Istanza di urbanizzazione di un fondo attribuito alla zona residenziale, ma privo d'accesso carrabile - nozione di accesso sufficiente ai sensi dell'art. 19 cpv. 1 LPT - urbanizzazione generale e particolare

Incarto n.

52.2023.69

Lugano

14

maggio 2025

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,

Matea Pessina, Fulvio Campello

cancelliera:

Laura Bruseghini

statuendo sul ricorso del 22 febbraio

2023 di

RI 1

patrocinato

da: PA 1

contro

la risoluzione del 18 gennaio 2023 (n. 157) con cui

il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso dell'insorgente avverso la decisione

del 1° aprile 2022 del Municipio di Bellinzona, che si è rifiutato di avviare

una procedura di variante del piano regolatore per dotare il mapp. 136__________

di Giubiasco di un accesso veicolare;

ritenuto, in

fatto

A. a. RI 1 è proprietario

del mapp. 136__________ di Giubiasco nel Comune di Bellinzona, situato in

località G__________. Il fondo, di 1'651 m2

e inedificato (ad eccezione per tre piccoli subalterni), confina a nord con il

riale G__________, a sud e a est con il mapp. 13__________ e a ovest con il

mapp. 252__________. La particella è priva di accesso carrabile alla pubblica

via, disponendo unicamente di un diritto di passo pedonale a carico del mapp.

13__________, il quale si affaccia su via R__________.

b. Il mapp. 136__________

è incluso in zona residenziale estensiva (Re) secondo la revisione del piano

regolatore dell'allora Comune di Giubiasco, approvata dal Consiglio di Stato

con risoluzione del 13 dicembre 1994 (n. 11313). Il piano del traffico,

approvato solo successivamente con risoluzione del 12 luglio 2005 (n. 3538),

classifica le strade che delimitano il comparto G__________ - ossia via R__________,

via F__________ e via P__________ - quali strade di servizio. In seguito il

piano regolatore è stato oggetto di varianti puntuali, che qui non interessano.

B. Con sentenza

del 2 agosto 2018 (inc. n. 52.2017.164) questo Tribunale ha annullato la

decisione del 6 febbraio 2017 del Perito distrettuale di Bellinzona, che

accoglieva la richiesta di RI 1 volta a ottenere una permuta di terreno fra i

mapp. 136__________ e 13__________, poiché lesiva del diritto. In sostanza, la

Corte ha rilevato come l'operazione preconizzata dal richiedente fosse

finalizzata a soddisfare esclusivamente il suo peculiare interesse, anziché

concretizzare un migliore e più razionale uso del suolo in senso lato. Ha

dunque ritenuto che risolto il problema dell'accesso, facendo

capo se del caso agli strumenti messi a disposizione dal diritto pubblico e dal

diritto civile, il mapp. 136__________ poteva essere

tranquillamente utilizzato conformemente alla sua destinazione residenziale

anche in assenza di qualsivoglia permuta.

C. a.

Il 16 marzo 2022 RI 1 si è quindi rivolto al Municipio, chiedendogli di avviare

una procedura idonea a urbanizzare il mapp. 136__________, dotandolo di un

accesso stradale fino al suo confine e sottoponendogli tre possibili alternative

di accesso (una da via R__________ e due da via F__________).

b. Il 1°

aprile 2022 il Municipio ha respinto la richiesta, adducendo che il piano del

traffico in vigore non prevede alcun allacciamento diretto del mapp. 136__________

alla rete stradale pubblica e che, ritenuta la mancanza di interesse pubblico,

non intendeva attuare modifiche pianificatorie finalizzate a predisporne uno.

c. Il 23

maggio 2022 RI 1 è insorto innanzi al Consiglio di Stato, postulando

l'annullamento della predetta decisione.

Egli ha innanzitutto descritto la situazione degli accessi nel comparto G__________,

spiegando che per tutti i fondi confinanti o vicini al suo l'urbanizzazione è

stata risolta attraverso l'istituzione di servitù di passo. Ha sostenuto che

dall'art. 19 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) discende l'obbligo dell'ente

pubblico di urbanizzare i fondi situati nelle zone edificabili, di modo che in

concreto sarebbe compito del Municipio di dotare la sua proprietà di un accesso

stradale sufficiente. Ha infine rilevato come, secondo la giurisprudenza, il

proprietario di un fondo sprovvisto di accesso debba anzitutto rivolgersi

all'autorità amministrativa per ottenerne uno e, solo a titolo sussidiario, fare

capo al diritto civile.

d. Con

giudizio del 18 giugno 2023 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso.

