Licenza edilizia a posteriori

Incarto n.

52.2023.78

Lugano

23

dicembre 2025

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,

Matea Pessina, Sarah Socchi

cancelliera:

Barbara Maspoli

statuendo sul ricorso del 27 febbraio

2023 di

RI

1

contro

la decisione del 25 gennaio 2023 (n. 271) del

Consiglio di Stato, che respinge l'impugnativa dell'insorgente contro la

risoluzione del 28 giugno 2022 con cui il Municipio di Neggio le ha negato la

licenza edilizia a posteriori per la posa di un parapetto di un balcone e delle

tende parasole (part. __________);

ritenuto, in

fatto

Fatti

A. __________ è

proprietario di un fondo (part. __________) situato nel nucleo di Neggio, sul

quale vi è un complesso a “L”, già adibito a convento. Il corpo principale a

nord, dichiarato bene culturale di interesse locale, è soggetto a tutela

secondo il piano particolareggiato del nucleo (PPNV); quello a sud, più basso e

di epoca più recente, appartiene invece alla categoria d'intervento della possibile

demolizione e ricostruzione.

B. a. Il 20 novembre 2018

il Municipio ha concesso alla RI 1 la licenza edilizia per ristrutturare e

trasformare il complesso in uno stabile di appartamenti. Non ha invece

approvato la formazione di tre nuovi ampi balconi, tra cui uno sporgente dal

corpo più basso (ricavato ampliando il terrazzino esistente sull'angolo

sud-ovest), che aveva suscitato l'opposizione dipartimentale, e in particolare

dell'Ufficio della natura e del paesaggio (UNP), siccome in contrasto con la

tipologia tradizionale del nucleo e il carattere dell'edificio (avviso

cantonale n. 106231).

b. Il 24 maggio 2019 l'istante in licenza ha inoltrato una variante per i

balconi, che è stata preavvisata favorevolmente dall'autorità dipartimentale

solo per un balcone sporgente dal volume principale (al 2° piano), ma non per

quello prospettato per il corpo più basso a sud (avviso cantonale n. 110191).

Il 2 dicembre 2019 il Municipio ha quindi concesso il permesso solo entro questi

termini. Lo stesso giorno ha inoltre ordinato al proprietario e all'istante in

licenza di sospendere i lavori frattanto iniziati senza permesso per costruire

entrambi i balconi.

C. a. Il 7 febbraio 2020

la RI 1 ha inoltrato un'ulteriore variante parzialmente a posteriori per il

balcone del corpo a sud, ricavato demolendo parte del terrazzino ad angolo esistente,

prolungato lungo tutta la facciata sud. Il progetto prevedeva di intonacare la

soletta (spessa 20 cm), sostenendola con delle mensole, e di collocare un

parapetto in acciaio a filo soletta.

ESTRATTO MAPPA

b. Raccolto l'avviso cantonale positivo (n. 113307), il 23 giugno 2020 il

Municipio ha rilasciato la licenza edilizia richiesta, subordinandola però alle

seguenti condizioni imposte dall'UNP:

- non devono essere posati gli elementi di sostegno

posticci;

- le bacchette verticali della ferratina prevista

devono essere prolungate andando a coprire almeno la metà dello spessore della

soletta;

- il dettaglio del parapetto deve essere trasmesso

all'UNP, con copia al Municipio, prima dell'inizio dei lavori.

c. A fine luglio 2020 RI

1 ha quindi trasmesso all'UNP il dettaglio richiesto del parapetto con due

varianti: la prima, con le bacchette (piombini) verticali e la traversa

(piatto) inferiore coprenti metà soletta (come da permesso); la seconda,

con le bacchette e la traversa inferiore sopra la soletta (+3 cm).

Il 5 agosto 2020 l'UNP

ha preavvisato favorevolmente la prima variante, in quanto conforme alla

condizione di licenza.

D. a. Dopo che il

Municipio aveva constatato che i lavori divergevano dal permesso, il 23

dicembre 2021 la RI 1 ha inoltrato un'ulteriore domanda di variante a

posteriori per il balcone comunque realizzato con il parapetto rialzato sopra

la soletta (bacchette verticali e traversa inferiore a +3 cm).

b. Nel termine di pubblicazione, la domanda non ha suscitato opposizioni. L'incarto

è stato in seguito integrato da documentazione fotografica, oltre che da una

relazione tecnica relativa a delle tende da sole.

c. In sede di avviso

cantonale (n. 121434), l'autorità dipartimentale si è opposta al rilascio del

permesso per il parapetto del balcone, oltre che per le tende da sole, sulla

base del preavviso negativo dell'UNP. Quest'ultimo ha in particolare ritenuto

che quanto realizzato propone finiture e aspetto

conflittuali con le tipologie tradizionali del nucleo e si pone in contrasto

con la necessità di tutela dell'insediamento storico di Neggio. La costruzione

si pone in un comparto di pregio, direttamente adiacente ad un bene culturale e

la grande qualità paesaggistica dell'insieme impone una cura maggiore nei

dettagli, nella scelta dei materiali e nella loro messa in opera, alfine di

proporre un inserimento corretto. Per contro l'inter-

vento impiega acriticamente soluzioni tecniche correnti e utilizzate nelle zone

residenziali, senza tener conto del luogo e del suo carattere.

