Revoca della licenza edilizia per l'edificazione di due case unifamiliari con ufficio

Incarti n.

a. 52.2023.398

b. 52.2023.411

Lugano

7

agosto 2025

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,

Matea Pessina, Fulvio Campello

cancelliere:

Federico Lantin

statuendo sui ricorsi

a.

b.

del

27 ottobre 2023 del

RI

1

patrocinato

da: PA 1,

del

2 novembre 2023 di

CO

1 e CO 2, ,

CO

3, ,

patrocinati

da: PA 2,

contro

la

decisione del 27 settembre 2023 (n. 4591) del Consiglio di Stato che ha

revocato la licenza edilizia del 28/29 marzo 2022 rilasciata dal Municipio di

Riviera a CO 1i, CO 2 e CO 3 per l'edificazione di due case unifamiliari con

ufficio sul mapp. __________ di quel Comune, sezione di Cresciano;

ritenuto, in

fatto

A.

a. CO 1, CO 2 e CO 3 sono

comproprietari, in ragione di 1/3 ciascuno, dei mapp. __________,__________ e __________

di Riviera, sezione di Cresciano. I fondi, ubicati tra il Fiume Ticino, via

Cantonale e la ferrovia, sono assegnati dal vigente piano regolatore (approvato

dal Consiglio di Stato con risoluzione del 6 marzo 2001 n. 1077) alla zona

commerciale-artigianale (CA). Sul mapp. __________ sorge un ampio edificio

(sub. A) che ospita alcune imprese (garage __________, __________ ecc.), sul

mapp. __________ è ubicato un box prefabbricato in lamiera, mentre sul mapp. __________

sono presenti una casa d'abitazione (sub. C) e un'ulteriore costruzione (sub.

A).

ESTRATTO DEL PIANO DEL REGISTRO FONDIARIO N

b. Nel corso del mese di luglio 2021, CO 1, CO 2 e CO

3 hanno inoltrato al Municipio una domanda di costruzione per la realizzazione

di due case d'abitazione sul mapp. mapp. __________.

c. Il 12 luglio 2021, l'Ufficio tecnico

comunale (UTC) ha redatto un rapporto (interno) in cui ha rilevato, tra

l'altro, che il progetto non era conforme alla zona di situazione, precisando

che non si poteva procedere alla pubblicazione della domanda e che bisognava

informare gli istanti di tale contrasto.

d. Preso atto del rapporto dell'UTC, il

20 luglio 2021 il Municipio, richiamato l'art. 5 cpv. 2 della legge edilizia

cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100), ha comunicato agli istanti che il

progetto non era conforme alla zona di situazione e ha chiesto loro se

intendessero mantenere la domanda.

e. Il progetto è stato abbandonato.

B. a. Il 25 settembre 2021, CO 1, CO 2 e CO 3 hanno

inoltrato al Municipio una nuova domanda di costruzione per l'edificazione al

mapp. __________ di due case d'abitazione unifamiliari (A e B), di cui una (A)

munita di un ufficio al piano terreno. Le abitazioni sono articolate su tre

livelli (piano terra, primo piano e piano mansarda). Gli edifici presentano sul

lato ovest un porticato che funge da copertura per i posteggi.

ESTRATTO PLANIMETRIA N

In base alla relazione tecnica, l'intervento sarebbe

connesso alle attività commerciali presenti sui mapp. __________ e __________,

riconducibili agli stessi istanti, e permetterebbe una loro ottimizzazione.

b. Il 22 ottobre

2021, l'UTC ha redatto un nuovo rapporto, in cui ha rilevato che anche il nuovo

progetto non sarebbe conforme alla zona di situazione e che la domanda non

potrebbe essere pubblicata. In particolare, ha ritenuto che, nonostante il

progetto sia stato modificato

con l'inserimento di

un ufficio al

PT dell'abitazione verso la strada cantonale, l'intervento proposto risulta

ancora in contrasto con la funzione prevista per la zona di utilizzazione. La

realizzazione di un piccolo ufficio in una delle due abitazioni non è

sufficiente per giustificare l'intervento complessivo proposto interamente di

tipo residenziale. Le norme di attuazione del piano regolatore non prevedono

deroghe in questo senso (…).

c. Scostandosi dal

parere dell'UTC, in data 25 ottobre 2021 il Municipio ha ritenuto che il progetto

fosse conforme alla destinazione di zona e disposto la pubblicazione della

domanda (ris. n. 990).

d. La domanda,

pubblicata dal 4 al 18 novembre 2021, non ha suscitato opposizioni da parte di

privati.

e. Il 24 novembre 2021,

l'Ufficio delle domande di costruzione (UDC) ha chiesto agli istanti, per il

tramite del Municipio, un complemento atti. La richiesta comprendeva inoltre

l'avviso negativo dell'Area esercizio e manutenzione, che ha riscontrato una violazione

delle distanze dalla strada, e dell'Ufficio dei corsi d'acqua, che ha rilevato

un contrasto con le distanze dai corsi d'acqua.

f. Per ovviare alle

problematiche riscontrate dalle Autorità cantonali, nel mese di dicembre 2021

gli istanti hanno inoltrato al Municipio una variante del progetto che

contempla una modifica delle distanze dal confine degli immobili e la

formazione in contiguità tra loro di due portici che coprono i posteggi.

ESTRATTO

PLANIMETRIA N

g. Preso atto delle modifiche apportate

al progetto, con rapporto del 16 dicembre 2021 l'UTC ha fatto presente al Municipio

la necessità di ripubblicare la domanda e di procedere ad alcune correzioni

puntuali dei piani.

h. La variante, pubblicata dal 13 al 27

gennaio 2022, non ha suscitato opposizioni.

Fatti

i. In data 28 gennaio 2022, l'UDC ha

richiesto un ulteriore complemento atti.

Il 24 febbraio 2022, l'UTC ha trasmesso

i documenti richiesti, tra cui la perizia fonica dell'11 febbraio 2022

allestita dalla __________.

l. Con avviso cantonale n. 120694 del 22

marzo 2022, l'Autorità dipartimentale ha preavvisato positivamente il progetto.

m. Il 28/29 marzo 2022, il Municipio ha

rilasciato agli istanti il permesso richiesto.

La licenza edilizia è cresciuta in

giudicato incontestata.

C. a. Il 18 marzo 2023, alcuni deputati del Gran

Consiglio hanno depositato

un'interrogazione, ponendo al Consiglio di Stato alcuni interrogativi circa la

conformità della predetta licenza con le norme edilizie.

In data 24 maggio 2023, il Governo ha preso

posizione.

b. Nel frattempo, con scritto del 26

aprile 2023, richiamata la predetta

interrogazione, l'UDC ha comunicato al Municipio di ritenere date le premesse

per avviare una procedura di vigilanza sui comuni ai sensi degli art. 196 segg.

della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100). L'Autorità

dipartimentale ha in particolare evidenziato che l'intervento sarebbe stato di

primo acchito in contrasto con la zona di situazione, facendo presente che avrebbe

potuto entrare in linea di conto una revoca. Ha quindi invitato il Municipio a

presentare le proprie osservazioni, inviando copia del proprio scritto anche agli

istanti.

c. Il 9 maggio 2023, il Municipio ha

preso posizione, sostenendo che la licenza edilizia sarebbe stata conforme ai

più recenti sviluppi pianificatori che ammettono zone polifunzionali e miste e

che non vi sarebbero state ragioni per avviare una procedura di vigilanza né,

tantomeno, per procedere a una revoca.

d. Su richiesta dell'UDC, il 15 maggio

2023 l'Ufficio della pianificazione locale (UPL) ha redatto un parere, con cui

ha ribadito che l'intervento non sarebbe stato conforme alla zona di

situazione.