Premesso

anzitutto che la richiesta del 16 marzo 2022 si configurava di fatto come

un'istanza di modifica del piano regolatore ai sensi dell'art. 21 cpv. 2 LPT

e che la relativa risposta del Municipio costituiva una decisione

impugnabile, il Governo l'ha tutelata in quanto non arbitraria e immune da

violazioni del diritto. Esso ha ritenuto che l'istanza fosse priva di

fondamento, in quanto non era ravvisabile un mutamento notevole delle

circostanze atto a giustificare l'adattamento del piano del traffico per

rapporto al comparto G__________. Ha inoltre negato la sussistenza di un

interesse pubblico alla modifica del piano, ritenuto che tutti gli altri fondi

posti nel comparto disponevano già di adeguati diritti di passo veicolari atti

a consentirne l'accesso dalle strade di servizio previste dal piano regolatore.

Infine, l'Esecutivo cantonale ha rilevato come dall'art. 19 cpv. 1 LPT non

discenda alcun obbligo per l'autorità comunale di dotare ogni singolo fondo di

un accesso diretto alla strada pubblica, un collegamento indiretto tramite

l'istituzione di servitù di passo essendo sufficiente.

D. a. Contro il

predetto giudizio governativo RI 1 si aggrava ora davanti al Tribunale

cantonale amministrativo, postulandone in via principale la riforma nel senso

di annullare la decisione municipale del 1° aprile 2022, di fare ordine al

Municipio di avviare un'idonea procedura al fine di urbanizzare il mapp. 136__________,

dotandolo di un accesso stradale sino al suo confine, e di accollare all'Autorità

comunale la tassa di giustizia e le spese ripetibili di prima istanza.

Subordinatamente domanda che gli atti siano rinviati al Consiglio di Stato per

nuova decisione ai sensi dei considerandi.

Invocando una lesione del suo diritto di essere sentito, il ricorrente

ribadisce in sostanza gli argomenti addotti senza successo in prima sede,

soggiungendo che in concreto una modifica del piano regolatore si giustifichi

già solo perché è obsoleto.

b. Con la risposta, il

Consiglio di Stato postula la reiezione del gravame, confermando i motivi posti

a fondamento della decisione impugnata. Anche il Municipio domanda che il

ricorso sia respinto, con argomenti di cui si dirà, se necessario, in seguito.

c. Salvo per il

Consiglio di Stato, che è rimasto silente, con la replica e la duplica

l'insorgente, rispettivamente il Municipio, ribadiscono le proprie tesi e

domande, che approfondiscono.

Considerato, in

diritto

1. La competenza

del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 208 cpv. 1 della

legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100). Certa

è la legittimazione attiva dell'insorgente (art. 209 lett. b LOC) e il ricorso è tempestivo (art. 213 cpv. 2 LOC e art. 68 cpv. 1 della

legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).

Il gravame, ricevibile

in ordine, può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25

cpv. 1 LPAmm).

2. Il ricorrente

invoca una violazione del suo diritto di essere sentito poiché né il Consiglio

di Stato né il Comune si sarebbero confrontati con il diritto e la

giurisprudenza. La critica si rivela priva di fondamento.

2.1. Giusta l'art. 46

cpv. 1 LPAmm, ogni decisione deve essere motivata per iscritto. La citata

disposizione legale si limita a stabilire il principio della motivazione

scritta e non precisa altrimenti il contenuto e l'estensione della motivazione,

cosicché valgono le garanzie minime dedotte dall'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della

Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), che

comprende vari aspetti tra cui il diritto a una decisione motivata (cfr. DTF

138 I 232 consid. 5.1, 136 I 229 consid. 5.2). Per costante giurisprudenza, la motivazione

di una decisione è sufficiente quando la parte interessata è messa in

condizione di rendersi conto della portata del provvedimento che la concerne e

di poterlo impugnare con cognizione di causa (cfr. DTF 143 III 65 consid. 5.2).

In quest'ottica basta che l'autorità esponga, almeno brevemente, i motivi che

l'hanno indotta a decidere in un senso piuttosto che in un altro (cfr. DTF 142

II 154 consid. 4.2, 138 I 232 consid. 5, 137 II 266 consid. 3, 134 I 83 consid.

4.1).

