Licenza edilizia per cambiamento di destinazione

Incarto n.

52.2023.50

Lugano

26

maggio 2023

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,

Matea Pessina, Sarah Socchi

vicecancelliera:

Sabina Ghidossi

statuendo sul ricorso del 3 febbraio

2023 di

RI

1

patrocinato

da: PA 1

contro

la decisione dell'11 gennaio 2023 (n. 14) del

Consiglio di Stato, che accoglie l'impugnativa di CO 1 e CO 2 avverso la

risoluzione del 21 settembre 2021 con cui il Municipio di Lugano gli ha

rilasciato la licenza edilizia per cambiare la destinazione di un piano

dell'edificio, da appartamento a club enogastronomico

(part. __________,

sezione Davesco-Soragno);

ritenuto, in

fatto

A. a. RI 1 è proprietario

del mapp. __________ di Lugano (sezione Davesco-Soragno), situato sul Piano

della Stampa e assoggettato al relativo piano regolatore intercomunale, che lo

attribuisce alla zona artigianale-industriale (AI). Sul fondo vi è un edificio

strutturato su quattro piani, occupato da diverse ditte (magazzini, uffici,

ecc.). Al 3° piano vi è un appartamento.

b. Con domanda di

costruzione di luglio 2018, RI 1 ha chiesto al Municipio di Lugano la licenza

edilizia per cambiare la destinazione dei locali abitativi al 3° piano a club

enogastronomico. In particolare, secondo la relazione tecnica sarà

insediato un circolo per l'organizzazione di serate culturali con degustazione

di cibi e bevande, la cui preparazione e il relativo servizio saranno affidate

a ditte esterne di catering. Il club, suddiviso in quattro sale (ca. 50 posti)

e dotato di cucina, bar e spazi accessori (servizi, reception, ecc.), sarà

aperto ai soci da lunedì a sabato (dalle 18.00 alle 2.00) e la domenica

(18.00-23.00).

c. Nel termine di

pubblicazione, la domanda di costruzione ha suscitato l'opposizione di alcuni

vicini, tra cui CO 1 e CO 2 (comproprietari delle part. __________ e __________).

d. Dopo vicissitudini che

non occorre qui rievocare, il 1° febbraio 2019, i Servizi generali del

Dipartimento del territorio hanno rilasciato il proprio avviso favorevole (n.

106700), subordinandolo a una serie di condizioni. Fatto proprio tale avviso,

il 21 settembre 2021 il Municipio ha rilasciato la licenza edilizia per il

cambio di destinazione, alla condizione di limitare l'accesso al club solo ai

suoi membri.

B. Con giudizio dell'11

gennaio 2023, il Consiglio di Stato ha accolto l'impugnativa inoltrata da CO 1

e CO 2 avverso la predetta risoluzione, che ha annullato.

Contrariamente

all'Esecutivo comunale, il Governo ha in sostanza considerato che l'insediamento

del club enogastronomico non fosse conforme alla destinazione di zona. Il club,

da assimilare a esercizio pubblico, non rientrerebbe segnatamente tra le

attività artigianali, industriali e di servizio all'impresa ammesse dall'art.

36 cpv. 2 delle norme di attuazione del piano regolatore intercomunale del

Piano della Stampa (NAPRIPS), il quale permetterebbe inoltre utilizzazioni

commerciali solo se legate all'attività principale dell'insediamento,

ovvero alle predette attività.

C. Contro il predetto

giudizio, RI 1 si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo,

chiedendo che sia annullato e che gli atti siano ritornati al Governo affinché

si pronunci sulle censure sollevate da CO 1 e CO 2, rimaste inevase.

Rievocati i fatti, il

ricorrente censura l'errata applicazione dell'art. 36 cpv. 2 NAPRIPS,

rimproverando al Consiglio di Stato di aver violato l'autonomia comunale.

Ritiene che il concetto di attività artigianale-industriale andrebbe

interpretato in senso largo, tenendo conto sia del carattere meno

molesto della nuova destinazione rispetto ad altre presenti nel comparto, sia

del diritto costituzionale alla libertà economica. Nella misura in cui ammette

anche attività di servizio all'impresa, l'art. 36 cpv. 2 NAPRIPS

mirerebbe inoltre solo a evitare che altre attività, all'infuori di quelle

artigianali e industriali, generino traffico eccessivo. La norma, soggiunge,

non sarebbe in ogni caso particolarmente chiara. L'insorgente rimprovera infine

al Governo di non aver esaminato tutte le censure sollevate dai vicini,

postulando quindi che gli atti gli vengano retrocessi così come sopraindicato.