Il 17 maggio 2023, l'UDC ha chiesto al Municipio la

trasmissione dell'incarto edilizio.

e. Sempre il 17 maggio 2023, richiamato il suo

precedente scritto del 26 aprile, l'UDC ha ribadito che nel caso concreto sarebbe

potuta entrare in considerazione la revoca della licenza, invitando gli istanti

in licenza a presentare le proprie eventuali osservazioni.

f. Con scritto del 1° giugno 2023, gli

istanti si sono opposti alla revoca, rilevando in particolare che sulla base

della licenza edilizia ricevuta avevano già effettuato importanti investimenti.

g. Il 12 giugno 2023, al fine di

accertare lo stato di avanzamento lavori e/o gli investimenti già eseguiti,

l'UDC ha nuovamente interpellato gli istanti chiedendo in particolare di

produrre i seguenti documenti:

-

copia del contratto e dei piani

inerenti alla realizzazione ed alla fornitura delle strutture prefabbricate,

con eventuali conferme d'ordine;

-

stato di avanzamento delle

costruzioni e programma lavori.

Il medesimo giorno, su richiesta dell'UDC, l'UPL ha

redatto un nuovo parere, con cui ha escluso la sussistenza delle condizioni per

concedere una deroga giusta l'art. 67 della legge sullo sviluppo territoriale

del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100).

h. Il 19 giugno 2023, gli istanti hanno trasmesso

delle copie non firmate dei contratti con lo Studio d'architettura arch. __________

e con __________

i. Il 3 luglio 2023, l'UDC ha intimato al Municipio di

procedere alla revoca della licenza edilizia entro il 14 luglio 2023, precisando

che, in caso di sua inadempienza, il Consiglio di Stato avrebbe proceduto in

sua vece.

Con scritto di medesima data, l'UDC ha comunicato agli

istanti in licenza che la documentazione inoltrata non rispondeva alle sue richieste.

Considerato comunque che la licenza sarebbe stata rilasciata in aperto

contrasto con le norme di piano regolatore (prescrizioni di zona), l'Autorità

dipartimentale ha evidenziato che l'interesse pubblico ad una corretta

applicazione del diritto prevaleva sul diritto degli istanti di far uso del

permesso ricevuto. Ha quindi informato questi ultimi di avere chiesto al Municipio

di procedere con la revoca della licenza.

l. Preso atto dello scritto dell'UDC, dopo aver

richiesto una proroga del termine per procedere alla revoca, il 12 luglio 2023

il Municipio ha offerto agli istanti la possibilità di prendere posizione.

Con osservazioni del 25 luglio 2023,

corredate di varia documentazione, gli interessati hanno formulato le proprie

osservazioni, contestando che fossero adempiute le condizioni per procedere

alla revoca del permesso.

Tenuto conto delle osservazioni

formulate, il 29 agosto 2023 il Municipio ha comunicato all'UDC che non

sarebbero stati dati i presupposti per procedere alla revoca della licenza,

posto che il rilascio del permesso era avvenuto a seguito di una procedura

completa e che gli istanti avevano già preso delle decisioni

irrevocabili.

D. a. Con giudizio del 27 settembre 2023, il Consiglio di

Stato ha revocato la licenza edilizia del 28/29 marzo 2022 rilasciata dal

Municipio di Riviera.

Evidenziata preliminarmente la

competenza dell'UDC ad intervenire quale autorità di vigilanza e dello stesso

Consiglio di Stato a revocare la licenza edilizia in luogo del Municipio

rimasto inattivo (art. 48 cpv. 2 e 3 LE e 52 del regolamento di applicazione

della legge edilizia del 9 dicembre 1992; RLE; RL 705.110), il Governo,

fondandosi sulle considerazioni dell'UPL, ha anzitutto escluso che l'intervento

fosse conforme alla zona di situazione e che sussistessero le condizioni per

concedere una deroga giusta l'art. 67 LST.

Ha inoltre reputato che la mancata conformità dell'intervento con il piano

regolatore e l'impossibilità di concedere una deroga fosse nota al Municipio, il

quale sarebbe stato adeguatamente informato dall'UTC mediante il rapporto del

22 ottobre 2021. Proseguendo, ha ritenuto che fossero adempiute le condizioni

per procedere a una revoca giusta l'art. 18 cpv. 1 LE. Al riguardo, ha

anzitutto escluso che la licenza fosse stata rilasciata in esito ad un

procedimento in cui gli interessi pubblici e privati sarebbero stati

esaurientemente esaminati, posto che il Municipio avrebbe dovuto considerare

prevalente l'interesse pubblico a una corretta applicazione del diritto

rispetto all'interesse privato degli istanti a costruire due case d'abitazione

in una zona non preposta a tale scopo. L'Esecutivo comunale, facendo correttamente

uso delle proprie competenze e seguendo le indicazioni dell'UTC, avrebbe dovuto

negare la licenza edilizia. Il Governo ha poi ritenuto che la revoca fosse

sorretta da un preminente interesse pubblico, posto che la realizzazione di due

case d'abitazione in una zona commerciale ove è presente un (importante) inquinamento

fonico (strada cantonale e ferrovia) violerebbe diversi principi pianificatori

(art. 1 cpv. 2 lett. a bis e 3 cpv. 3 lett. a e b della legge sulla

pianificazione del territorio del 22 giugno 1979; LPT; RS 700). Ha anche considerato

irrilevante il fatto che nella zona di situazione sarebbero presenti altri

edifici residenziali, ritenuto peraltro che da una ispezione dei programmi

informatici (GIPE) tali costruzioni sarebbero state approvate prima dell'adozione

del piano regolatore del 2001. Il Consiglio di Stato ha quindi concluso che la

violazione delle prescrizioni di zona lederebbe un preminente interesse

pubblico che il Municipio, noncurante delle indicazioni ricevute dall'UTC, avrebbe

deciso di non tutelare, scostandosi in maniera manifesta da quanto prescritto

dal piano regolatore, senza peraltro giustificare tale scelta e andando ben

oltre la latitudine di giudizio che gli conferirebbero le norme di piano

regolatore. Oltre a ciò, con scritto del 20 luglio 2021 gli istanti sarebbero

stati inizialmente resi edotti dell'esistenza di un contrasto con le norme

pianificatorie. Per quanto concerne poi l'applicazione dell'art. 18 cpv. 2 LE,

il Governo ha rilevato che il 12 giugno 2023 l'UDC ha chiesto agli istanti

informazioni inerenti lo stato di avanzamento dei lavori, i quali non avrebbero

però fornito i documenti richiesti. Nemmeno una volta informati in data 3

luglio 2023 dell'intenzione di procedere alla revoca essi avrebbero rimediato

alle proprie mancanze, producendo la relativa documentazione. Anche il

Municipio, con il suo ultimo scritto del 29 agosto 2023 non avrebbe apportato

documentazione a comprova dell'inizio dei lavori. Il Governo ha quindi concluso

che i lavori non fossero iniziati, né che fossero stati assunti dagli istanti degli

importanti investimenti in vista degli stessi.

b. Il 3 ottobre 2023, il RI 1 ha chiesto il riesame della predetta

decisione governativa, rilevando sostanzialmente che per una propria svista

non avrebbe inoltrato all'UDC le osservazioni del 25 luglio 2023 degli istanti

con i relativi allegati.

c. In data 11 ottobre 2023 (ris. gov. n. 4775), il Consiglio di Stato ha

respinto la richiesta di riesame, reputando sostanzialmente che nulla di nuovo

e di rilevante fosse stato addotto. Ha comunque fatto presente che rimaneva

aperta la possibilità di fare uso dei rimedi giuridici ordinari.

