Domanda di accesso a documenti ufficiali (in parte inesistenti)

Incarto n.

52.2024.1

Lugano

18

dicembre 2024

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Fulvio Campello

cancelliere:

Reto Peterhans

statuendo sul ricorso del 29 dicembre

2023 di

RI

1

contro

la risoluzione del 4 dicembre 2023 (inc. n.

LIT.2022.4) della Commissione per la protezione dei dati e la trasparenza,

che accoglie parzialmente l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la

decisione dell'8 aprile 2022 con cui la Divisione della giustizia del

Dipartimento delle istituzioni ha respinto la sua richiesta di accesso a

documenti del 10 gennaio 2022;

ritenuto, in

fatto

Fatti

A. a. Il 10 gennaio 2022 RI

1 ha presentato alla Divisione della giustizia (Divisione) del Dipartimento

delle istituzioni una domanda di accesso ai seguenti documenti:

01 - piano d'igiene firmato dagli addetti

della struttura carceraria;

02 - elenco degli

interventi di manutenzione ed eliminazioni dei difetti (almeno una camera era

inagibile nel mese di giugno 2020 a causa infiltrazione d'acqua);

03 - statistica

sul numero di donne e uomini incarcerati nello stesso comparto;

04 - costo medio

per ogni detenuto(a) e tempo di detenzione;

05 - indicazioni

dei tipi di reati commessi;

06 - documenti

attestanti dei problemi organizzativi osservati dall'Ufficio dell'incasso e

delle pene alternative;

07 - decisioni

interne sul dispositivo di presunta misura di sicurezza che giustifica

l'esposizione dei nomi e cognomi degli occupanti sulle porte delle camere;

01 - il manuale del

Giudice di pace.

b. Il 10 febbraio 2022

la Divisione ha preso posizione sull'istanza, considerandola irricevibile ai

sensi della legge sull'informazione e la trasparenza dello Stato del 15 marzo

2011 (LIT; RL 162.100) per quanto concerne i documenti richiesti in relazione

alla struttura carceraria Lo Stampino e, con riferimento al Manuale del Giudice

di pace, respingendola in quanto ritenuto uno strumento di lavoro interno

(…) non destinato al pubblico generale.

c. Adita da RI 1, il

21 marzo 2022 la Commissione di mediazione indipendente LIT ha constatato

l'insuccesso della mediazione, informando l'istante della possibilità di

chiedere alla Divisione una decisione formale impugnabile dinanzi alla

Commissione cantonale per la protezione dei dati e la trasparenza (CC-PDT o

Commissione). Facoltà di cui RI 1 ha fatto uso il 28 marzo 2022.

B. Con decisione dell'8

aprile 2022 la Divisione ha quindi formalmente respinto l'istanza.

Per quanto concerne i

documenti richiesti riguardanti Lo Stampino ha in primo luogo ribadito i motivi

già esposti il 10 febbraio 2022, constatando come RI 1 non si sia espressa e

confrontata con gli interessi pubblici e privati, come invece previsto dalla

giurisprudenza in materia. L'istante non avrebbe nemmeno sostanziato argomenti

atti a dimostrare un abuso del potere di apprezzamento da parte dell'Autorità,

limitandosi al contrario a invocare genericamente i principi reggenti l'accesso

a documenti ufficiali. Pur rilevando che di primo acchito gli atti richiesti

non sembrano contenere dati personali particolarmente sensibili, l'Autorità non

ha escluso l'interesse privato di terzi alla loro protezione, trattandosi di

documentazione relativa a una struttura carceraria. Ha pertanto considerato che

l'interesse all'accesso a tali documenti non mirasse a garantire la libera

formazione dell'opinione pubblica e che non prevalesse su quello alla

protezione di dati personali. La Divisione ha infine qualificato

l'atteggiamento di RI 1 come defatigatorio, al limite del carattere abusivo e

querulomane e ha considerato che un'eventuale ammissione della domanda -

comunque ritenuta complessa e indeterminata - comporterebbe un onere lavorativo

sproporzionato per fornire i documenti richiesti, laddove esistano. In

merito alla domanda di ottenere copia del Manuale del Giudice di pace ha

ribadito che il medesimo non è disponibile per il pubblico, trattandosi di un

documento di lavoro e di supporto formativo cantonale ai corsi di formazione

esistenti destinato esclusivamente a questi magistrati laici.