D. All'accoglimento

dell'impugnativa si oppone il Governo, senza formulare particolari

osservazioni.

L'Ufficio delle

domande di costruzione (UDC) si rimette al giudizio di questo Tribunale, mentre

il Municipio postula l'accoglimento del ricorso. Per contro, CO 1 e CO 2 chiedono

di respingere l'impugnativa, con argomentazioni di cui si dirà, nella misura

del necessario, nei considerandi di diritto.

E. Non vi è stato un

ulteriore scambio di scritti, avendo l'insorgente rinunciato alla presentazione

di una replica.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1

della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la

legittimazione attiva del ricorrente, istante in licenza, personalmente e

direttamente toccato dal giudizio impugnato di cui è destinatario (art. 21 cpv.

2 LE; art. 65 cpv. 2 della legge sulla procedura amministrativa del 24

settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1

LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può

essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Del resto, nemmeno le parti sollecitano

l'assunzione di prove particolari.

2. 2.1. Giusta l'art. 22 cpv. 2 lett.

a della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT;

RS 700), ripreso dall'art. 65 cpv. 2 lett. b della legge sullo sviluppo

territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100), l'autorizzazione a costruire

è rilasciata solo se gli edifici e gli impianti sono conformi alla funzione

prevista per la zona di utilizzazione. Ciò significa che nelle singole zone

possono essere autorizzati soltanto insediamenti la cui destinazione si integra

convenientemente nella funzione assegnata alla zona di situazione. Non basta

che non si pongano in contrasto con la funzione di zona, ossia che non

ostacolino l'utilizzazione conforme alle finalità pianificatorie perseguite

dalla zona. Per essere autorizzate, le nuove costruzioni devono apparire

collegate da un nesso adeguato alla funzione della zona in cui si collocano

(cfr. RtiD I-2022 n. 42 consid. 2.1, RDAT

II-2002 n. 77 consid. 3.1, I-2002 n. 59 consid. 2.1, II-1994 n. 56 consid. 4.1;

Alexander Ruch, Kommentar zum

Raumplanungsgesetz, Zurigo 1999, n. 70 seg. ad art. 22; Adelio Scolari, Commentario, II ed., Cadenazzo 1996, n.

472 ad art. 67 LALPT).

2.2. L'art. 36 cpv. 2 NAPRIPS disciplina la destinazione delle

costruzioni nel comparto attribuito alla zona artigianale industriale (AI),

disponendo in particolare quanto segue:

È permessa l'edificazione di costruzioni

destinate ad attività artigianali, industriali e di servizio all'impresa.

Sono ammesse esclusivamente superfici di vendita fino ad un massimo del 10%

della superficie occupata dallo stabile (superficie occupata) ed a condizione

che siano legate all'attività principale dell'insediamento. Le attività

commerciali non possono configurarsi come Grandi Generatori di Traffico (GGT) e

devono avere una superficie utile lorda (SUL) inferiore a 1'500 m2 o

generare un traffico giornaliero medio nei giorni di apertura (TGM apertura) inferiore

a 1'000 movimenti/giorno.

Non è permessa l'edificazione di edifici o parti di essi destinati alla

residenza ad eccezione:

-

di quelli per il personale di

sorveglianza;

-

di quelli destinati a determinate

categorie di persone (per esempio rifugiati o detenuti), per soggiorni limitati

nel tempo e per motivi di interesse pubblico [..]

2.3. Per quanto qui interessa, dalla predetta norma risulta che la zona AI è

prevalentemente riservata all'insediamento di attività produttive (artigianali

e industriali) e di servizio alle imprese. Artigianali sono normalmente considerate

le attività volte a produrre beni relativamente individualizzati, in

quantitativi ridotti e con un limitato impiego di mezzi tecnici e di manodopera.

Industriali sono invece, in generale, le attività produttive che fanno

capo a impianti fissi permanenti, per produrre trasformare o trattare beni o

materie prime su vasta scala e secondo procedimenti standardizzati e ripetitivi

(cfr. STA 52.2019.250 del 23 dicembre 2020 consid. 3.2.1 con riferimenti,

confermata da STF 1C_68/2021 del 7 dicembre 2021 consid. 3.2.1). L'art. 36 cpv.

2 NAPRIPS non definisce invece ulteriormente il concetto giuridico di natura

indeterminata di attività di servizio all'impresa.