Fatto proprio tale avviso, il 28 giugno 2022 il Municipio ha negato la

licenza edilizia a posteriori sia per il parapetto del balcone che per le tende

da sole.

E. Il 25 gennaio 2023 il

Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa inoltrata dalla RI 1 contro la

predetta risoluzione.

In sintesi, ha anzitutto precisato che oggetto della domanda di costruzione a

posteriori sarebbe unicamente il parapetto del balcone e non anche le tende da

sole su cui si erano inopinatamente espresse le istanze inferiori con il

diniego del permesso; il Governo non si è quindi pronunciato su tali elementi,

lasciando però intendere al Municipio che dovrà esigere l'avvio di un'ulteriore

procedura in sanatoria. In seguito, relativamente al parapetto del balcone, pur

annotando che il Municipio non aveva vagliato la conformità dell'intervento con

le norme di piano regolatore, ha osservato come le stesse non contenessero

particolari vincoli per questi elementi e il loro aspetto, di cui nel nucleo,

stando agli atti, non vi sarebbe unitarietà (in particolare per le solette). Il

Governo ha nondimeno tutelato la valutazione dell'UNP, ritenendo a sua volta

disatteso il principio d'inserimento ordinato e armonioso nel paesaggio (art.

104 cpv. 2 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL

701.100). Ha in particolare considerato che il parapetto non attenuasse il

notevole impatto visivo della soletta del balcone (decisamente spessa, di

colore bianco e in contrasto con le pareti rosse retrostanti), non tenesse conto

del contesto in cui si inserisce, né della condizione di licenza (da cui il

proprietario si era deliberatamente scostato). Ha inoltre escluso il paragone

con un altro balcone presente nel nucleo e respinto un rimprovero all'autorità

inferiore di un asserito ritardo nel rilascio o diniego del permesso.

F. Contro tale giudizio

governativo, RI 1 si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo,

chiedendo che sia annullato e che sia rilasciata la licenza edilizia a

posteriori.

Ribadito che le norme

di attuazione del piano regolatore (NAPR) non conterrebbero particolari vincoli

per i balconi, ma mirerebbero a favorire l'insediamento nel nucleo (ciò che

richiederebbe accorgimenti quali balconi e tende da sole che facilitino la

fruizione degli appartamenti), l'insorgente nega in ogni caso la sussistenza di

un interesse pubblico preponderante di natura estetica idoneo a giustificare il

diniego del permesso. In particolare, ribadisce che il balcone con il

controverso parapetto non toccherebbe la parte tutelata del complesso e non

sarebbe visibile al pubblico, ma affacciato su una zona vignata. Ammette che il

proprietario ha posato la ringhiera senza attendere l'autorizzazione, ma imputa

la circostanza al ritardo frapposto dall'UNP all'emanazione del suo preavviso.

Evoca inoltre altri parapetti di terrazzi nel nucleo, ritenendo soggettivo e

sproporzionato il dettaglio costruttivo imposto dall'UNP (non presente nel

balcone preesistente). Osserva infine che le tende da sole sono state installate

nella parte non protetta del complesso, per garantire un'adeguata protezione a

un appartamento.

G. a. All'accoglimento

dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari

osservazioni.

L'Ufficio delle domande

di costruzione (UDC) riconferma la sua posizione con le ulteriori osservazioni

dell'UNP; anche il Municipio chiede di respingere il ricorso. Dei loro

argomenti si dirà, nella misura del necessario, in appresso.

b. Non vi è stato un ulteriore scambio di allegati, stante la rinuncia dell'insorgente

a presentare una replica.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1

della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la

legittimazione attiva dell'insorgente, istante in licenza (che agisce di

concerto col proprietario, cfr. ricorso pag. 1 e allegato doc. B),

personalmente e direttamente toccata dal giudizio impugnato, di cui è

destinataria (art. 21 cpv. 2 LE, 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa

del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv.