E. a. Contro il predetto giudizio governativo, il RI

1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che

sia annullato (inc. n. 52.2023.398).

L'insorgente sostiene anzitutto che sarebbero

adempiute le condizioni per concedere una deroga giusta l'art. 67 LST. A suo

dire, la situazione degli istanti in licenza sarebbe del tutto eccezionale,

posto che essi non avrebbero altre possibilità per realizzare l'ufficio

direttamente connesso con le attività commerciali presenti sul mapp. __________

e che la licenza edilizia garantirebbe la continuità di tali attività. Ritiene

inoltre che l'interesse pubblico e quello dei vicini non sarebbe pregiudicato

dalla concessione di una deroga. Di seguito, contesta che sarebbero adempiute

le condizioni per procedere a una revoca della licenza giusta l'art. 18 LE. Il

permesso sarebbe stato rilasciato a seguito di una procedura in cui tutte le

circostanze determinanti sarebbero state adeguatamente ponderate. In

particolare, la zona di situazione configurerebbe una zona mista,

caratterizzata da una mescolanza funzionale. Il progetto, oltre alla

realizzazione delle due unità abitative, contemplerebbe la formazione di un

ufficio connesso funzionalmente alle attività ubicate sul mapp. __________.

Oltre a ciò, il piano del catasto del rumore stradale assegnerebbe alla zona

commerciale-artigianale il grado di sensibilità III, che sarebbe compatibile

con la funzione abitativa. Da ultimo, occorrerebbe considerare che nessun

vicino avrebbe interposto opposizione, motivo per cui non sarebbe neppure

ravvisabile una lesione di interessi privati. La revoca non sarebbe inoltre

sorretta da alcun interesse pubblico, posto che il principio della divisione

funzionale delle zone (art. 3 cpv. 3 lett. a LPT) sarebbe relativo e i più

recenti sviluppi pianificatori ammetterebbero zone polifunzionali e miste come

quella in esame. Gli interessati avrebbero inoltre già fatto uso in buona fede della

licenza edilizia ricevuta, dato che avrebbero già investito la somma di fr.

167'050 e avrebbero sottoscritto due contratti vincolanti per un importo di fr.

910'345.-.

b. All'accoglimento dell'impugnativa si oppone, per sé

e in rappresentanza del Consiglio di Stato, il Dipartimento del territorio con

argomentazioni di cui si dirà, nella misura del necessario, in appresso.

La Sezione degli enti locali non formula particolari

osservazioni.

CO 1, CO 2 e CO 3 aderiscono alle considerazioni

dell'insorgente, postulando l'accoglimento del ricorso.

c. In sede di replica e duplica l'insorgente e il

Dipartimento del territorio si riconfermano nelle rispettive allegazione e

domande, approfondendo le rispettive tesi. CO 1, CO 2 e CO 3 richiamano il contenuto della propria risposta. La

Sezione degli enti locali è rimasta silente.

F.

a. Anche

CO 1, CO 2

e CO 3, impugnano la decisione

governativa dinanzi a questo Tribunale, chiedendo che sia annullata e che venga

ripristinata la licenza edilizia (inc. n. 52.2023.411).

Gli insorgenti

lamentano anzitutto una violazione del loro diritto di essere sentiti, posto

che il Governo avrebbe emanato la propria decisione senza prendere in

considerazione le loro osservazioni del 25 luglio 2023 con i relativi allegati.

Di seguito, sostengono che l'intervento sarebbe conforme alla zona di

situazione. Al riguardo, rilevano che il fondo si troverebbe in una zona con

destinazione multifunzionale, dove sarebbero ammesse anche abitazioni. Nel

comparto in questione vi sarebbe un totale di tredici edifici: otto ad uso

esclusivamente abitativo, due ad uso abitativo/commerciale, uno ad uso alloggio/ristorante

e unicamente due ad uso commerciale. L'edificazione di abitazioni sarebbe quindi

ammessa se funzionalmente connessa ad attività commerciali, come nel caso di

specie. Oltre alle due abitazioni sarebbe in effetti prevista la formazione di

un ufficio collegato alle attività sul mapp. __________. Proseguendo, ritengono

che sarebbero adempiute le condizioni per concedere una deroga giusta l'art. 67

LST. Contestano poi che sarebbero dati i presupposti per procedere a una revoca

della licenza. Anzitutto, sostengono che il permesso di costruzione sarebbe

stato rilasciato dopo un'esauriente procedura di accertamento e di opposizione

nel corso della quale sarebbero stati esaminati e soppesati i vari interessi in

gioco. Una revoca del permesso sarebbe dunque già esclusa per tale motivo.

Inoltre, i ricorrenti avrebbero già sostenuto in buona fede importanti

investimenti in vista dell'inizio dei lavori, posto che essi avrebbero già investito

l'importo complessivo di fr. 167'050.- e sottoscritto due contratti vincolanti

per un importo complessivo di fr. 910'345.-. Vietando l'intervento previsto, verrebbero

inoltre danneggiate/rallentate le attività economiche sul mapp. __________. Di

seguito, i ricorrenti lamentano una violazione del principio della buona fede, ritenuto

che dopo la presentazione della domanda avrebbero ricevuto dal Municipio delle

rassicurazioni circa la conformità del progetto con le norme edilizie e che

l'UDC avrebbe preavvisato positivamente il progetto in data 22 marzo 2022 senza

mai nulla eccepire in merito alla mancata conformità del progetto con la zona

di situazione. I ricorrenti argomentano poi che la revoca sarebbe lesiva del

principio della parità di trattamento, ritenuto che nel comparto sarebbero già

presenti numerosi edifici residenziali, i cui permessi andrebbero altrimenti pure

revocati. Da ultimo, lamentano un comportamento contradditorio dell'UDC, che

nel corso della procedura di rilascio della licenza avrebbe preavvisato

positivamente la domanda di costruzione, mentre a distanza di un anno ne avrebbe

chiesto la revoca per un contrasto con la LPT e con la LST.

b. All'accoglimento dell'impugnativa si oppone, per sé

e in rappresentanza del Consiglio di Stato, il Dipartimento del territorio con

argomentazioni di cui si dirà, nella misura del necessario, in appresso.

La Sezione degli enti locali non formula particolari

osservazioni.