C. Con decisione del 4

dicembre 2023 la CC-PDT ha parzialmente accolto il ricorso con cui RI 1 si è

riconfermata nella domanda di accesso a documenti del 10 gennaio 2022.

Relativamente agli

atti 01-02 e 05-07, riferiti al carcere Lo Stampino, ha respinto l'istanza,

considerando che - sulla base di quanto dichiarato dalla stessa Divisione -

tali documenti non esistono. L'ha invece accolta per quanto concerne gli atti

03-04 (previa anonimizzazione) e in relazione al Manuale del Giudice di pace,

rammentando inoltre i principi relativi alla messa a disposizione di documenti,

anche in punto a eventuali costi, previsti dalla legislazione cantonale sulla

trasparenza.

D. Con ricorso del 29

dicembre 2023, assistito da una replica, RI 1 insorge davanti al Tribunale

cantonale amministrativo avverso la decisione appena descritta, domandandone

l'annullamento e il rinvio alla CC-PDT per nuovo giudizio.

La ricorrente afferma

di avere fornito indicazioni concrete dell'esistenza dei documenti 01-02 nonché

05-07 oggetto della domanda del 10 gennaio 2022. Richiamando uno stralcio del

messaggio del Consiglio federale relativo alla legislazione federale in materia

di trasparenza, rimprovera quindi alla CC-PDT di non avere esperito alcun

accertamento al fine di verificare se quanto affermato dalla Divisione circa

l'inesistenza dei documenti in parola sia credibile. L'insorgente esprime

quindi alcune considerazioni in merito agli emolumenti previsti per il rilascio

della documentazione, spiegando di prediligere un invio per posta elettronica, in

quanto più economico ed ecologico.

E. Al ricorso resistono

la Divisione, senza formulare osservazioni, e la CC-PDT, con argomenti che, se

necessario, verranno discussi in seguito.

Considerato, in

diritto

1. La competenza

del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 20 cpv. 2 LIT. In

virtù del cpv. 3 della medesima norma il procedimento è retto dalla legge sulla

procedura amministrativa del 24 settembre

2013 (LPAmm; RL 165.100). La legittimazione attiva dell'insorgente, che ha

postulato l'accesso ai documenti richiesti ed è destinataria della decisione

impugnata, è certa (art. 65 cpv. 1 LPAmm). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv.

1 LPAmm), può essere evaso sulla base degli atti (art. 25 cpv. 1 LPAmm), senza

istruttoria.

Considerandi

2.

2.1. Nel Cantone Ticino l'informazione del

pubblico e l'accesso a documenti ufficiali è disciplinato dalla LIT, che

ha come scopo di garantire la libera informazione dell'opinione pubblica e

favorire la partecipazione alla vita pubblica, promovendo la trasparenza sui compiti, l'organizzazione e l'attività

dello Stato (art. 1 cpv. 1 e 2 LIT). Con l'entrata in vigore di questa

normativa il principio secondo cui

l'attività delle autorità e delle loro amministrazioni è caratterizzata dalla

segretezza con riserva di pubblicità è stato sostituito con la regola della

pubblicità con riserva della segretezza (messaggio del Consiglio di Stato del 10 novembre 2009 relativo alla

LIT [n. 6296], non pubblicato nella

RVGC, ma reperibile in: www.ti.ch/gc, cap. I.2).

2.2

Giusta l'art. 2 cpv. 1 LIT essa si applica al Gran Consiglio, ai suoi organi e ai

suoi servizi (lett. a); al Consiglio di Stato, all'amministrazione

cantonale e alle commissioni e gruppi di lavoro da esso costituiti (lett. b);

alle autorità giudiziarie, limitatamente all'informazione attiva e alle loro

attività amministrative e di vigilanza (lett. c); alle Assemblee comunali, ai

Consigli comunali e alle loro commissioni, ai Municipi e alle amministrazioni

comunali (lett. d); agli organi e servizi di altri enti e

corporazioni di diritto pubblico, di società private a partecipazione statale

maggioritaria e di altri organismi incaricati di compiti d'interesse pubblico

(lett. e).