1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il ricorso può

essere evaso sulla base degli atti, integrati anche dagli incarti relativi alle

pregresse domande di costruzione acquisiti dall'UDC (avvisi cantonali n.

106231, 110191 e 113307), noti alle parti.

Considerandi

2.

Parapetto del

balcone

2.1

La LST prevede all'art. 104 cpv. 2 LST una clausola estetica positiva

(principio operativo) applicabile a tutto il territorio cantonale. Secondo tale

norma, le costruzioni devono inserirsi nel paesaggio in maniera ordinata e

armoniosa. L'art. 100 del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale

del 20 dicembre 2011 (RLST; RL 701.110) precisa che l'inserimento ordinato e

armonioso si verifica quando l'intervento si integra nello spazio circostante,

ponendosi in una relazione di qualità con le preesistenze e le caratteristiche

dei luoghi. Il principio è applicato dall'UNP nell'esame delle domande di

costruzione che riguardano, tra l'altro, i nuclei (cfr. art. 109 cpv. 1 lett. b

LST).

Per giurisprudenza, nell'interpretazione del concetto d'inserimento ordinato e

armonioso nel paesaggio l'autorità non deve affidarsi alla sua sensibilità

soggettiva, ma deve fondarsi su criteri oggettivi, dimostrando che la loro

applicazione a una determinata fattispecie deve condurre al divieto o alla

limitazione del diritto di costruire (cfr. DTF 114 la 343 consid. 4b; STA

52.2014.63

del 23 febbraio 2015 consid. 3.3 confermata da STF 1C_195/2015

dell'11 maggio 2015, 52.2013.35 del 3 novembre 2014 consid. 5 e rimandi; Lorenzo Anastasi/Davide Socchi, La

protezione del patrimonio costruito, con particolare riferimento all'inventario

ISOS, in: RtiD I-2013, pag. 367 seg.). La clausola estetica possiede una

portata autonoma e va attuata in aggiunta alle vigenti prescrizioni edilizie.

Essa non deve comunque svuotare di ogni contenuto, in maniera generalizzata, le

prescrizioni edilizie dei piani regolatori.

2.2

Il concetto d'inserimento ordinato e armonioso nel paesaggio costituisce

una nozione giuridica indeterminata che, come tale, conferisce all'autorità

decidente una certa latitudine di giudizio ai fini dell'individuazione del suo

contenuto normativo. Chiamato a statuire sull'interpretazione data dalle

istanze inferiori, il Tribunale giudica di per sé con pieno potere di

cognizione, che esercita tuttavia con riserbo. Nella misura in cui la norma

riserva alle autorità di prime cure anche un certo margine discrezionale, il

sindacato di legittimità che questo Tribunale è chiamato a esprimere è invece

circoscritto alla violazione del diritto, segnatamente sotto il profilo dell'abuso

del potere di apprezzamento (art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm). Ove la valutazione

estetica appaia plausibile, questa Corte non può dunque censurarla, sostituendo

il suo apprezzamento a quello dell'autorità decidente (cfr. DTF 100 Ia 82

consid. 4a, 96 I 369 consid. 4; STA 52.2015.67 del 22 dicembre 2016 consid.

6.3; 52.2013.35 citata consid. 5.3 e rimandi).

2.3

Il nucleo di Neggio è disciplinato dal PPNV (approvato dal Consiglio di

Stato il 25 settembre 2001 e successivamente oggetto di alcune varianti). Esso

persegue, principalmente, tre obiettivi: individuare gli elementi significativi

dell'attuale sostanza insediativa, delineare la situazione futura auspicata,

definire le modalità di intervento più idonee per far evolvere la situazione

nella direzione scelta (cfr. rapporto di pianificazione, novembre 1996, pag.

8). Le modalità di intervento per gli edifici sono suddivise in sei categorie:

tutela, riuso, riuso con evoluzione tipologica, uso, possibile demolizione e

ricostruzione, possibile demolizione. Le stesse figurano nella tavola

d'assieme, mentre che le indicazioni per ogni singolo edificio sono contenute

nella scheda analitico-normativa che lo concerne (cfr. art. 6 delle norme di

attuazione del PPNV; NAPPNV; cfr. STPT 90.2004.74 del 15 luglio 2005 consid.

5.1). Per gli edifici appartenenti alla categoria della possibile

demolizione e ricostruzione sono ammessi interventi di manutenzione,

demolizione e ricostruzione. L'approccio d'intervento è di eseguire nuove opere

in sostituzione di edifici esistenti migliorando l'espressione architettonica

(immagine) per renderla più chiara e precisa in riferimento al tema

urbanistico definito dal PP (cfr. art. 6 cifra 1 lett. F NAPPNV), ovvero

dalla singola scheda analitico-normativa del fondo (cfr. pure rapporto di

pianificazione citato, allegato E).

