Sanzione pecuniaria per infrazione alla LSM

Incarto n.

52.2024.179

Lugano

23

gennaio 2025

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Sarah Socchi

segretario:

David Algul

statuendo sul ricorso del 6 maggio

2024 della

RI

1

patrocinata

da: PA 1

contro

la decisione del 13 marzo 2024 (n. 1213) del

Consiglio di Stato che ha respinto l'impugnativa presentata dall'insorgente

avverso la risoluzione del 19 luglio 2022 dell'Ufficio dell'ispettorato del

lavoro del Dipartimento delle finanze e dell'economica in materia di sanzione

pecuniaria per mancato rispetto del salario minimo;

ritenuto, in

fatto

A. La RI 1, con sede a __________,

è una società attiva nel settore dell'organizzazione di eventi culturali e

musicali (cfr. iscrizione a RC).

Il 28 dicembre 2021 l'Ufficio

dell'ispettorato del lavoro (UIL) del Dipartimento delle finanze e dell'economia

ha invitato l'azienda a fornire la descrizione dettagliata del genere d'attività

svolto, una distinta (debitamente compilata) del personale occupato nel mese di

dicembre 2021 (stagisti compresi), nonché copia dei loro contratti di lavoro,

conteggi salariali e rendiconti di lavoro. Il 22 marzo 2022 ha chiesto alla ditta

di produrre ulteriore documentazione (curriculum vitae e descrizione

dettagliata delle attività svolte) in relazione a 22 dipendenti indicati quali

stagisti ().

B. Dopo aver analizzato

la documentazione prodotta, l'UIL ha constatato che la retribuzione minima non

era stata rispettata. Il 17 maggio 2022 ha

quindi intimato alla RI 1 un rapporto, prospettandole l'adozione di una

sanzione amministrativa giusta l'art. 7 della legge sul salario minimo dell'11

dicembre 2019 (LSM; RL 843.600) per inosservanza del salario minimo.

In particolare, ha rimproverato alla ditta di aver versato a 21

dipendenti (ovvero tutti quelli sopra menzionati eccetto __________), che non

potevano essere ritenuti stagisti, un salario per il mese di dicembre 2021

inferiore (fr. 16'930.65 complessivi) a quello minimo (fr. 44'192.19

complessivi) prescritto (differenza del - 61.69%).

Dopo avere raccolto le sue osservazioni, il 19 luglio 2022 l'autorità

cantonale le ha inflitto una multa di fr. 30'000.-. La decisione è stata resa

sulla base degli art. 1, 2, 4, 6 e 7 LSM, del relativo regolamento del 18

novembre 2020 (RLSM; RL 843.610) e del decreto esecutivo concernente il salario

minimo orario per settore economico, nella versione in vigore all'epoca del

controllo (BU 56/2020 del 20 novembre

2020, pag. 332 segg.).

C. Con giudizio del 13

marzo 2024, il Consiglio di Stato ha confermato la suddetta risoluzione

dipartimentale, respingendo l'impugnativa contro di essa interposta dalla RI 1.

In sintesi, l'Esecutivo cantonale, disattesa una censura di carente

motivazione della decisione impugnata e illustrato il quadro giuridico

applicabile, ha accertato che i collaboratori

non potevano essere considerati degli stagisti che potevano sfuggire all'applicazione

della LSM. Respinta anche l'ulteriore doglianza relativa alla violazione della

libertà economica (in quanto l'imposizione di un salario minimo per i 22

collaboratori in questione non poggerebbe su di una valida base legale), ha

quindi ritenuto che vi fossero gli estremi per infliggere una sanzione

pecuniaria in virtù dei motivi addotti dall'UIL, considerando la decisione

impugnata conforme al principio della proporzionalità.

D. Contro la predetta

pronuncia governativa, la soccombente insorge ora davanti al Tribunale

cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento.

La ricorrente - che si duole anzitutto di un diniego di giustizia formale da

parte del Governo, che non avrebbe risposto a tutte le censure sollevate -

ripropone essenzialmente le argomentazioni rimaste inascoltate davanti alla

precedente istanza, contestando la decisione impugnata dal profilo dell'accertamento

manifestamente errato della fattispecie determinante, della violazione del

principio di legalità e della libertà economica, come pure dell'uso erroneo del

potere di apprezzamento (nell'applicazione sia delle disposizioni legali, sia

della sanzione, che ritiene sproporzionata).

