Commessa pubblica. Offerte incomplete

Incarto n.

52.2023.420

Lugano

13

marzo 2024

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Sarah Socchi, Fulvio Campello

cancelliera:

Giorgia Ponti

statuendo sul ricorso del 9 novembre

2023 della

RI

1

patrocinata

da: PA 1

contro

la decisione del 23 ottobre 2023 del Municipio del

Comune di CO 2 che, in esito a una procedura di concorso a invito, ha

aggiudicato le opere di segnaletica stradale occorrenti alla moderazione del

traffico in alcuni quartieri;

ritenuto, in

fatto

A. Il 20 settembre 2023

il Municipio del Comune di CO 2 ha promosso una procedura di concorso a invito,

retta dalla legge sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL

730.100), per aggiudicare le opere di segnaletica stradale occorrenti alla

moderazione del traffico in alcuni quartieri. Il formulario di concorso,

trasmesso a tre ditte con l'invito di presentare la loro migliore offerta,

stabiliva i seguenti criteri di aggiudicazione e relativi fattori di

ponderazione (pos. 224.110, pag. 23):

1.

Economicità - prezzo 50%

2.

Prontezza d'intervento e di

fornitura materiali 25%

3.

Durata lavori/tempi di esecuzione 25%

Il metodo di

valutazione del secondo criterio di aggiudicazione era annunciato alla pos.

224.310 del capitolato, che prevedeva note dal 2 al 6, a dipendenza della

tempistica che il concorrente era tenuto a indicare in un apposito specchietto,

apponendo una crocetta sull'intervallo di giorni corrispondente (oltre 31

giorni, da 21 a 30 giorni e così via, fino a meno di 10 giorni). Il documento

segnalava con scrittura ben visibile (in rosso, sottolineato), che la mancata

indicazione del tempo di intervento e fornitura materiali avrebbe comportato

l'esclusione immediata dalla gara (pos. 224.320).

Analoghe modalità di

compilazione da parte dell'offerente erano richieste per quanto attiene

all'attribuzione del punteggio per il criterio di aggiudicazione durata lavori/tempi

di esecuzione. In questo caso, i concorrenti erano tenuti ad inserire in

una tabella il numero di giorni lavorativi per ognuna delle tre tappe dei

lavori previsti. L'indicazione serviva per calcolare la nota, secondo una

formula matematica esposta alla pos. 224.410 del capitolato. Subito appresso,

anche in questo caso, il committente ha annunciato, sottolineandolo, che la

mancata indicazione dei tempi d'esecuzione sarebbe stata sanzionata con

l'esclusione dalla gara d'appalto.

L'elenco prezzi facente

parte della documentazione di gara era suddiviso in tredici capitoli (da 0 a

12). Il capitolo 0.

Lavori a regia,

comprendeva quattro

voci per cui occorreva indicare prezzo unitario e totale. Le prime due

(personale qualificato e personale ausiliario) erano quantificate in 20 ore, mentre

le altre due (prezzi del materiale e prezzi dell'inventario) in 10'000 unità.

B. Entro il termine utile

hanno inoltrato la propria offerta due delle tre ditte invitate: la RI 1, al

prezzo di fr. 114'688.55, e la CO 1, al prezzo di fr. 87'281.05.

C. Dopo l'apertura delle

offerte, il committente ha invitato la RI 1 a completare le tabelle destinate

all'indicazione delle tempistiche di intervento e fornitura materiale, nonché

di durata dei lavori, che essa aveva lasciato in bianco. Esso ha pure chiesto

alla CO 1 di consegnare la pagina dell'elenco prezzi in relazione al capitolo 0.

Lavori a regia,

che risultava mancante, e di aggiornare il totale di

conseguenza. Le offerenti hanno inoltrato quanto sollecitato.

D. Il committente ha

pertanto verificato le offerte e, dopo aver corretto i prezzi in fr. 117'660.34

per quanto attiene alla RI 1 e in fr. 104'082.23 per quanto concerne la CO 1,

ha aggiudicato la commessa a quest'ultima ditta, giunta prima in graduatoria

con la nota 6.