Il RI 1 postula l'accoglimento del ricorso, rinviando

al contenuto del proprio gravame, e chiede la congiunzione delle istruttorie.

c. Con la replica gli insorgenti si limitano a chiedere

l'unione delle procedure. Non vi è quindi stato un ulteriore scambio di

allegati.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. Giusta l'art. 48 cpv. 5 LE, contro le decisioni del Consiglio di Stato, emanate

quale Autorità di vigilanza sui Comuni, è dato ricorso al Tribunale cantonale

amministrativo come all'art. 207 LOC. Secondo quest'ultima norma, ha anzitutto

diritto di ricorso chi è leso nei suoi legittimi interessi (cpv. 1). Il

Comune, prosegue il disposto (cpv. 2), è legittimato a ricorrere se leso nella

sua autonomia.

1.1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è quindi

data dagli art. 48 cpv. 5 LE e 207

cpv. 1 LOC.

1.1.2. Certa è inoltre la legittimazione attiva dei ricorrenti CO

1i, CO 2 e CO 3, personalmente e direttamente

toccati dal giudizio impugnato, di cui sono destinatari (art. 207 cpv. 1 LOC; art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura

amministrativa del 24 settembre 2013 [LPAmm; RL 165.100]).

1.1.3. Pacifica è pure la legittimazione del RI 1. Nel campo edilizio e

della pianificazione del territorio il Comune ticinese beneficia in linea di

principio di un ampio margine di decisione e di apprezzamento, che la

giurisprudenza fa rientrare nell'autonomia tutelabile (DTF 142 I 26 consid. 3.5

e rinvii). In particolare, esso dispone di autonomia nell'allestimento del

proprio piano regolatore, nell'adozione delle relative norme di attuazione e

nella loro applicazione (DTF 143 I 272 consid. 2.3.2). In

concreto, controversa è la corretta applicazione di norme comunali (conformità

di zona) e la revoca di un permesso rilasciato sulla base di tali disposizioni.

La legittimazione attiva del RI 1, che invoca la propria autonomia, è dunque

data (art. 207 cpv. 2 LOC).

1.2. I ricorsi, tempestivi (art. 68 cpv. 1 LPAmm), sono dunque

ricevibili in ordine.

1.3. Avendo il

medesimo fondamento di fatto, i gravami possono essere decisi con un unico

giudizio (art. 76 cpv. 1 LPAmm) sulla base degli atti, senza istruttoria (art.

25 cpv. 1 LPAmm). La situazione, presente e passata, dei luoghi e dell'oggetto

delle contestazioni emerge con sufficiente chiarezza dalle tavole processuali, dalle immagini visibili su Google Maps e Google Street View (cfr. a

quest'ultimo riguardo, STF 1C_382/2015 del

22 aprile 2016 consid. 6.5, 1C_138/2014 del 3 ottobre 2014 consid. 2.3,

1C_326/2011 del 22 marzo 2012 consid. 2.1) e dalle immagini pubblicate sul

geoportale dell'Ufficio federale della topografia swisstopo (map.geo.admin.ch,

"SWISSIMAGE Viaggio nel tempo"). Neppure le parti sollecitano

del resto l'assunzione di particolari prove. I quesiti sollevati, peraltro,

sono essenzialmente di natura giuridica.

Considerandi

2.

Diritto di

essere sentiti

2.1

Secondo costante

giurisprudenza, la natura e i limiti del diritto di essere sentito sono

determinati innanzitutto dalla normativa procedurale cantonale. Se questa

risulta insufficiente, valgono le garanzie minime dedotte dall'art. 29 cpv. 2

della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999

(Cost.; RS 101). Il diritto di essere sentito ancorato in quest'ultima norma

assicura al cittadino la facoltà di esprimersi prima che sia presa una

decisione che lo tocca nella sua situazione giuridica e comprende tutte quelle

facoltà che devono essergli riconosciute affinché possa far valere

efficacemente la sua posizione nella procedura (cfr. DTF 144 I 11 consid. 5.3,

136.

I 265 consid. 3.2, 135 II 286 consid. 5.1).

2.2

CO 1, CO 2 e CO 3

lamentano una violazione del loro diritto di essere sentiti, poiché il Governo

avrebbe emanato la propria decisione senza prendere in considerazione le loro

osservazioni del 25 luglio 2023 con i relativi allegati. A torto.

Con

scritto del 26 aprile 2023, inviato in copia anche agli istanti, l'UDC ha informato

le parti dell'avvio della procedura di vigilanza e della possibilità di

procedere con la revoca del permesso. Il 12 giugno 2023, l'Autorità

dipartimentale ha invitato esplicitamente i proprietari a produrre la

documentazione in loro possesso atta a comprovare l'inizio dei lavori

rispettivamente l'esecuzione di importanti investimenti. Con successivo scritto

del 3 luglio 2023, l'UDC ha fatto presente che la documentazione prodotta non

rispondeva alle proprie richieste. Gli istanti hanno dunque avuto più occasioni

per inoltrare i documenti, che per finire hanno prodotto con le osservazioni

del 25 luglio 2023 al Municipio. Il fatto che al momento di emanare il suo

giudizio il Governo non ne fosse in possesso è quindi riconducibile agli stessi

ricorrenti e al Municipio che, per sua stessa ammissione, ha omesso di

trasmetterli all'Autorità cantonale. Quest'ultima non può dunque essere

rimproverata di aver violato il diritto di essere sentiti degli insorgenti,

quanto semmai, piuttosto, di non aver tenuto conto di tutti i fatti rilevanti,

ovvero di non aver accertato in modo completo tali fatti. Avendo tuttavia l'Esecutivo

cantonale successivamente reputato che i documenti in questione non sarebbero

comunque stati suscettibili di modificare la propria decisione, a questo punto

sarebbe in tutti i casi un esercizio sterile e superfluo rinviare la causa al

Consiglio di Stato per nuova decisione. Dato che gli insorgenti hanno potuto

ripresentare tutte le loro tesi giuridiche davanti a questo Tribunale, incluse

quelle fondate sulla suddetta documentazione, conviene quindi esaminare in

questa sede se la controversa revoca meriti o non di essere tutelata.

3.

Revoca

3.1

Secondo la

giurisprudenza sviluppata dal Tribunale federale in applicazione dei principi generali

del diritto amministrativo, la revoca di un atto amministrativo dipende in

genere dal confronto di due interessi antitetici: quello all'attuazione del

diritto oggettivo e quello riferito alla sicurezza giuridica. Il secondo

prevale, di regola, sul primo e impedisce quindi la revoca a) se l'atto in

questione ha creato diritti soggettivi a favore del destinatario, b) se la

decisione è stata emanata nell'ambito di una procedura di accertamento e di

opposizione destinata ad esaminare e soppesare gli opposti interessi in gioco,

oppure c) quando l'interessato ha già fatto uso della facoltà conferitagli,

segnatamente, trattandosi di un permesso di costruzione, se ha in buona fede

iniziato i lavori od investito somme ragguardevoli in vista degli stessi.

Tuttavia, anche quando si verifica una di queste tre situazioni alternative,

l'atto amministrativo può ancora essere revocato, generalmente dietro indennità

(cfr., sul tema, RDAT II-2000 n. 38 consid. 3), qualora esso violi in modo

particolarmente grave un interesse pubblico eminente. La revoca può

ulteriormente apparire giustificata, nonostante sia realizzata (almeno) una delle

suddette fattispecie, quando è imposta da un interesse pubblico particolarmente

importante, segnatamente quando subentrano fatti nuovi, nuove conoscenze

tecniche o modifiche legislative oppure quando sussiste un motivo di revisione.