E. All'accoglimento del gravame si oppongono sia il

Consiglio di Stato, che l'autorità dipartimentale, quest'ultima con

argomentazioni di cui si dirà, se del caso, in appresso.

F. In sede di

replica e duplica, l'insorgente rispettivamente l'UIL si sono riconfermati

nelle rispettive antitetiche posizioni, sviluppando ulteriormente i propri

argomenti. Di questi si riferirà, nella misura del necessario, nei seguenti

considerandi.

Considerato, in diritto

1. 1.1. La competenza di

questo Tribunale è data dall'art. 84 lett. a della legge sulla procedura

amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100), applicabile per il

rimando dell'art. 7 cpv. 4 LSM. Il gravame

in oggetto, tempestivo giusta l'art. 68 cpv. 1 LPAmm e presentato da una

persona (giuridica) senz'altro legittimata a ricorrere (art. 65 cpv. 1 LPAmm), è

pertanto ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può

essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Le

audizioni testimoniali sollecitate dall'insorgente in replica (pag. 4-5), come

si vedrà, non appaiono idonee ad apportare al Tribunale la conoscenza di ulteriori

elementi rilevanti per l'esito della controversia.

2. L'insorgente rimprovera anzitutto al Governo un diniego di giustizia formale per

essersi rifiutato di entrare parzialmente o totalmente in materia rispetto

ad alcune censure sollevate in quella sede. Così facendo lamenta in

sostanza una carente motivazione della decisione impugnata, che non tratterebbe

tutte le tesi sviluppate nel ricorso.

2.1.

Giusta l'art. 46 cpv. 1 LPAmm, ogni decisione deve essere motivata per

iscritto. La citata disposizione legale si limita a stabilire il principio

della motivazione scritta e non precisa altrimenti il contenuto e l'estensione

della motivazione, cosicché valgono le garanzie minime dedotte dall'art. 29

cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile

1999 (Cost.; RS 101), che comprende vari aspetti tra cui il diritto a una

decisione motivata (cfr. DTF 138 I 232 consid. 5.1, 136 I 229 consid. 5.2). Per

costante giurisprudenza, la motivazione di una decisione è sufficiente quando

la parte interessata è messa in condizione di rendersi conto della portata del

provvedimento che la concerne e di poterlo impugnare con cognizione di causa

(cfr. DTF 143 III 65 consid. 5.2). In quest'ottica basta che l'autorità

esponga, almeno brevemente, i motivi che l'hanno indotta a decidere in un senso

piuttosto che in un altro. Essa non è quindi tenuta a pronunciarsi in modo

esplicito ed esaustivo su tutti gli argomenti sollevati, ma può limitarsi alle

sole circostanze che appaiono rilevanti per il giudizio in quanto atte a

influire sulla decisione di merito (cfr. DTF 142 II 154 consid. 4.2, 138 I 232

consid. 5, 137 II 266 consid. 3, 134 I 83 consid. 4.1). Inoltre, sempre che ciò

non ne ostacoli troppo la comprensione, la motivazione di una decisione può

anche essere implicita, risultare dai diversi considerandi della stessa o da

rinvii ad altri atti (cfr. DTF 141 V 557 consid. 3.2.1; STF 2C_583/2017 del 18

dicembre 2017 consid. 5.2.1, 2C_630/2016 del 6 settembre 2016 consid. 5.2).

2.2. La violazione del diritto di essere sentito implica, di principio,

l'annullamento della decisione impugnata, a prescindere dalle possibilità di

successo nel merito (cfr. DTF 144 I 11 consid. 5.3, 137 I 195 consid. 2.2, 135

Fatti

I 279 consid. 2.6.1). Il Tribunale federale

ritiene tuttavia che una violazione del diritto di essere sentito può essere

sanata nell'ambito di una procedura ricorsuale, quando l'interessato ha

avuto la possibilità di esprimersi dinnanzi a

un'autorità di ricorso che dispone di pieno potere d'esame in fatto e in

diritto. La sanatoria è di regola esclusa se il difetto è

particolarmente grave. Si può nondimeno prescindere da un rinvio all'istanza

precedente, anche se la lesione è di una certa gravità, quando esso costituisca

una formalità priva di senso e porti a inutili ritardi, inconciliabili con l'altrettanto

importante interesse della parte toccata a un giudizio celere (cfr. DTF 145 I

167 consid. 4.4, 142 II 218 consid. 2.8.1, 137 I 195 consid. 2.3.2 e rimandi).