2.2. In concreto, dalle

decisioni avversate emergono tutti gli elementi di rilievo che hanno portato il

Municipio e il Governo a respingere l'istanza del qui ricorrente,

rispettivamente a confermare tale decisione, ponendolo così nella situazione di

comprenderne appieno i motivi alla loro base e permettendogli di impugnarle con

piena cognizione di causa. Il Consiglio di Stato ha peraltro diffusamente

spiegato ai consid. 3 e 4, citando dottrina e giurisprudenza, quali condizioni

devono essere adempiute giusta l'art. 21 cpv. 2 LPT per poter adattare un piano

regolatore, illustrando i motivi per cui in concreto ha ritenuto non fossero

date. Le autorità hanno quindi atteso in modo sufficiente al loro obbligo di

motivazione.

3. In via

preliminare, occorre anzitutto precisare che la procedura seguita dal Municipio

di Bellinzona, che ha trattato l'istanza del 16 marzo 2022 come una richiesta

tendente ad ottenere una modifica del piano regolatore merita conferma. Non

sussiste, infatti, altra possibilità per il Comune di urbanizzare i fondi con

un accesso carrabile oltre a quella della costruzione di una strada comunale

secondo la legge sulle strade del 23 marzo 1983 (Lstr; RL 725.100), che

necessita di essere preventivamente pianificata. In particolare, a differenza

di altri cantoni, la legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST;

RL 701.100) non prevede, oltre a quanto disposto agli art. 36-39 in tema di

urbanizzazione, altri strumenti di diritto pubblico per ovviare al problema,

come ad esempio diritti di passo necessario di diritto pubblico (cfr. DTF 121 I

65 consid. 5a/aa; STF 1C_273/2014 consid. 2).

Considerato poi che

l'approvazione del piano delle zone del quartiere di Giubiasco risale al 1994 e

quella del piano del traffico al 2005, alla luce di quanto prescrive l'art. 33

cpv. 1 LST i medesimi vanno considerati ormai vetusti. A giusta ragione,

pertanto, l'Esecutivo comunale è entrato nel merito della richiesta, esaminando

la sussistenza di un interesse pubblico atto a giustificare l'adattamento del piano

del traffico nel senso indicato dal ricorrente.

4. L'insorgente

deduce direttamente dall'art. 19 cpv. 1 LPT il diritto di vedere realizzare

dall'ente pubblico un accesso stradale sino al confine della sua proprietà.

4.1. Secondo l'art. 19

cpv. 1 LPT un fondo è urbanizzato se, ai fini della prevista

utilizzazione, vi è accesso sufficiente. Il Tribunale federale ha già

avuto modo di precisare che l'accesso sufficiente ai sensi dell'art. 19 cpv. 1

LPT deve innanzitutto essere assicurato mediante gli strumenti pianificatori

(DTF 136 III 130 consid. 3.3.2, 121 I 65 consid. 4). L'ordinamento

pianificatorio dovrebbe avere per conseguenza che, in una zona edificabile, i

fondi siano urbanizzati in conformità con il piano e che i diritti di passo

necessari giusta l'art. 694 del codice civile svizzero del 10 dicembre 1907

(CC; RS 210) siano così superflui. La pretesa all'ottenimento di un diritto di

passo necessario fondato sui rapporti di vicinato può essere fatta valere

soltanto in presenza di un vero stato di necessità. Vi è un simile stato quando

non esiste un accesso alla pubblica via o lo stesso si rivela insufficiente per

poter utilizzare il fondo in modo conforme alla sua destinazione (DTF 136 III

130 consid. 3.1 e 3.3.1).

4.2. L'art. 19 cpv. 1 LPT rientra nelle disposizioni che

definiscono lo scopo e il contenuto dei piani di utilizzazione. La legge sulla

pianificazione del territorio collega l'urbanizzazione ai piani di

utilizzazione, consentendo il rilascio della licenza edilizia soltanto se il fondo

è urbanizzato (cfr. art. 22 cpv. 2 lett. b LPT). I piani di utilizzazione

determinano l'uso ammissibile del suolo e i piani di urbanizzazione

costituiscono, specialmente per le zone edificabili, un elemento di questa

pianificazione, servendo quindi ad attuarla (DTF 127 I 103 consid. 7d).

L'accesso sufficiente ai sensi dell'art. 19 cpv. 1 LPT, non necessariamente

carrozzabile fino al fondo da edificare o ai singoli edifici, comprende anche

il collegamento dalla strada pubblica (DTF 121 I 65 consid. 3c), deve essere

sicuro sotto il profilo della circolazione stradale e tenere conto delle

possibilità edificatorie della relativa zona di utilizzazione (DTF 136 III 130

consid. 3.3.2), richiedendo l'urbanizzazione di zone differenti la

soddisfazione di esigenze diverse (DTF 127 I 103 consid. 7d).