E. Contro la predetta

decisione insorge dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo la RI 1, che ha

ottenuto il punteggio 4.71. In via principale domanda che la delibera sia

annullata e la commessa aggiudicata in proprio favore, mentre in via

subordinata chiede l'annullamento dell'intero concorso. Il tutto, previo conferimento

dell'effetto sospensivo al gravame. Sostiene che il committente avrebbe dovuto

escludere l'offerta dell'aggiudicataria per la mancata compilazione di una

parte del modulo d'offerta. Tale grave vizio, sostiene, non poteva essere

sanato a posteriori, al contrario della dimenticanza da essa stessa commessa,

riguardante l'indicazione delle tempistiche. Nell'ipotesi in cui anche la propria

offerta dovesse essere ritenuta passibile di estromissione, la ricorrente

domanda l'annullamento dell'intero concorso.

F. All'accoglimento

del gravame si oppone il committente. Osserva di aver riscontrato subito dopo

l'apertura delle offerte che entrambe erano incomplete, ciò che impediva

l'analisi delle stesse in modo corretto. Non avendo ritenuto le stesse viziate

al punto da escluderle, ha deciso di chiedere alle offerenti di completarle,

evitando formalismi eccessivi.

G. L'aggiudicataria

dichiara di non costituirsi parte nell'ambito del procedimento. Osserva

tuttavia che l'offerta della ricorrente, incompleta in una parte del

capitolato, avrebbe dovuto essere estromessa come prescritto dalle prescrizioni

di gara.

H. Delle ulteriori prese

di posizione della ricorrente e dell'aggiudicataria si dirà, ove occorra, nei

seguenti considerandi.

Fatti

I. L'Ufficio

di vigilanza sulle commesse pubbliche del Dipartimento del territorio non

formula osservazioni.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 36 cpv. 1

LCPubb. In quanto partecipante al concorso oggetto del contendere, la

ricorrente è legittimata a contestare la decisione con cui il committente ha

affidato all'unica altra offerente la commessa (art. 37 lett. d LCPubb e 65

cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm;

RL 165.100). Il gravame, tempestivo (art. 36 cpv. 1 LCPubb), è pertanto

ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può

essere emanato sulla base degli atti, senza procedere ad accertamenti

istruttori (art. 25 cpv. 1 LPAmm). I fatti risultano in modo chiaro dal

carteggio trasmesso dalla committenza e dall'ulteriore documentazione esibita

dalla ricorrente. Il Tribunale è in grado di decidere con cognizione di causa,

senza che occorra assumere l'audizione testimoniale richiesta dall'insorgente.

Considerandi

2.

Giusta l'art. 26 cpv. 1 LCPubb, gli

offerenti devono inoltrare la loro offerta per scritto, in modo completo e

tempestivo e utilizzando i documenti di gara ufficiali messi a diposizione dal

committente. L'offerta,

sottolinea l'art. 40 cpv. 1 del

regolamento di applicazione della legge sulle commesse pubbliche e del

concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 12 settembre 2006

(RLCPubb/CIAP; RL 730.110),

allestita in forma scritta, chiara ed univoca, deve essere compilata in ogni

sua parte. Offerte incomplete

o che non rispondono alle esigenze del capitolato devono di principio essere

escluse, nell'interesse della parità di trattamento tra concorrenti e della

comparabilità delle offerte (cfr. al riguardo: STA 52.2017.579 del 21 marzo

2018). In particolare, soggiunge l'art. 42 cpv. 1 RLCPubb/CIAP, sono escluse le

offerte giunte in busta aperta, prive del contrassegno o della dicitura esterna

prescritta, non indirizzate al recapito indicato, giunte dopo il termine di

scadenza, mancanti dei prezzi unitari o dei prezzi a corpo, sprovviste delle

firme o dei documenti necessari o richiesti, incomplete oppure che contengono

proposte di sconto non prescritte dalla documentazione di gara. La conformità dell'offerta per rapporto alle condizioni di gara

costituisce dunque un presupposto dell'aggiudicazione di qualsiasi commessa

pubblica. Resta in ogni caso riservato il principio di proporzionalità, in particolare nell'ottica del divieto di un

formalismo eccessivo; difformità irrilevanti vanno tollerate (STF 2D_45/2016 del 10

luglio 2017 consid. 5.1, 2C_458/2008 del 15 dicembre 2008 consid. 3.1; RtiD I-2014

n. 12 consid. 3.1; STA 52.2017.579 del 21 marzo 2018, 52.2015.314 del 26

ottobre 2015 consid. 2.1, 52.2014.282-283 del 10 ottobre 2014 consid. 2.1,

52.2013.2

del 24 aprile 2013 consid. 2.2, 52.2009.128 del 20 luglio 2009

consid. 6.; Matteo Cassina,

Principali aspetti del diritto delle commesse pubbliche nel Cantone Ticino, Lugano