2.3. In concreto, il Consiglio

di Stato, ripercorsi i fatti e l'iter procedurale, ha anzitutto disatteso una

censura di carente motivazione della decisione dell'autorità dipartimentale.

Illustrate le norme applicabili alla fattispecie, ha passato in rassegna i

criteri elencati nell'allegato al RLSM, ritenendo che non fossero adempiuti

almeno otto dei dieci criteri di cui alla lettera B e che i rapporti di lavoro

in questione non potessero dunque essere considerati quali semplici stage. Ha

in particolare reputato che all'interno

dell'azienda la proporzione tra il numero di

stagisti (22) e il numero di dipendenti effettivi (8) non fosse

sostenibile rispetto agli obiettivi formativi (cfr. B.10) e che le sole due persone di riferimento identificabili non

fossero in grado di seguire tutti gli stagisti nel loro percorso formativo

(cfr. B.3). Inoltre, ha considerato che i rapporti di lavoro in questione non

adempissero i criteri sub B.6 e B.8, ritenuto che gli stagisti - assunti per

una durata corrispondente a quella delle mostre - non hanno beneficiato di

attività di formazione specifiche in loro favore ma svolto attività operative

determinanti, semplici e ripetitive, a vantaggio dell'azienda. Il Governo ha

inoltre spiegato che le norme previste dal regolamento e dal suo allegato, non

introducendo nuovi obblighi o nuovi diritti rispetto alla legge formale (art. 3

cpv. 1 lett. d LSM) su cui si fondano ma limitandosi a precisare il concetto

giuridico relativamente vago di stage, non necessitassero per la loro

adozione di una delega legislativa. Riconosciuta quindi una valida base legale

e considerato l'interesse pubblico perseguito dalla LSM, ha quindi respinto la

censura di violazione del principio della libertà economica. Ha infine

commisurato la sanzione avuto riguardo al numero di dipendenti in infrazione,

alla durata su cui è stata accertata, all'importante (- 61.69%) differenza

percentuale tra il salario dovuto e quello effettivamente versato, al vantaggio

economico di cui ha beneficiato l'azienda, alla mancata reintegrazione

salariale come pure all'assenza di precedenti.

Ora, come annota l'insorgente,

è ben vero che con questa motivazione il Governo non ha affrontato in modo

esplicito tutte le censure da lei sollevate. Dalla pronuncia è nondimeno

possibile desumere con sufficiente chiarezza le ragioni che hanno indotto la

precedente istanza a confermare la qui controversa sanzione e rigettare, anche

solo implicitamente come rileva rettamente l'UIL (cfr. risposta, pag. 5), le

eccezioni da lei avanzate (segnatamente quelle relative all'asserito eccesso

del potere di apprezzamento e all'arbitrio). La fondatezza o non di tali argomenti

è questione di merito. Le motivazioni dell'Esecutivo cantonale sono del resto

state recepite dal ricorrente, che ha potuto

impugnare con cognizione il suo giudizio davanti a questo Tribunale,

riproponendo le tesi già sollevate senza successo. Ne discende che non

vi è stata alcuna violazione del suo diritto di essere sentita. Peraltro, anche

se vi fosse stata, una simile lesione dovrebbe comunque essere considerata sanata, atteso che, come visto, l'insorgente

ha potuto difendersi compiutamente in questa

sede; oltretutto, in concreto, un rinvio

degli atti all'istanza inferiore costituirebbe una sterile formalità, in

un'ottica di economia processuale (cfr. DTF 138 II 77 consid. 4, 137 I 195

consid. 2.3.2 e rinvii; 135 I 279 consid. 2.6.1).

3. 3.1.

A seguito dell'iniziativa popolare costituzionale elaborata del 9 aprile 2013

denominata “Salviamo il lavoro in Ticino!”, approvata in votazione popolare il

14 giugno 2015, è stato introdotto nella Costituzione della Repubblica e

Cantone Ticino del 14 dicembre 1997 (Cost./TI; RL 101.000) l'art. 13 cpv. 3,

secondo cui ogni persona ha diritto ad un salario minimo che le assicuri

un tenore di vita dignitoso, con la precisazione che, se un salario minimo non

è garantito da un contratto collettivo di lavoro (d'obbligatorietà generale o

con salario minimo obbligatorio), esso è stabilito dal Consiglio di Stato e

corrisponde a una percentuale del salario mediano nazionale per mansione e

settore economico interessati.