2.4

In concreto, scostandosi dalla condizione di licenza, il parapetto del

balcone sporgente dal corpo a sud non è stato eseguito con le bacchette

verticali prolungate, coprenti almeno metà dello spessore della soletta, ma con

le aste verticali e la traversa inferiore rialzate di 3 cm sopra la soletta.

L'UNP ha ritenuto che l'intervento così realizzato disattendesse la clausola

estetica di diritto cantonale, oltre alla predetta condizione di licenza,

ponendosi in conflitto con le caratteristiche e qualità paesaggistiche del

contesto in cui si inserisce, così come illustrato in narrativa. Tale

valutazione, tutelata dalla precedente istanza, resiste alle critiche dell'insorgente.

Anzitutto va considerato che la soletta del balcone in questione ha

effettivamente un notevole spessore. Come rilevato dal Governo, la stessa, in

cemento armato intonacato di bianco ed estesa lungo quasi tutto il fronte sud

(m 7.50 ca.), spicca particolarmente anche a causa del forte contrasto con la

facciata retrostante tinta di un rosso acceso (invero già discutibile, insieme

alla foggia e composizione delle aperture, poco controllata in termini di pieni

e vuoti). Questo elemento - che il proprietario ha realizzato senza alcuna

autorizzazione (cfr. foto annesse all'ordine di sospensione lavori del 2

dicembre 2019 e foto allegate alla domanda di costruzione a posteriori del 7

febbraio 2020) - rende particolarmente impattante il balcone, non solo perché è

di per sé estraneo all'architettura tradizionale rurale, ma soprattutto perché stride

anche con l'espressione architettonica del corpo tutelato del complesso (sul

quale è pure stata concessa la costruzione di un terrazzino, ma con una soletta

più esile e discreta, cfr. ad es. foto annesse al citato ordine di sospensione

lavori e doc. fotografica del 25 marzo 2022, foto 9-10). Inoltre, se è ben vero

che il PPNV non pone dei vincoli espliciti in merito alla formazione dei balconi,

non può essere trascurato che il corpo annesso sul lato sud appartiene come

detto alla categoria della possibile demolizione e ricostruzione, per la

quale è richiesto un approccio d'intervento che - anche per quanto riguarda

materiali e dettagli costruttivi (cfr. art. 8 NAPPNV) - dev'essere orientato a

migliorare l'espressione architettonica con riferimento al tema urbanistico

(cfr. art. 6 cifra 1 lett. F NAPPNV); tema tra cui figura, per questo fondo,

quello del fronte costruito a valle (cfr. scheda analitico-normativa

della part. __________). Ciò significa che anche per il PPNV gli edifici a

valle del nucleo come quello in oggetto costituiscono un'immagine precisa dell'insediamento

visto dall'esterno e che la loro disposizione, volumetria ed espressione

assumono quindi una particolare importanza e ruolo nella sua definizione (cfr.

rapporto di pianificazione citato, allegato A), pur potendo rispondere a

esigenze più attuali.

Ferme queste premesse, non appare affatto irragionevole la posizione assunta

dall'UNP che, pur approvando benevolmente la formazione dell'ampio balcone con

la soletta già gettata, in sede di licenza edilizia del 23 giugno 2020 ha

perlomeno imposto che fosse ultimato coprendo almeno metà dello spessore della

soletta con le bacchette verticali della ringhiera, in modo da mitigarne

oggettivamente l'impatto. Basta in effetti confrontare le due varianti che la

stessa ricorrente ha poi sottoposto all'UNP a fine luglio 2020 per rendersi

conto dell'effetto di questo accorgimento nel caso concreto (cfr. incarto del Municipio,

piani di cui al doc. 4). Una tale finitura appare peraltro anche più coerente

con quella delle ringhiere già applicate alle finestre di altre facciate, che

coprono parzialmente i serramenti (cfr. doc. fotografica del 25 marzo 2022,

foto 7-9 e 11).

In queste circostanze, non può quindi che essere tutelata la valutazione

estetica dell'UNP, confermata dal Governo, secondo cui il parapetto del balcone

eseguito (in spregio alla condizione di licenza) non s'integra in modo

sufficientemente ordinato e armonioso nel pregevole contesto di situazione e

non può pertanto essere autorizzato a posteriori. La valutazione non procede in

ogni caso da un esercizio scorretto, segnatamente abusivo, del potere di

apprezzamento che l'art. 104 cpv. 2 LST riserva all'autorità decidente.