2.3

Secondo l'art. 8

cpv. 1 LIT sono considerati documenti ufficiali tutte le informazioni in

possesso dell'autorità che le ha elaborate o alla quale sono state comunicate,

concernenti l'adempimento di un compito pubblico e registrate su un qualsiasi

supporto. Il cpv. 2 della medesima norma specifica che non sono ritenuti ufficiali i documenti la cui elaborazione non è

terminata o che sono destinati a scopi personali o che vengono utilizzati da

un'autorità per scopi commerciali.

La tipologia dei

documenti ufficiali è precisata in modo non esaustivo dalle disposizioni

esecutive. L'art. 8 cpv. 1 del regolamento della LIT del 5 settembre 2012 (RLIT;

RL 162.110) precisa infatti che i documenti sono considerati ufficiali ai sensi

della legge: indipendentemente dal fatto che le informazioni siano espresse in

forma verbale, scritta, filmata o in loro combinazioni, e dal tipo di supporto

sul quale esse siano registrate (lett. a); indipendentemente dalla circostanza

che essi esprimano fatti o giudizi di valore (lett. b). Il cpv. 2 della

medesima norma soggiunge che l'elaborazione di un documento è considerata

terminata quando esso è presentato nella sua versione definitiva, ovvero, in

particolare: quando è stato firmato, vistato o confezionato in modo da

ragionevolmente dedurne il carattere definitivo (lett. a); oppure quando è

stato trasmesso definitivamente al destinatario, segnatamente a titolo di

informazione o per presa di posizione o decisione (lett. b).

L'art. 7 cpv. 1 RLIT

tratta i documenti non ufficiali ai sensi dell'art. 8 cpv. 2 LIT, precisando

che per documento destinato a scopo personale si intende ogni informazione a

scopo di servizio, utilizzata esclusivamente dal suo autore o da un numero

ristretto di persone quale mezzo ausiliario, come appunti o copie di lavoro di

documenti. Giusta l'art. 7 cpv. 2 RLIT per documento utilizzato per scopi

commerciali si intende ogni informazione fornita da un'autorità dietro

compenso, comprese le informazioni che servono direttamente all'elaborazione di

un prodotto.

2.4

La nozione di

documento prescinde dal supporto materiale e include ad esempio i messaggi, i

rapporti, gli studi, le statistiche, i registri, i resoconti, le direttive, le

prese di posizione, i preavvisi, i pareri, le decisioni, le registrazioni e i

verbali, come pure i documenti su supporto informatico, quali i messaggi di

posta elettronica riguardanti affari di servizio, le pagine diffuse su internet

e le comunicazioni interne consultabili su intranet: la forma del documento è

pertanto irrilevante. Il documento deve inoltre avere una connotazione

informativa e, soprattutto, deve esistere poiché il principio della trasparenza

non può obbligare l'amministrazione ad allestire un documento ex novo, fornendo

ad esempio un parere giuridico su una questione controversa o assicurando la

traduzione di un testo che è disponibile in una sola lingua. Il documento

ufficiale contenente l'informazione deve essere effettivamente in possesso

dell'autorità che lo ha allestito o alla quale è stato comunicato. Se del caso,

l'autorità deve prendere i necessari provvedimenti per reperire un documento

che non è più in suo possesso, pur essendone l'autrice o la destinataria

principale, oppure trasmetterlo all'autorità competente che lo aveva

confezionato o alla quale era stato comunicato (cfr. messaggio n. 6296 citato, n. 1.1 e 1.2 ad art. 8, con rinvii al messaggio del Consiglio federale del 12 febbraio

2003.

[n. 03.013] concernente la legge federale sulla trasparenza

dell'amministrazione, FF 2003 1783 segg.). Il documento deve quindi preesistere alla domanda (cfr. Marcello

Baggi/Bertil Cottier, La nuova legge sull'informazione e la trasparenza

dello Stato, in: RtiD I-2013 pag. 375 segg., nota a piè di pagina n. 64, pag.