3.2. Allo scopo di attuare tale disposto costituzionale, l'11 dicembre 2019 il Gran Consiglio ha adottato la LSM

(cfr. art. 1), entrata in vigore il 1° gennaio 2021. Salvo alcune eccezioni

(cfr. art. 3), di cui si dirà per quanto necessario in appresso (cfr. infra,

consid. 3.3), tale normativa si applica a tutti i rapporti di lavoro che si svolgono nel Cantone (cfr. art. 2 cpv. 1) e non ammette deroghe

a svantaggio del lavoratore o della lavoratrice (cfr. art. 2 cpv. 2). Il salario minimo lordo legale - che prevale sui contratti normali di lavoro con salari minimi inferiori

(cfr. art. 2 cpv. 3) - è fissato in un intervallo tra una soglia inferiore di fr. 19.75/ora

e una soglia superiore di fr. 20.25/ora, in base a quanto stabilito dall'art. 4 e dai successivi decreti esecutivi concernenti il salario minimo orario per settore

economico (RL 843.620). La sua

introduzione è prevista per fasi, secondo le scadenze di attuazione sancite

dall'art. 11. Entro il 31 dicembre 2021, il salario minimo orario lordo per il

settore delle attività sportive e ricreative doveva ammontare a fr. 19.50 (cfr.

art. 11 cpv. 2 LSM e decreto esecutivo del 18 novembre 2020, BU 56/2020

citato).

3.3. L'art. 3 cpv. 1 lett. d LSM sottrae al campo di applicazione della LSM le persone in stage e in formazione, purché quest'ultima sfoci

in un certificato ufficiale riconosciuto. L'art. 2 cpv. 1 del regolamento della

legge cantonale sul salario minimo del 18 novembre 2020 (RLSM; RL 843.610)

precisa che rientrano in questa definizione gli studenti delle scuole superiori

o universitarie rispettivamente le persone che intendono reinserirsi in una

nuova attività professionale, a patto che soddisfino determinati criteri

elencati nel suo allegato. Quest'ultimo, al fine di distinguere gli stagisti da

altre figure professionali, prevede due gruppi di criteri e dispone che un

rapporto di lavoro è considerato stage se soddisfa almeno uno dei criteri di

cui alla lettera A e otto dei dieci criteri di cui alla lettera B. I criteri

sub A, nella versione dell'allegato in vigore al momento del controllo (BU

2020, 335), riguardano la motivazione dello stage:

A.1 Presenza di un

contratto a tre tra un istituto di formazione, lo studente e il datore

di lavoro. Lo stage è contemplato nel piano di studio dell'istituto di formazione.

A.2 Lo stage viene svolto nel quadro di un reinserimento professionale o di un nuovo

orientamento professionale della durata massima di sei mesi.

A.3 Periodo lavorativo di pre-tirocinio avente durata massima di quattro setti- mane

presso l'azienda in cui verrà svolto l'apprendistato o nella prospet- tiva di

un'assunzione del candidato apprendista. La proroga della durata del

pre-tirocinio potrà essere ammessa soltanto sulla scorta di un con- tratto

di apprendistato firmato e potrà protrarsi al massimo fino all'inizio dell'anno

scolastico seguente.

A.4 Stage di fine studio al termine di un percorso accademico o per neo diplo- mati

di scuole o istituti di formazione professionale a tempo pieno. Sono considerati

stage i periodi di formazione nell'anno successivo all'otteni- mento del

diploma.

A.5 Stage richiesto da un istituto di formazione presso il quale lo stagista è iscritto

della durata massima prevista dal regolamento dell'istituto di for- mazione.

Questo tipo di stage può essere svolto quale prerequisito per accedere

alla formazione o essere integrato nella stessa al fine dell'ot- tenimento

del titolo accademico o del diploma.

I

criteri sub B si riferiscono invece alle caratteristiche dello stage:

B.1 Il datore di lavoro e lo stagista

hanno concordato per iscritto gli obiettivi dello stage prima dell'inizio

dello stesso.

B.2 All'interno dell'azienda sono identificabili una o più funzioni di

riferimento che ipoteticamente al termine dello stage la persona

potrebbe svolgere.

B.3 All'interno dell'azienda sono identificabili una o più persone di

riferimento che seguono lo stagista nel suo percorso formativo.