Anche in questi casi può entrare in linea di conto il versamento di

un'indennità (RDAT II-2000 n. 38 consid. 2.1; STA 52.2020.548 del 25 maggio

2022.

consid. 2.1, 52.2014.424-444 del 18 dicembre 2015 consid. 3.2 e rinvii).

Questi principi sono

di norma applicabili in assenza di una regolamentazione specifica sulla

possibilità di revocare una decisione (STF 1P.567/2006 del 2 ottobre 2007 consid.

4.2). Nella misura in cui, come è qui il caso, i presupposti della revocabilità

sono espressamente disciplinati in una specifica disposizione legale, è

innanzitutto sulla base della stessa che occorre esaminare l'ammissibilità

della revoca (DTF 127 II 306 consid. 7a, 115 Ib 152 consid. 3a; STF 1C_331/2024

del 31 ottobre 2024 consid. 3 e rimandi; STA 52.2010.91-151 del 13 agosto 2010

consid. 2.1 e rimandi). L'autorità competente deve comunque rispettare i citati

principi anche nell'applicazione delle disposizioni cantonali sulla revoca

delle licenze edilizie (STF 1C_331/2024 citata consid. 3, 1C_465/2022 del 4

aprile 2023 consid. 4.1, 1C_355/2010 del 19 novembre 2010 consid. 5.1).

3.2

Giusta l'art. 18

cpv. 1 LE, la licenza concessa in contrasto con le prescrizioni del diritto

pubblico o che viene a contrastare con esse al momento della sua utilizzazione

può essere revocata. Se importanti lavori sono già stati eseguiti secondo la

licenza accordata, soggiunge la norma (cpv. 2), la revoca è possibile soltanto

se l'istante ha ottenuto il permesso inducendo l'autorità in errore o se

interessi pubblici prevalenti lo esigono. In quest'ultima evenienza è dovuta

un'indennità se il provvedimento equivale a espropriazione (espropriazione

materiale).

La natura potestativa

della norma sta chiaramente a indicare che la revoca o l'adeguamento della

decisione devono scaturire dalla ponderazione degli interessi contrapposti, che

va effettuata anche nell'ipotesi, disciplinata dal capoverso 2, dell'esecuzione

di lavori importanti (cfr. STA 52.2010.91-151 citata consid. 2.2).

L'obbligo di

indennizzo imposto all'ente pubblico dall'art. 18 cpv. 2 LE, ovvero quando

l'autorità procede alla revoca di una licenza edilizia in forza di interessi

pubblici prevalenti malgrado il privato abbia già effettuato dei lavori

importanti, mira a risarcire il beneficiario della licenza edilizia per le

spese effettuate, sulla scorta del permesso in suo possesso, per la

realizzazione del progetto approvato, ma che diventano inutili, trasformandosi

in danno, nel momento in cui questo viene revocato. Tale obbligo concerne

pertanto, principalmente, il rimborso delle spese derivanti dalle obbligazioni assunte

dal beneficiario del permesso tra la data del rilascio e quella della revoca (cfr.

RDAT II-2000 n. 38 consid. 3 e rimandi). L'art. 18 cpv. 2 LE istituisce

pertanto - nella misura in cui alla norma possa essere riconosciuta una portata

propria - una responsabilità dell'ente pubblico per danno cagionato lecitamente

in attuazione e concretizzazione delle esigenze in tal senso poste dalla giurisprudenza

del Tribunale federale (cfr. supra, consid. 3.1). Una tale

responsabilità sussiste dunque indipendentemente dall'avverarsi, a seguito

dell'adozione del provvedimento di revoca, di un'espropriazione materiale a

pregiudizio del fondo interessato dal progetto edilizio. Ferme queste premesse,

la subordinazione del versamento del risarcimento alla condizione che il

provvedimento di revoca equivalga ad espropriazione materiale sancito dall'art.

18.

cpv. 2 LE deve essere interpretato quale limitazione della responsabilità

dell'ente pubblico al solo caso in cui il provvedimento cagioni un danno considerevole,

ovvero grave. La norma in questione rinvia pertanto semplicemente, nella misura

in cui appare necessario ai fini della sua applicazione, agli effetti dell'espropriazione

materiale per determinare, in chiave restrittiva, la risarcibilità - o non -

del danno (cfr. RDAT II-2000 n. 38 consid. 3 e rimandi). Corrobora tale

interpretazione la circostanza secondo cui la stessa giurisprudenza del

Tribunale federale, che fonda l'obbligo di indennizzo, pone quale requisito per

la sua concessione l'investimento di somme ragguardevoli in vista dell'inizio

dei lavori, qualora questi non siano addirittura già iniziati (cfr. supra,

consid. 3.1). Volendo assegnare all'art. 18 cpv. 2 LE la funzione di norma

(inutile) di rinvio puro e semplice all'istituto dell'espropriazione materiale

- rinvio presupponente oltretutto che la revoca di un permesso di costruzione

possa realizzare i requisiti di tale istituto - verrebbe invece disattesa

l'esigenza stabilita dalla Corte suprema federale di risarcire, in determinati

casi, il beneficiario di una licenza edilizia revocata: esigenza che non è però

subordinata all'avverarsi di siffatta espropriazione e che è oltretutto

finalizzata, in principio, a compensare un danno differente rispetto a

quest'ultima (cfr. RDAT II-2000 n. 38 consid. 3).

3.3

Riservate norme particolari, la revoca di atti

amministrativi disposta da un'autorità di vigilanza soggiace ai medesimi

requisiti di quella decisa dall'autorità che ha emanato l'atto viziato. In base

all'art. 48 cpv. 1 LE l'applicazione della legge, dei regolamenti

edilizi e dei piani regolatori è compito del Municipio. Il Consiglio di Stato,

soggiunge la norma (cpv. 2), può tuttavia intervenire d'ufficio per imporre

all'autorità comunale l'applicazione della legge, dei piani e dei regolamenti

edilizi. Il disposto ricalca il principio generale della vigilanza sui comuni

contenuto nell'art. 194 LOC, secondo cui i comuni, nel rispetto

della loro autonomia, sono sottoposti alla vigilanza del Consiglio di Stato,

che designa il Dipartimento competente (cfr. STA 52.2011.210 del 15 marzo 2012

consid. 4.1). Giusta l'art. 196c

cpv. 1 LOC, cui

rinvia l'art. 48 cpv. 4 LE, l'autorità di vigilanza può adottare provvedimenti

particolari o annullare le risoluzioni degli organi comunali, allorquando, cumulativamente a) l'agire degli

organi locali violi manifestamente norme della Costituzione, di leggi o di

regola-menti e b) lo impongano importanti e preponderanti interessi

collettivi. Ne deriva che le decisioni dell'autorità inferiore possono

essere annullate dall'Esecutivo cantonale, agente come autorità di vigilanza

sui comuni e sui Dipartimenti, soltanto in caso di violazione manifesta di

chiare disposizioni di legge, di norme procedurali essenziali e di interessi

pubblici rilevanti, cioè solo in quanto siano dati i presupposti della revoca

della licenza edilizia (art. 18 LE; cfr. DTF 107 Ib 35 consid. 4a e b; STA

52.2011.210

citata consid. 4.1; Adelio

Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, n. 1379 ad art. 48 LE). Nel Cantone Ticino la revoca del permesso di

costruzione prevista dall'art. 18 LE deve in sostanza avvenire secondo i

principi generali sviluppati dalla giurisprudenza del Tribunale federale, anche

quando la revoca è pronunciata dal Consiglio di Stato nella veste di autorità

di vigilanza sui Comuni e sui Dipartimenti.