2008, pag. 34). Difetti che non si ripercuotono

direttamente sul rapporto prestazione-prezzo o che permettono comunque una

valutazione completa dell'offerta al fine di determinare l'offerta

economicamente più vantaggiosa, nel rispetto dei precetti di concorrenza,

qualità, impiego parsimonioso delle risorse pubbliche, sono da considerare come

irrilevanti e non possono portare all'esclusione a priori del concorrente.

Tutt'al più, a tali carenze secondarie deve essere posto rimedio, qualora

necessario, impartendo un termine per sanare il difetto (STA 52.2020.530 del 16

febbraio 2021 consid. 2.2 con riferimenti).

3.

Nel caso concreto, l'offerta dell'aggiudicataria difettava di un'intera

pagina dell'elenco prezzi, in cui i concorrenti erano tenuti a esporre il costo

delle prestazioni fatturate a regia. Nella pagina finale, peraltro nemmeno

firmata, in cui erano riassunte le varie voci di spesa, mancava dunque il

prezzo relativo al predetto capitolo. L'offerta, mancante dell'indicazione di

diversi prezzi, era inficiata da un grave vizio e andava pertanto esclusa. La

scelta del committente di permettere alla concorrente di completarla, esponendo

in un secondo tempo i prezzi a regia e aggiornando il totale (da fr. 87'281.05

a fr. 104'082.23) è arbitraria. La violazione del diritto appare ancor più grave

se si tiene conto che la deliberataria ha avuto l'occasione di modificare la

propria offerta su posizioni tutt'altro che secondarie (corrispondenti al 16%

del valore complessivo), dopo essere venuta a conoscenza del prezzo dell'unica

altra proposta in gara. La censura merita quindi accoglimento.

4.

Resta ora da esaminare se la commessa possa essere aggiudicata

direttamente alla ricorrente o se, come sostenuto dall'aggiudicataria e

paventato dalla stessa insorgente, pure la sua offerta debba essere esclusa.

La ricorrente ha omesso di compilare due tabelle del formulario di concorso, in

cui il committente ha chiesto di indicare le tempistiche necessarie per

intervenire e fornire il materiale, nonché la durata dei lavori. Tali

informazioni erano necessarie per la valutazione dell'offerta, e meglio per la

determinazione del punteggio nei due criteri di valutazione, che assieme

costituivano il 50% di quello finale. Le disposizioni di gara prevedevano

espressamente che la mancata compilazione di uno o l'altro campo avrebbe

comportato l'esclusione dal concorso. L'ente appaltante non poteva pertanto che

estromettere anche quest'offerta, conformemente alle regole di gara da esso

stabilite e divenute vincolanti tanto per esso stesso quanto per i concorrenti.

5.

Visto quanto

precede, il ricorso va accolto e la decisione impugnata annullata. Atteso che entrambe

le offerte devono essere escluse, va annullato anche l'intero concorso.

6.

La tassa di

giustizia è posta a carico del committente (art. 47 cpv. 1 LPAmm). L'aggiudicataria

ne va invece esente non avendo chiesto né formalmente né implicitamente la

reiezione del gravame, ma tuttalpiù l'esclusione della ricorrente, come deciso

da questo Tribunale. Il Comune rifonderà all'insorgente, assistita da un

legale, congrue ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

7.

L'emanazione del

presente giudizio rende superflua l'evasione della domanda tendente alla

concessione dell'effetto sospensivo all'impugnativa.

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

accolto.

Di conseguenza, la decisione

impugnata è annullata assieme al concorso che l'ha preceduta.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 2'000.- è posta a carico del Comune di CO 2, che rifonderà

alla ricorrente l'importo di fr. 1'500.- a titolo di ripetibili. A quest'ultima

è restituito l'anticipo versato.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110) nei limiti e alle condizioni di cui all'art. 83 lett. f LTF.

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

La

presidente La cancelliera