391); il principio di trasparenza non intende dunque obbligare

l'amministrazione ad allestire un documento che non esiste (cfr. messaggio n.

03.013

citato, n. 2.1.5.1.2 ad art. 5 cpv. 1 lett. a, FF 2003 1809).

3.

Secondo l'art.

20.

cpv. 3 LIT ai ricorsi davanti alla CC-PDT e al Tribunale cantonale

amministrativo si applica la LPAmm.

3.1

La procedura

amministrativa cantonale è retta dal principio inquisitorio, che impone

all'autorità di accertare d'ufficio gli elementi suscettibili di determinare la

decisione e assumere di sua iniziativa le prove necessarie confrontando

accuratamente i contrapposti interessi, senza essere peraltro vincolata dalle

domande delle parti; essa valuta le prove secondo il libero convincimento (art.

25.

cpv. 1 LPAmm; STA 52.2017.289 del 18 aprile 2018 consid. 2.1).

Le parti sono tenute a cooperare all'accertamento dei fatti

in un procedimento da esse proposto (art. 26 cpv. 1 LPAmm). Obbligo che,

nell'ambito della LIT, è specificato all'art. 13, che prevede che ancorché la

domanda di accesso non debba essere motivata, la stessa deve comunque fornire

indicazioni sufficienti affinché il documento possa essere facilmente reperito

(cpv. 2), disponendo poi che, nella misura del possibile l'autorità presta al

richiedente la propria assistenza per consentire una rapida identificazione del

documento richiesto.

3.2

Di principio vale il grado di prova regolare della prova

piena; il giudice o l'autorità deve dunque essere convinto che un'allegazione sia

oggettivamente attendibile; non è richiesta la certezza, ma eventuali dubbi

devono essere irrilevanti (DTF 148 III 134 consid. 3.4.1). L'onere della prova

può riguardare anche fatti negativi, ovvero l'inesistenza di una circostanza di

fatto contestata (DTF 139 II 451 consid. 2.4). Ciò non conduce a un'inversione

dell'onere probatorio, quanto piuttosto a una sua facilitazione, almeno laddove

fatti negativi non possono essere dimostrati da circostanze di fatto positive

rispettivamente tramite indizi (prove indirette; STAF A-3336/2022 consid. 4.4.3

con riferimenti). In determinate circostanze è dunque sufficiente un grado di

verosimiglianza preponderante, che presuppone che, da un punto di vista

oggettivo, sussistono motivi importanti per ritenere l'esattezza di

un'allegazione, laddove altre possibilità pur non essedo escluse non rivestono

un'importanza significativa o non entrano ragionevolmente in linea di conto

(DTF 133 III 321 consid. 3.3). In tale frangente alla controparte incombe,

secondo il principio della buona fede, un obbligo accresciuto di collaborare,

la cui violazione deve essere considerata nell'apprezzamento delle prove (DTF

137.

II 313 consid. 3.5.2).

4.

4.1. Nella

decisione impugnata la CC-PDT si è limitata a rilevare che la Divisione ha

affermato che i documenti n. 01-02 e 05-07 corrispondenti alla richiesta della

ricorrente non esistono, motivo per il quale la pretesa della ricorrente non

poteva essere accolta.

Con la risposta la

Commissione sottolinea poi di non essere un organo permanente e di non disporre

di strutture adeguate per approfondire eventuali istruttorie con facoltà di

indagine puntuale presso le autorità richieste. Le norme procedurali e le

capacità operative della CC-PDT limiterebbero pertanto le indicazioni alla

raccolta dei dati presso le autorità richieste. Peraltro la ricorrente dovrebbe

perlomeno rendere verosimile l'esistenza di un documento che l'autorità indica

non esistere.