3.4

Nel caso concreto, il

Consiglio di Stato ha revocato la licenza edilizia del 28/29 marzo 2022,

reputando che il permesso fosse stato concesso in contrasto con il diritto ed

escludendo che fosse stato rilasciato in esito ad un procedimento in cui gli

interessi pubblici e privati fossero stati esaurientemente esaminati e/o che

gli interessati avessero eseguito importanti investimenti. Ha inoltre ritenuto

che la revoca fosse sorretta da un preminente interesse pubblico, dato che la

realizzazione di due case d'abitazione in una zona commerciale, ove è presente

un (importante) inquinamento fonico (strada cantonale e ferrovia), violerebbe

diversi principi pianificatori (art. 1 cpv. 2 lett. a bis e 3 cpv. 3 lett. a e

b LPT).

I ricorrenti contestato le

conclusioni dell'Autorità inferiore come descritto in dettaglio in narrativa.

Il Dipartimento del

territorio ribadisce in questa sede la sussistenza delle condizioni per

procedere alla revoca del permesso.

3.5

Contrasto con il

diritto

3.5.1

Conformità di

zona

3.5.1.1

Giusta l'art.

22.

cpv. 2 lett. a LPT, ripreso dall'art. 65 cpv. 2 lett. b LST,

l'autorizzazione a costruire è rilasciata solo se gli edifici e gli impianti

sono conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione. Ciò

significa che nelle singole zone possono essere autorizzati soltanto

insediamenti la cui destinazione si integra convenientemente nella funzione

assegnata alla zona di situazione. Non basta che non si pongano in contrasto

con la funzione di zona, ossia che non ostacolino l'utilizzazione conforme alle

finalità pianificatorie perseguite dalla zona. Per essere autorizzate, le nuove

costruzioni devono apparire collegate da un nesso adeguato alla funzione della

zona in cui si collocano (cfr. RtiD I-2022 n. 42 consid. 2.1, RDAT II-2002 n. 77 consid. 3.1, I-2002 n. 59

consid. 2.1, II-1994 n. 56 consid. 4.1; Alexander Ruch,

Kommentar zum Raumplanungsgesetz, Zurigo 1999, n. 70 seg. ad art. 22; Scolari, op.

cit., n. 472 ad art. 67 LALPT).

3.5.1.2

L'art. 54

NAPR, che regola la zona commerciale-artigianale (CA), stabilisce quanto segue:

La zona CA è indicata sul piano con il colore

violetto.

In questa zona sono ammesse le costruzioni con

esercizi pubblici, negozi, uffici ed aziende artigianali mediamente moleste.

(…)

Per quanto qui interessa,

dalla predetta norma risulta che la zona commerciale-artigianale è riservata

all'insediamento di attività mercantili (commerciali) e produttive

(artigianali). Le zone commerciali sono riservate allo svolgimento di

attività mercantili o comunque legate al cosiddetto settore terziario

dell'economia. In queste zone vanno di principio confinate tutte quelle

attività commerciali, che per volume di traffici e ripercussioni indotte

superano i ristretti limiti delle attività di servizio ancora tollerabili nelle

zone residenziali (cfr. STA 52.2003.85 del 9 settembre 2003 consid. 2.2; Scolari, op. cit., n. 581 ad art. 67

LALPT). Artigianali sono invece normalmente considerate le attività

volte a produrre beni relativamente individualizzati, in quantitativi ridotti e

con un limitato impiego di mezzi tecnici e di manodopera (cfr. STA 52.2019.250

del 23 dicembre 2020 consid. 3.2.1 con riferimenti, confermata da STF

1C_68/2021 del 7 dicembre 2021 consid. 3.2.1).

Dal rapporto di

pianificazione emerge che la zona commerciale-artigianale riguarda i fondi

idonei all'insediamento di edifici con questo tipo d'utilizzazione (cfr.

rapporto di pianificazione del 31 marzo 1999, pag. 46). In sede di approvazione

del piano regolatore il Consiglio di Stato ha indicato che nella zona

commerciale

artigianale

sono ammessi in particolare esercizi pubblici, negozi,

uffici e aziende artigianali (cfr. ris gov. n. 1077 del 6 marzo 2001, pag.

15).

3.5.1.3

Nel caso

concreto, appare certo che la costruzione di due case d'abitazione con ufficio

non è conforme alla zona di situazione. La zona artigianale-commerciale non

ammette infatti contenuti residenziali. Il testo della norma è chiaro e non

lascia spazio a interpretazioni. I materiali legislativi non forniscono

indicazioni supplementari rispetto a quanto emerge dal testo di legge. La

realizzazione dell'ufficio al piano terreno non modifica in alcun modo il

carattere residenziale del progetto. Tantomeno, l'asserita connessione con le

attività presenti sul mapp. __________ permette di derogare alla destinazione

di zona. Le censure dei ricorrenti vanno dunque disattese.

3.5.2

Deroga

3.5.2.1

Giusta l'art. 67 cpv. 1 LST, in vigore dal 1° gennaio 2012, in

situazioni eccezionali e se l'osservanza delle disposizioni legali costituisce

un rigore sproporzionato, possono essere concesse deroghe alla conformità di

zona o a singole norme edilizie, purché ciò

non pregiudichi in modo apprezzabile l'interesse pubblico o quello dei

vicini. Con questa disposizione il legislatore ha voluto concedere la

possibilità di rilasciare delle autorizzazioni eccezionali, laddove la rigida

applicazione della legge condurrebbe a risultati insoddisfacenti perché i piani regolatori non prevedono la

possibilità di concederne. In sostanza, si sono volute superare le

incertezze legate a norme comunali lacunose, poco chiare o, peggio, del tutto

mancanti, mettendo a disposizione dei comuni una valida base legale per la

concessione di deroghe (cfr. messaggio n. 6309 citato, ad art. 66, pag. 89). Anche per questa norma, esse si

giustificano però soltanto in presenza

di situazioni eccezionali, date le quali l'applicazione rigida delle norme di

legge comporta per il singolo amministrato un sacrificio eccessivo senza

che l'interesse pubblico o quello dei vicini lo giustifichi. Implica inoltre

che vengano reciprocamente soppesati, da un lato, l'interesse pubblico e gli

interessi privati dei terzi al rispetto delle norme da cui ci si vorrebbe

scostare, dall'altro, gli interessi del

proprietario richiedente la deroga (cfr. STA 52.2021.313 del 31 ottobre 2023

consid. 4.2, 52.2018.21 del 25 febbraio 2019 consid. 9.1 e rimandi).