4.3. Di regola, si distinguono l'urbanizzazione generale e

quella particolare, concetti ripresi dall'art. 4 della legge federale del 4

ottobre 1974 che promuove la costruzione d'abitazioni e l'accesso alla loro

proprietà (LCAP; RS 843). Per urbanizzazione generale (Groberschliessung)

si intende l'allacciamento di un territorio edificabile ai rami principali

degli impianti di urbanizzazione (segnatamente alle condotte dell'acqua,

dell'approvvigionamento energetico e delle acque di rifiuto nonché alle strade

e accessi che servono direttamente il territorio urbanizzabile), mentre per

urbanizzazione particolare (Feinerschliessung) si intende

l'allacciamento dei singoli fondi ai rami principali degli impianti di

urbanizzazione (strade di quartiere aperte al pubblico, canalizzazioni

pubbliche, ecc.). La nozione di urbanizzazione ai sensi dell'art. 19 LPT

comprende sia l'urbanizzazione generale sia quella particolare, ma non

l'allacciamento di ogni singolo immobile alla rete di urbanizzazione particolare

(urbanizzazione privata, Hausanschluss; DTF 121 I 65 consid. 3c; Eloi Jeannerat in: Heinz

Aemisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre Tschannen [curatori],

Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 21 ad

art. 19; Linea guida cantonale, Piano

dell'urbanizzazione/Programma di urbanizzazione, Bellinzona 2014, pag. 16).

4.4.

4.4.1. In concreto, come visto, il piano delle zone del

quartiere di Giubiasco risale al 1994 mentre quello del traffico al 2005. Esaminando

tali piani si può notare che l'urbanizzazione del comparto G__________, dal

profilo viario, con le tre strade di servizio che lo delimitano, era adeguata

alla destinazione e alle potenzialità edificatorie della zona Re e completava

quella prevista per il comparto posto più a sud. Il comparto G__________ si

caratterizzava tuttavia per un assetto fondiario poco razionale, che non

diverge granché da quello odierno: a nord vi erano i fondi di maggiori

dimensioni, alcuni dei quali non direttamente confinanti con via F__________ e

via R__________, mentre più a sud (verso il nucleo di P__________) il

territorio era suddiviso in particelle aventi superfici più contenute, alcune

delle quali, anche in questo caso, prive di sbocchi diretti su via F__________.

Tuttavia il piano regolatore non prevedeva vincoli particolari di

ricomposizione particellare o altre misure di riordino fondiario. Nemmeno il

Consiglio di Stato o i proprietari dei sedimi posti al suo interno avevano

sollevato la questione in sede di adozione, rispettivamente di approvazione del

piano.

4.4.2. Per garantire

l'accesso a dette particelle i loro proprietari si sono attivati facendo capo

agli strumenti del diritto civile. Attualmente, fatta eccezione per il fondo

del ricorrente e il mapp. 135__________, su cui insiste un vigneto, tutti i

fondi posti all'interno del comparto sono edificati. L'accesso veicolare agli

edifici situati sui mappali che non si affacciano sulle strade pubbliche

avviene grazie a due strade carrabili private: la prima si diparte da via F__________

a nord dell'immobile sul mapp. 1__________ e, diramandosi all'altezza del mapp.

135__________, raggiunge l'edificio al mapp. 252__________ e quello al mapp. __________,

mentre la seconda ha inizio dalla predetta via F__________ (a nord

dell'edificio al mapp. 249__________) e, dopo circa 70 m, termina in

corrispondenza del mapp. 137__________. I fondi più interni beneficiano di

diritti di passo veicolare sulle predette strade, che sono iscritti a registro

fondiario. L'unico sedime privo di un collegamento veicolare con le strade

pubbliche che servono il comparto G__________ è quello del ricorrente, che,

come visto, beneficia (solo) di un diritto di passo pedonale a carico del mapp.

13__________ verso via R__________.

Dalle viste Swisstopo (cfr. "immagini aeree", "viaggio

nel tempo Swisstopo", consultabili all'indirizzo map.geo.admin.ch) emerge

inoltre che già all'epoca dell'adozione del piano del traffico (2003) la quasi

totalità dei fondi all'interno del comparto era edificata e che, considerata la

loro parcellazione poco razionale, l'accesso agli edifici che non affacciavano

direttamente sulle strade pubbliche avveniva percorrendo le due strade gravanti

Fatti

i fondi privati di cui si è detto in precedenza, che si immettono su via F__________.