4.2

In merito, va

subito recisamente sconfessata la tesi secondo cui la Commissione non

disporrebbe dell'organico e degli strumenti procedurali per accertare i fatti. Infatti,

la CC-PDT può (anzi, deve) fare capo ai mezzi di prova elencati all'art. 28

LPAmm, ovvero: documenti, informazioni delle parti, informazioni di terzi,

sopralluoghi, perizie e - a titolo sussidiario - audizione di testi. Non è dato

di vedere quale particolare difficoltà dovrebbe derivare al loro esperimento;

anche dal punto di vista dell'organico.

Del resto la CC-PDT ha

in realtà esperito l'istruttoria, raccogliendo informazioni delle parti (art.

28.

cpv. 1 lett. b LPAmm), nella misura in cui il 9 febbraio 2023 il Presidente

ha fatto ordine alla Divisione della giustizia di determinarsi in merito alla

documentazione richiesta, specificando in concreto se essa esisteva e i motivi

alla base di un eventuale diniego, limitazione, differimento o condizionamento

di accesso alla stessa, facendole altresì obbligo in caso di difficoltà nella

sua identificazione di chiarire con la ricorrente di quali atti si trattava.

4.3

Ferma questa

premessa, non sussistono indizi che permettano di ritenere l'esistenza della

documentazione richiesta né si tratta di atti la cui sussistenza può in qualche

modo essere desunta da altri atti. Si giustifica dunque una riduzione del grado

probatorio, ciò che comporta anche un obbligo accresciuto di collaborazione per

la ricorrente. Ciò posto, il Tribunale ritiene che sia perlomeno altamente

verosimile che tale documentazione non esista.

È vero che in un primo

tempo, con scritto del 10 febbraio 2022, la Divisione ha genericamente sostenuto

che tutti i documenti richiesti inerenti al carcere Lo Stampino (01-07) erano

di carattere interno, dunque non escludendo esplicitamente l'esistenza degli

atti 01-02 e 05-07. Già, tuttavia, con la decisione dell'8 aprile 2022

l'Autorità in parola, criticando l'agire della ricorrente (ritenuto defatigatorio

e al limite dell'abusivo e querulomane), ha poi affermato che laddove la domanda

fosse stata ammissibile si trattava comunque di un'istanza complessa e

indeterminata comportante un onere sproporzionato per fornire i documenti

richiesti

laddove esistano. Affermazione poi precisata, come visto,

a seguito dell'istruttoria esperita dalla CC-PDT. In ogni caso, non è

ravvisabile alcun obbligo legale da parte delle Strutture carcerarie di

allestire simile documentazione; del resto nemmeno l'insorgente lo pretende o

indica quali disposizioni lo prevedrebbero. Essa, contrariamente a quanto

afferma, non ha poi minimamente sostanziato la pretesa esistenza degli atti

01-02 e 05-07. Né vi è da ritenere che essi debbano comunque giocoforza

esistere.

In definitiva, non vi

è motivo di dubitare che quanto affermato dalla Divisione non corrisponda alla

verità. Su questo punto il ricorso si avvera dunque infondato e va respinto.

5.

Nel gravame la

ricorrente rammenta che con la domanda del 10 gennaio 2022 aveva espresso la

volontà di ricevere i documenti richiesti all'indirizzo postale oppure per via

elettronica, precisando di prediligere quest'ultima modalità e di considerarla

più pratica, in quanto a suo dire le fotocopie cartacee potrebbero risultare non

sempre leggibili. L'impugnativa si esaurisce in concreto in una mera

disquisizione sull'evoluzione dei mezzi tecnologici, senza trarre precise

conclusioni in relazione a quanto stabilito nella decisione impugnata, con la

quale non si confronta minimamente. In merito a tale aspetto il ricorso si

rivela irricevibile. In ogni caso, la decisione impugnata si limita a

correttamente esporre e applicare le vigenti normative (consid. 4.2.4. e 5.1.).

6.

In esito alle

pregresse considerazioni il ricorso deve essere respinto. Alla luce delle

particolarità del caso, il Tribunale rinuncia a titolo eccezionale a percepire

la tassa di giustizia dalla ricorrente (art.

47.

cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Per quanto

ricevibile, il ricorso è respinto.

2.

Non si

preleva la tassa di giustizia.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

La

presidente Il

cancelliere