ottobre 2012 poi rinnovata (bar con 3 appartamenti), come

essenzialmente ritenuto dal Municipio (cfr. sue risposte al Governo e in questa

sede). Diversa è in particolare l'identità dello stabile dal profilo

qualitativo, il quale non ha più le caratteristiche di un esercizio pubblico,

nemmeno in modo parziale. Rilevante è poi l'aumento delle unità abitative,

quasi il quadruplo in più rispetto ai 3 appartamenti precedentemente approvati.

Contrariamente a quanto pretende l'insorgente, certo è pure che la

trasformazione dell'edificio con 11 nuovi appartamenti comporta un chiaro

incremento del fabbisogno di stalli: 4 in più rispetto all'osteria con le 8

camere (che ne esigeva 18 [7 + 11], cfr. VSS 640 281 [ora:40 281] tabella 1;

cfr. pure ricorso pag. 6) e ben 6 in più rispetto allo stabile con i 3

appartamenti e il bar (che allora ne avrebbe richiesti 16 [5 + 11, ipotizzando

53.

posti a sedere nel bar, anche se dai piani di progetto ne emergono al

massimo 47, cfr. domanda di costruzione del 6 settembre 2010, pianta PT]; cfr.

pure citata risoluzione del Governo del 27 marzo 2013 consid. 3 e 5).

Già solo per questi

motivi, è quindi evidente che gli interventi approvati il 26 gennaio 2022 non

sfuggono all'obbligo di realizzare posteggi giusta l'art. 67 cpv. 1 NAPR.

Contrariamente a quanto pretende l'insorgente, i lavori non possono in ogni

caso essere ricondotti a un mero intervento di riattamento, che comporta

unicamente la riparazione o il rinnovo di una costruzione, senza alcuna

modifica di destinazione (cfr. Scolari,

op. cit., n. 651 ad art. 1 LE; STA 52.1998.285 del 12 gennaio 1999 consid.

3.1). Non porta ad altra conclusione il giudizio governativo del 27 marzo 2013,

che aveva annullato il contributo sostitutivo imposto dal Municipio per il

progetto approvato nel 2012 (cfr. supra consid. Ad). Al di là del fatto

che tale giudizio non vincola questo Tribunale, non può comunque essere

ignorato che, a differenza dell'art. 67 cpv. 1 NAPR, il vecchio art. 12 NAPR

non imponeva la formazione di parcheggi per ogni modifica di utilizzazione, ma solo

in caso di cambiamento di destinazione sostanziale.

2.7

Ferme queste

premesse, posto che è pacifico che i lavori di trasformazione comportano un

fabbisogno di 22 posteggi, tuttora insoddisfatto, e che la ricorrente non

solleva per il resto alcuna critica sull'entità del contributo impostole (che

risulta peraltro conforme ai parametri della citata ordinanza municipale, cfr.

tabella all'art. 4), il giudizio impugnato che ha tutelato la decisione del

Municipio del 16 marzo 2022 va senz'altro confermata, in quanto immune da

violazioni del diritto.

3.

3.1. Sulla base

delle considerazioni che precedono, il ricorso deve dunque essere respinto.

3.2

Dato l'esito, la

tassa di giustizia (art. 47 LPamm) segue la soccombenza. Non si assegnano

ripetibili.

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

respinto.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata, è posta a carico della ricorrente.

Non si assegnano ripetibili.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

.

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

vicepresidente La vicecancelliera