4.4.3. Ferme queste premesse occorre concludere che dal

profilo pianificatorio, l'assetto del comparto G__________ è ormai ampiamente consolidato

da anni e che il piano regolatore vi ha trovato per gran parte attuazione.

Inoltre già all'epoca dell'adozione del piano del traffico l'urbanizzazione al

suo interno veniva attuata attraverso la stipula di accordi privati tra i

proprietari e l'iscrizione a registro fondiario delle necessarie servitù di

passo. Merita dunque tutela l'argomento del Municipio, secondo cui dopo

l'approvazione del piano del traffico nel 2005, le circostanze che avevano

determinato l'impostazione viaria attuale per il comparto G__________ non siano

mutate in misura tale da giustificarne un adattamento.

4.5.

4.5.1. La giurisprudenza federale citata al consid. 4.1 è

chiara e il Tribunale federale l'ha ribadita ancora in tempi relativamente

recenti (STF 1C_386/2015 dell'8 dicembre 2015 consid. 3.3). Dalla medesima si

evince che è possibile fare capo agli strumenti del diritto civile per ottenere

un diritto di passo necessario soltanto in casi affatto eccezionali, ossia in

presenza di uno stato di necessità, che sussiste allorquando con i mezzi di

diritto pubblico non può essere ottenuta un'idonea urbanizzazione di un fondo,

ciò che si avvera nella presente fattispecie. Infatti, il ricorso agli

strumenti pianificatori per risolvere il problema di accesso al mapp. 136__________

si rivela privo di un sufficiente interesse pubblico, ritenuto che per tutti i

motivi esposti in precedenza (situazione fondiaria ed edificatoria ormai da

lungo tempo consolidate), l'assetto urbanistico nel comparto G__________,

seppure non ottimale e non privo di criticità, ha trovato per la maggior parte

attuazione e, per questo motivo, non entra (più) in linea di conto l'adozione

di misure di ricomposizione particellare (cfr. anche STF 1C_273/2014 citata

consid. 4.1). Inoltre, tutti i proprietari, escluso il ricorrente, hanno

provveduto privatamente, con l'ottenimento di accessi veicolari del diritto

privato, a collegare i loro fondi alle strade (pubbliche) di servizio.

4.5.2. Dal profilo del principio della proporzionalità, come

rettamente rilevato dal Governo nel giudizio impugnato, la creazione di una

strada pubblica per allacciare il (solo) mapp. 136__________ alla rete viaria

esistente, ne risulterebbe lesiva sia per rapporto all'estensione del vincolo

che verrebbe a gravare i fondi adiacenti a quello del ricorrente, sia dal

profilo dei costi che la collettività dovrebbe sostenere. Nulla può dedurre il

ricorrente della tesi addotta in sede di replica, secondo cui il raccordo di

via F__________ e/o via R__________ al suo fondo sarebbe da considerarsi come

una misura di urbanizzazione secondaria, attuabile al momento

dell'edificazione, senza necessità di consolidamento nel piano del traffico.

Come spiegato in precedenza, la costruzione di una strada pubblica di

urbanizzazione deve sempre essere pianificata, rispettivamente, come spiegato

al consid. 4.3, in ogni caso i raccordi privati ai fondi e al loro interno sono

a carico dei privati.

4.6. In definitiva, non si può che concludere che in concreto

si è in presenza di una situazione eccezionale, che sfugge alla regola secondo

cui l'accesso sufficiente ai sensi dell'art. 19 cpv. 1 LPT deve innanzitutto essere

assicurato mediante gli strumenti pianificatori e che giustifica di fare uso

degli strumenti del diritto privato. Il ricorrente potrà adire eventualmente le

vie civili per ottenere l'iscrizione a registro fondiario di una servitù di

passo veicolare sino alla sua proprietà.

5. Per

tutti i motivi che precedono, la decisione del Municipio del 1° aprile 2022 e

quella governativa che la tutela meritano conferma e il ricorso dev'essere

respinto. La tassa di giustizia è posta a carico del ricorrente, soccombente

(art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è respinto.

Considerandi

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'500.- è posta a carico del ricorrente, che già l'ha

anticipata. Non si assegnano ripetibili.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

vicepresidente La

cancelliera