Dal rapporto

di pianificazione emerge che con la pianificazione intercomunale, il Piano

della Stampa è stato in particolare consolidato e riqualificato quale ambito

artigianale e industriale destinato sia ad attività imprenditoriali e di

servizio definite poco pregiate e non compatibili nel contesto urbano (per

questioni di molestie o esigenze di spazio), ma fondamentali per la città e le

imprese (quali garage, magazzini e depositi, attività di servizio alle imprese

e alla città), sia ad attività a più alto valore aggiunto (di specializzazione

e addetti), capaci di valorizzare economicamente il territorio (da attività

legate all'energia e riciclaggio di materiali, dal terziario amministrativo

alle imprese di servizio, dalla produzione industriale vera e propria ai

laboratori; cfr. rapporto di pianificazione del PRIPS del novembre 2014, pag.

13, 86 e 109). In questo contesto, le attività di servizio all'impresa

vanno quindi essenzialmente ricercate in quelle a supporto di un'azienda, come

Fatti

i magazzini o i depositi, ma anche laboratori o contenuti amministrativi, che

pur travalicando l'ambito prettamente produttivo, possono inserirsi in modo

coerente con gli insediamenti artigianali e industriali, che il piano

regolatore intercomunale mira a promuovere (cfr. pure art. 3 cpv. 1 lett. e

NAPRIPS).

2.4. Stando all'art. 36 cpv. 2 secondo paragrafo NAPRIPS, nella zona AI non

sono per contro ammesse in generale attività commerciali, ma esclusivamente

superfici di vendita contenute entro determinate aree e legate all'attività

principale dell'insediamento. Lo conferma anche il rapporto di pianificazione,

dal quale emerge che in quest'area non è previsto l'insediamento di attività

commerciali con significative superfici di vendita, ma solo limitate e legate

ad una attività produttiva principale (cfr. rapporto citato pag. 109). Le

stesse devono quindi essere essenzialmente connesse con un processo produttivo prevalente

presente sul luogo (come può essere la vendita sul posto di beni prodotti da

un'azienda; cfr. pure, per norme simili di altri Comuni, ad es. STA 52.2021.500 del 13 dicembre 2022

consid. 2.2, 52.2019.250 citata consid. 3.2.1). Come specifica la norma, non

sono in ogni caso ammessi grandi generatori di traffico (GGT), in quanto incompatibili

con il contesto di situazione (cfr. rapporto citato pag. 109). In tal senso,

riallacciandosi alla presunzione dell'art. 72 cpv. 2 LST, la disposizione

precisa pure la superficie utile lorda (< 1'500 m2) e il traffico

giornaliero medio (< 1000 movimenti) massimi ammessi.

2.5. In concreto, il progetto prevede di insediare al terzo piano dello

stabile esistente un club enogastronomico, in cui organizzare serate culturali

con degustazione di cibi e bevande per i soci, così come descritto in

narrativa. Il Municipio ha considerato che l'esercizio pubblico fosse

assimilabile a un'attività commerciale conforme alla zona secondo l'art. 36

cpv. 2 NAPRIPS, poiché non è un grande generatore di traffico e ha una SUL

inferiore a 1'500 m2. Tanto più che sostituirà una parte destinata

alla residenza in contrasto con la destinazione di zona (cfr. decisione su

opposizione del 21 settembre 2021). Davanti al Governo, ha inoltre

puntualizzato che il club, destinato a una limitata cerchia di avventori, non genererà

emissioni foniche né un aumento di traffico paragonabili a quelli

di un ristorante aperto al pubblico: ha quindi ribadito che non sarà

incompatibile con la zona AI, essendo di gran lunga meno molesto di

altre attività già insediate. Lo stesso, ha aggiunto, non sarebbe nemmeno

assimilabile a un punto di vendita ordinario, accessibile a chiunque.

A opposta conclusione, come visto, è invece giunto il Governo: dopo aver dato

atto che il club configura un esercizio pubblico, ha in particolare considerato

che tale attività - a prescindere dalla sua natura commerciale o di servizio e

dalle distinzioni evocate dal Municipio - non rientrerebbe tra quelle previste

dall'art. 36 cpv. 2 NAPRIPS, che enumera chiaramente le destinazioni ammesse

quali le attività artigianali, industriali e di servizio all'impresa e, in

seguito, permette delle superfici di vendita,

legate all'attività

principale dell'insediamento (..); non quindi, attività commerciali non

connesse alle suddette attività.