3.5.2.2

In concreto, la

situazione del fondo dei ricorrenti non presenta particolari connotazioni di

eccezionalità. Per ubicazione e situazione, nulla ne impedisce lo sfruttamento

in ossequio alla funzione assegnatagli dal piano regolatore. La decisione di costruirvi

delle nuove unità abitative non deriva del resto dall'impossibilità oggettiva

di esercitare sul terreno in questione un'attività commerciale o artigianale,

ma dalla deliberata scelta dei proprietari di realizzare due nuove abitazioni.

Ciò non è all'evidenza sufficiente per ammettere una situazione di rigore. Le

obiezioni dei ricorrenti vanno dunque respinte.

3.5.3

Parità di

trattamento nell'illegalità

3.5.3.1

Di regola, il

diritto alla parità di trattamento non prevale sul principio di legalità. Di norma,

precedenti violazioni della legge non conferiscono al singolo il diritto di

essere trattato allo stesso modo. Soltanto in casi eccezionali, quando risulti

dimostrata l'esistenza di una prassi non conforme al diritto dalla quale

l'autorità non intende scostarsi e non appaiano lesi interessi preponderanti,

il singolo può invocare il diritto alla parità di trattamento nell'illegalità

(cfr. DTF 139 II 49 consid. 7.1, 132 II 485 consid. 8.6; STA 52.2017.625 del 30

ottobre 2018 consid. 3).

3.5.3.2

In concreto, è

invano che i ricorrenti invocano tale principio, evidenziando che nel comparto

sarebbero già presenti numerosi edifici residenziali, i cui permessi andrebbero

altrimenti pure revocati. Anzitutto, non è dimostrato che le situazioni evocate

dagli insorgenti siano paragonabili dal profilo fattuale e giuridico al loro caso.

Non è infatti dato di sapere a quando risalga precisamente la realizzazione di

queste costruzioni, che sembrerebbero comunque antecedenti all'approvazione del

piano regolatore del 2001 (cfr. immagini del 1997 e 1999 reperibili sul

geoportale swisstopo). In ogni caso, gli esempi menzionati non basterebbero

ancora per dimostrare l'esistenza di una vera e propria prassi non conforme al

diritto, dalla quale l'autorità non intende scostarsi, che permetta di

privilegiare il principio della parità di trattamento rispetto a quello della

legalità. Non vi è in effetti alcun motivo di dubitare che il Municipio si atterrà

in futuro alle norme di piano regolatore nel senso sopraindicato (cfr. consid.

3.5.1) e riconducibile a un preciso disegno pianificatorio, al cui rispetto vi

è un sicuro interesse pubblico. E ciò perlomeno fintanto che la disposizione

non verrà semmai modificata dal legislatore comunale. Fino ad allora

occorrerebbe infatti evitare di creare situazioni in contrasto con la legge

(cfr. Maja Saputelli, Wohnnutzung

in Industrie- und Gewerbezone, in PGB aktuell – Zeitschrift für öffentliches

Baurecht, 2019/4, pag. 11).

3.5.4

Da quanto

esposto consegue che la licenza edilizia del 28/29 marzo 2022 è stata

rilasciata in contrasto con il diritto pubblico. Resta ancora da verificare se

siano adempiute le ulteriori condizioni per procedere a una revoca del

permesso.

3.6

Uso in buona fede

della facoltà conferita dalla decisione

In concreto, i lavori sul mapp. __________

non sono ancora iniziati. Nessuno pretende il contrario. CO 1, CO 2 e CO 3 ritengono

tuttavia di avere già effettuato importanti investimenti in vista dell'edificazione

delle controverse abitazioni. A sostegno della loro tesi producono copia del

contratto d'appalto del 6 settembre 2021 concluso con lo Studio d'architettura __________,

copia della fattura del 18 luglio 2023 emessa dal medesimo studio d'architettura,

copia del contratto di riservazione appalto dell'11 ottobre 2022 con la __________.,

un riassunto degli investimenti realizzati, un accordo del 24 luglio 2023 tra

gli stessi istanti, la convenzione del 14 giugno 2011 con la Banca __________

per il trasferimento delle cartelle ipotecarie e la convenzione del 25 maggio

2023.

con la stessa banca per il trasferimento delle garanzie (doc. D annesso al

ricorso).

Ora, dai documenti agli atti emerge che alcune

voci di spesa attengono alla fase di progettazione (onorario architetto,

perizie presentate in fase di domanda di costruzione, posa delle modine, tassa

della licenza edilizia, forfait per gestione e coordinamento ecc.; cfr.

riassunto investimenti). Tali spese avrebbero dunque in ogni caso essere sostenute

dagli istanti, anche in caso di diniego della licenza. Non sono pertanto

rilevanti ai fini del quesito qui in esame.

Ininfluenti, sono pure l'accordo del 24

luglio 2023 stipulato tra gli istanti medesimi e la convenzione del 25 maggio

2023.

con la Banca __________ per il trasferimento delle garanzie, posto che

tali contratti sono successivi allo scritto del 26 aprile 2023, con il quale l'UDC

ha fatto presente che il progetto non era conforme alle norme di piano

regolatore e che, quindi, poteva entrare in considerazione la revoca della

licenza. A far tempo da tale data gli istanti non potevano infatti più fare in

buona fede affidamento sul permesso ricevuto.

Per contro, occorre considerare che in data

11.

ottobre 2022 gli istanti hanno stipulato con la __________. un contratto

d'appalto per la fornitura e la posa di due abitazioni prefabbricate, che prevede

il pagamento di una mercede di fr. 700'000.- e di una penale di fr. 35'000.-

nel caso in cui il committente non intenda più procedere all'esecuzione delle

opere pattuite (pto. 2). Tale accordo impone quindi delle obbligazioni di una

certa rilevanza, assunte dai ricorrenti tra la data del rilascio del permesso e

quella della revoca, confidando nella validità della licenza edilizia. Se si

tratti di un impegno che non può essere revocato senza subire perdite

irragionevoli (cfr. DTF 103 Ib 204 consid. 5b), ciò che renderebbe possibile la

revoca soltanto se gli istanti hanno ottenuto il permesso inducendo l'autorità

in errore, cosa che nessuno pretende, o se interessi pubblici eminenti lo

esigono, può tuttavia restare indeciso per i motivi che seguono.

3.7

Procedura di

accertamento e opposizione esaustiva

Nel mese di luglio 2021 CO 1, CO 2 e CO 3

hanno presentato una prima domanda di

costruzione per l'edificazione di due case d'abitazione. Preso atto del parere negativo dell'UTC, il

Municipio ha comunicato agli istanti che il progetto non era conforme

alla zona di situazione e ha chiesto a loro se intendessero mantenere la

domanda. Il progetto è stato quindi abbandonato. Il 25 settembre 2021, i

ricorrenti hanno inoltrato al Municipio una nuova domanda di costruzione per

l'edificazione di due case d'abitazione unifamiliari (A e B) con ufficio.