Non portano ad altra conclusione i generici richiami ad altri balconi presenti

nel nucleo. E questo già solo perché nessuno degli esempi evocati dall'insorgente

risulta paragonabile per foggia e dimensioni a quello in discussione. A ciò

aggiungasi che, del balcone per certi versi più simile dal profilo della

soletta (doc. B, foto in alto) - appartenente all'edificio sulla part. __________

- il PPNV auspica a ben guardare l'eliminazione o il ridimensionamento (cfr. la

relativa scheda analitico-normativa). Irrilevante è pure il richiamo al

terrazzino ad angolo preesistente sulla part. __________ - invero già ritenuto

conflittuale dall'UNP (cfr. avviso cantonale del 7 ottobre 2019) - che era

comunque meno impattante, visto che aveva una soletta grigia e occupava meno

della metà della facciata a valle (cfr. rilievo sezioni e doc. fotografica di

cui alla domanda di costruzione del 28 maggio 2018, inc. 106231).

Infine, invano l'insorgente rimprovera all'UNP di aver procrastinato il suo

preavviso. Al di là del fatto che un eventuale ritardo procedurale non permette

in generale a un proprietario di eseguire anzitempo dei lavori ponendo l'autorità

di fronte al fatto compiuto, in concreto dagli atti risulta che l'ufficio

dipartimentale, dopo il rilascio del permesso del 23 giugno 2020, una volta

ricevuti i piani con le varianti di dettaglio del parapetto (che l'insorgente

gli ha inviato non prima del 21 luglio 2020, cfr. ricorso pag. 3), ha dato

rapidamente il suo nullaosta all'unica soluzione di dettaglio (variante 1)

conforme alla condizione di licenza (cfr. incarto del Municipio, avviso del 5

agosto 2020 di cui al doc. 4).

In conclusione, su questo punto il ricorso, infondato, non può che essere

respinto.

3.

Tende da sole

Come visto in

narrativa, il Consiglio di Stato ha ritenuto che oggetto della domanda di

costruzione a posteriori fosse unicamente il parapetto del balcone e non anche

le tende da sole su cui si erano inopinatamente espresse le istanze inferiori

con il diniego del permesso. Il Governo non si è quindi pronunciato su tali

elementi, lasciando però intendere al Municipio che dovrà esigere l'avvio di un'ulteriore

procedura in sanatoria (consid. 7).

Ora, l'insorgente non si confronta con queste conclusioni, mentre il Municipio

ha già confermato che procederà come prospettato dal Governo (cfr. sua

risposta). A ciò aggiungasi che dagli atti non emerge invero nemmeno

compiutamente la natura ed estensione di questi elementi, non menzionati nella

domanda di costruzione, di cui è stata prodotta solo una relazione tecnica in

corso di procedura e che, a differenza di quanto afferma ora la ricorrente,

sembrano interessare anche il volume principale del complesso (facciata sud).

In queste circostanze, forza è constatare che tali aspetti andranno chiariti

nell'ambito della nuova procedura che l'istante dovrà avviare e su cui anche il

Municipio si potrà riesprimere, applicando peraltro anche le NAPPNV.

Ritenuto tuttavia che il Governo non ha formalmente annullato il diniego della

licenza edilizia su questo punto, rinviando gli atti al Municipio conformemente

ai considerandi, entro questi termini - seppur per altri motivi da quelli

addotti dall'insorgente - il giudizio impugnato dev'essere annullato e

riformato di conseguenza.

4.

4.1. Sulla base

delle considerazioni che precedono, il ricorso è parzialmente accolto. Il

giudizio governativo (disp. n. 1) è annullato e riformato ma solo nei limiti di

cui si è detto al precedente considerando: la decisione del Municipio del 28

giugno 2022 è quindi annullata nella misura in cui ha negato il permesso per la

posa delle tende da sole e dei sistemi di oscuramento; per il resto è

confermata. Gli atti sono rinviati al Municipio affinché richieda una domanda

di costruzione per tali elementi.

4.2

Dato l'esito, la tassa di giustizia è

posta a carico dell'insorgente, nella misura della sua preponderante

soccombenza (art. 47 cpv. 1

LPAmm). Il Comune ne va esente, essendo comparso in causa per ragioni di

funzione (art. 47 cpv. 6 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

parzialmente accolto.

Di conseguenza, la

decisione del 25 gennaio 2023 (n. 271) del Consiglio di Stato (disp. n. 1) è

annullata e riformata così come indicato al consid. 4.1.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'500.- è posta a carico della ricorrente, alla quale va

retrocesso l'importo versato in eccesso a titolo di anticipo.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

vicepresidente La

cancelliera