2.6. Ora, è evidente che il club enogastronomico non è anzitutto riconducibile

a una delle attività prevalentemente ammesse nella zona AI, segnatamente a un'attività

produttiva di tipo artigianale-industriale o di servizio a un'impresa ai sensi

dell'art. 36 cpv. 2 NAPRIPS. Non rientra del resto chiaramente in nessuna delle

attività evocate dal rapporto di pianificazione (supra consid. 2.2). Non

si tratta nemmeno di un'attività del terziario amministrativo, ma piuttosto -

come rettamente ritenuto dal Municipio - di un'attività commerciale nel campo

della ristorazione (cfr. STA 52.2001.370-371 del 4 dicembre 2001 consid. 3).

Attività che, per quanto concepita come club, non diversamente da altre

strutture che offrono cibi e bevande, sarà invero aperta tutti i giorni (8 ore)

e potenzialmente destinata a una cerchia indeterminata di persone, come già

ammesso anche dal ricorrente (posto che l'iscrizione come socio non è limitata,

ma accessibile a ogni maggiorenne; cfr. risposta al Governo pag. 4 e art. 5

dello statuto associazione "__________", incarto municipale doc. 4).

Ferme queste premesse, è certo che la nuova attività non rientra nel novero

ristretto di quelle di vendita ammesse dall'art. 36 cpv. 2 NAPR: e questo già

solo perché il circolo non è connesso con alcuna attività principale dell'insediamento

(segnatamente di tipo produttivo). Nessuno del resto lo pretende.

In queste circostanze, è certo che il cambiamento di destinazione non può

essere autorizzato, come concluso dal Governo. Pur tenendo conto del riserbo di

cui devono dar prova le autorità di ricorso nell'interpretazione e applicazione

delle norme di diritto comunale autonomo (cfr. DTF 145 I 52 consid. 3.6, 96 I

369 consid. 4; STF 1C_616/2020 del 2 agosto 2021 consid. 4.1, 1C_650/2019 del

10 marzo 2019 consid. 2; RtiD I-2013 n. 44 consid. 2.3 e rimandi),

insostenibile è l'opposta deduzione del Municipio, che si è scostato dal chiaro

testo dell'art. 36 cpv. 2 NAPRIPS e dalle finalità attribuite alla zona AI.

Comparto in cui, come visto, non sono in generale ammesse attività commerciali,

ma esclusivamente superfici di vendita limitate e connesse all'attività

principale (produttiva) dell'insediamento. Non basta quindi che non rappresentino

dei grandi generatori di traffico. Tanto meno che possano essere considerate

meno moleste di altre presenti nel luogo: l'art. 36 cpv. 2 NAPRIPS, come anche

osservato dai resistenti, non precisa la funzione della zona di utilizzazione

facendo riferimento al grado di molestia delle attività che possono esservi

insediate (cfr. su tali specifiche, ad es. STA 52.2018.21 del 25 febbraio 2019

consid. 5.2 e rinvii).

Poco conta infine che la nuova destinazione sostituirà una parte dell'edificio

adibito alla residenza, che sarebbe in contrasto con la zona AI. Il postulato

cambiamento di destinazione non potrebbe peraltro essere autorizzato nemmeno

se, da questo profilo, l'edificio esistente fosse da assimilare a una costruzione

esistente in contrasto col nuovo diritto ai sensi dell'art. 66 cpv. 2 lett. b

LST: questa norma, che permette unicamente trasformazioni giustificate da

esigenze tecniche o funzionali (intendendo con ciò gli interventi

oggettivamente indispensabili ai fini di un'ulteriore utilizzazione, cfr. art.

86 cpv. 2 lett. a) del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del

20 dicembre 2011; RLST; RL 701.110), esclude infatti il mero cambiamento di

destinazione (cfr. STA 52.2018.21 citata consid. 8.2 e rinvii).

In conclusione, il giudizio impugnato che ha annullato la licenza edilizia deve

pertanto essere confermato, siccome immune da violazione del diritto.

3. 3.1. Sulla base

delle considerazioni che precedono, il ricorso è respinto.

3.2. La tassa di

giustizia è posta a carico del ricorrente, soccombente (art. 47 cpv. 1 LPAmm),

che rifonderà ai vicini resistenti, assistiti da un legale, adeguate ripetibili

per questa istanza (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è

respinto.

Considerandi

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata, è posta a carico di RI 1, il quale

verserà un identico importo a CO 1 e CO 2 a titolo di ripetibili di questa

sede.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

.

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

vicepresidente La

vicecancelliera