Scostandosi dal parere negativo dell'UTC, il Municipio ha disposto la

pubblicazione della domanda, la quale non ha suscitato opposizioni da parte di

privati. Con scritto del 24 novembre 2021, l'UDC ha chiesto un complemento

atti, che comprendeva anche l'avviso negativo dell'Area esercizio e

manutenzione e dell'Ufficio dei corsi d'acqua. Per ovviare alle problematiche

riscontrate dalle Autorità cantonali, nel mese di dicembre 2021 gli istanti

hanno inoltrato al Municipio una variante del progetto, che è stata pubblicata

nel corso del successivo mese di gennaio. Nemmeno in questo caso vi sono state opposizioni. Dopo aver chiesto un

ulteriore complemento atti, con avviso cantonale n. 120694 del 22 marzo 2022

l'Autorità dipartimentale ha preavvisato positivamente il progetto. Il 28/29 marzo 2022, il Municipio ha quindi

rilasciato agli istanti il permesso richiesto. Avverso quest'ultimo nessuno è

insorto davanti al Consiglio di Stato. Nemmeno il Dipartimento del territorio

(art. 21 cpv. 2 LE; STA 52.2005.348/351 del 1° febbraio 2006 consid. 2.2). A

fronte di tali circostanze, si deve concludere che il permesso di costruzione è

stato rilasciato dopo un'esauriente procedura di accertamento, nel corso della

quale tutti gli interessati hanno avuto la possibilità di sollevare opposizione

e gli organi dell'amministrazione preposti all'applicazione delle varie leggi

hanno potuto formulare avvisi e imporre condizioni. In particolare,

anche il tema della conformità di zona è stato espressamente tematizzato. Non

inficia questa conclusione la circostanza che sotto questo profilo l'Esecutivo

comunale si sia discostato dal parere del proprio UTC e che il suo punto di

vista, ribadito e difeso anche in questa sede, non sia condiviso da questo

Tribunale (cfr. supra, consid. 3.5.1. e 3.5.2.). La concessione della

licenza in contrasto con le prescrizioni del diritto pubblico costituisce in

effetti il presupposto della (eventuale) revoca. Non concerne la questione se

il permesso di costruzione sia stato

rilasciato dopo un'esauriente procedura di accertamento, quale

dev'essere per principio considerata la procedura ordinaria seguita nel caso

concreto. Ne consegue che il permesso di costruzione poteva/può essere

revocato solo qualora violasse in modo particolarmente grave un interesse

pubblico eminente (cfr. consid. 3.8).

3.8

Interessi pubblici eminenti

3.8.1

Come accennato

(cfr. supra, consid. 3.1) un permesso di cui il beneficiario ha già

fatto uso, rispettivamente che è stato emanato nell'ambito di una procedura di

accertamento e di opposizione destinata ad esaminare e soppesare gli opposti

interessi in gioco è di principio irrevocabile. Una revoca entra ancora in

considerazione se l'atto viola in modo particolarmente grave un interesse pubblico

eminente. Tra questi si annoverano la protezione di beni di polizia, quali la

salute e la sicurezza delle persone, la protezione delle acque o dell'ambiente oppure

la tutela di un paesaggio o di un sito protetto (cfr. DTF 127 II 306 consid. 7a,

103Ib 204 consid. 4, 100 Ib 94 consid. 2; STF 1C_576/2022 del 5 dicembre 2023

consid. 4.3, 1C_8/2019 del 20 maggio 2019 consid. 4.2, 1C_740/2013 del 6 maggio

2015.

consid. 8.3 e rimandi; Annette

Guckelberger, Der Widerruf von Verfügungen im schweizerischen Verwaltungsrecht,

in: ZBl 108/2007, pag. 293 segg., pag. 303; Davide

Socchi, Pericoli naturali: compiti e responsabilità dell'ente pubblico,

in: RtiD II-2012 pag. 455 segg., pag. 466).

3.8.2

Nel caso

concreto non risulta la sussistenza di un tale interesse pubblico eminente, né

tantomeno l'UDC lo dimostra. In particolare, la situazione non è talmente

degradata, dal profilo viario ed ambientale, da mettere in pericolo la salute

delle persone e rendere necessaria la revoca del permesso. In effetti, la zona commerciale-artigianale

in oggetto comprende già, oltre che da alcuni stabili artigianali, diverse

abitazioni (cfr. immagini visibili su Google Maps e Google Street View). Il grado

di sensibilità al rumore (GdS) III assegnato dal piano regolatore al comparto in

esame è inoltre compatibile con contenuti di tipo residenziale (cfr. art. 43

cpv. 1 lett. c dell'ordinanza federale sull'inquinamento fonico del 15 dicembre

1986; OIF; RS 814.41). Per

quanto riguarda il traffico stradale e ferroviario, la perizia fonica dell'11

febbraio 2022 precisa che per ossequiare i valori limite

d'immissione (VLI) prescritti dall'allegato 3 OIF sarà sufficiente posare dei

pannelli di protezione che coprano alcune aperture (cfr. perizia dell'11

febbraio 2022 allestita dalla __________ pag. 5 e 6; cfr. pure complemento alla

perizia del 2 marzo 2022). Di tali conclusioni, avallate peraltro anche dalla

SPAAS (cfr. avviso cantonale), non vi è motivo di dubitare. Per quanto attiene poi

il principio di cui all'art. 3 cpv. 3 lett. a LPT richiamato dal Governo, va

precisato che esso non comporta né una separazione assoluta fra zone destinate

al lavoro e zone residenziali né una loro mescolanza, bensì una loro

commistione ottimale: una separazione delle zone riservate al lavoro è

opportuna allorquando le costruzioni industriali e artigianali ivi situate sono

fonte di forti disturbi (STA 90.2016.59 del 28 marzo 2018 consid. 5.2). Il

semplice richiamo a tale principio generale non giustifica pertanto la revoca

del permesso. Lo stesso vale per l'interesse pubblico all'attuazione del

diritto materiale applicabile, poiché altrimenti sarebbe sempre d'obbligo la

revoca. In queste circostanze, stante l'assenza di un interesse pubblico

particolarmente importante ai sensi della citata giurisprudenza, il semplice fatto

che il Municipio abbia erroneamente rilasciato il controverso permesso non giustificava

la revoca della licenza, a scapito della sicurezza giuridica e della tutela

dell'affidamento riposto dagli istanti nel permesso ricevuto. Il giudizio

governativo deve pertanto essere annullato e la licenza edilizia ripristinata.

4.

4.1

Sulla base delle

considerazioni che precedono, i ricorsi vanno accolti, annullando il giudizio

governativo impugnato e ripristinando la licenza edilizia.

4.2

Dato l'esito, si prescinde dal prelievo di una

tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Lo Stato del Canton Ticino rifonderà

tuttavia agli insorgenti, patrocinati da un legale, adeguate ripetibili per

entrambe le istanze (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

I ricorsi

(a) e (b) sono accolti.

Di conseguenza:

1.1

la decisione del

27.

settembre 2023 (n. 4591) del Consiglio di Stato è annullata;

1.2

la

risoluzione del 28/29 marzo 2022 con la quale il Municipio Riviera ha

rilasciato a CO 1, CO 2 e CO 3 la licenza edilizia è ripristinata.

2.

Non si

preleva alcuna tassa di giustizia. Lo Stato del Canton Ticino rifonderà al RI 1

fr. 2'000.-, e a CO 1, CO 2 e CO 3 un identico importo, a titolo di ripetibili

per entrambe le sedi.

A CO 1, CO

2.

e CO 3 va retrocessa la somma di fr. 1'800.- versata a titolo di anticipo

delle presumibili spese processuali.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

vicepresidente Il cancelliere