B.4 Durante il periodo di stage sono programmati dei colloqui tra lo stagista e

la persona di riferimento al fine di verificare le diverse fasi di

acquisizione delle conoscenze professionali.

B.5 Alla fine dello stage il datore di lavoro rilascia allo stagista un

attestato con gli obiettivi raggiunti ed il dettaglio delle diverse fasi di

apprendi- mento.

B.6 Il lavoro svolto dallo stagista non è ripetitivo e deve permettere allo

stesso di acquisire il maggior numero di conoscenze possibili nel lasso

di tempo a disposizione.

B.7 L'orario di lavoro è definito tra le parti in funzione degli obiettivi

formativi.

B.8 L'attività svolta dallo stagista in azienda non deve avere uno scopo lucra- tivo

per il datore di lavoro.

B.9 Al momento dell'ingaggio dello stagista non è stata garantita l'assunzione.

B.10 All'interno dell'azienda la

proporzione tra il numero di stagisti rispetto al personale effettivo è

sostenibile rispetto agli obiettivi formativi.

La predetta regolamentazione riprende essenzialmente quanto

indicato nella versione rivista nel marzo 2021 delle linee guida adottate dalla

Commissione tripartita in materia di libera circolazione delle persone per

stabilire, in modo oggettivo, se i datori di lavoro che nelle inchieste

del mercato del lavoro e nei controlli per il rispetto dei contratti normali di

lavoro con salari minimi svolti dall'UIL classificavano parte del proprio

personale quale “stagista" offrissero dei veri stage di formazione o

procedessero, piuttosto, ad assunzioni di lavoratori a basso costo (cfr. anche

Messaggio n. 7452 dell'8 novembre 2017 relativo alla nuova Legge sul salario

minimo, ad art. 3, pag. 16; cfr. pure Messaggio n. 8444 del 26 giugno 2024

sulla valutazione dell'impatto del salario minimo, pag. 5). A differenza delle

suddette linee guida, ripetutamente passate al vaglio delle varie autorità di

ricorso ma che costituivano soltanto

una sorta di direttiva interna volta ad assicurare un'interpretazione e un'applicazione

uniforme delle prescrizioni legali

da parte dell'apparato amministrativo senza che fossero in alcun modo vincolanti

per gli amministrati o per i tribunali, i criteri per distinguere gli stagisti

da altre figure professionali contenuti nell'allegato al RLSM hanno ora assunto

valore normativo (cfr. STA 52.2023.85 del 20 luglio 2023 consid. 3.2.1 e

rimandi).

4. 4.1. Come accennato in

narrativa, nell'ambito del controllo effettuato dall'UIL, sulla base della

documentazione fornita dalla ricorrente, l'autorità cantonale ha riscontrato

che la stessa non aveva rispettato il salario minimo prescritto nei confronti di

21 collaboratori (). In particolare, per

il mese di dicembre 2021, questi ultimi sarebbero stati retribuiti con uno

stipendio complessivo di fr. 16'930.65 lordi

allorquando il minimo previsto dalla LSM (in combinazione con il citato decreto

esecutivo concernente il salario minimo orario per

settore economico) sarebbe stato di fr. 44'192.19. Da cui un ammanco complessivo di fr. 27'261.54 (pari a - 61.69%).

Sulla base di tali riscontri, l'UIL - dopo aver raccolto le osservazioni dell'insorgente - le ha quindi inflitto

una sanzione amministrativa di fr. 30'000.-.

L'Esecutivo cantonale ha dal canto suo avallato le tesi dell'UIL, respingendo

le eccezioni della ricorrente (essenzialmente riferite alla qualità di stagisti

dei dipendenti in questione), considerando il provvedimento adeguato alla

gravità oggettiva dell'infrazione commessa e alla colpa della ricorrente.

4.2. La ricorrente - la quale evidenzia come la LSM non contenga una

definizione del termine stage né stabilisca i criteri per delimitare il

campo d'applicazione dell'eccezione prevista al suo art. 3 cpv. 1 lett. d -

sostiene che, in assenza di una valida delega legislativa, il Governo si sia a

torto arrogato il diritto di disciplinare la materia nel RLSM e nel relativo

allegato, peraltro in maniera non sufficientemente precisa.

4.2.1. L'art. 5 cpv. 1 della Costituzione federale

della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) sancisce in

termini generali il principio della legalità, stabilendo che il diritto è

fondamento e limite dell'attività dello Stato. Ciò significa che un atto statale

deve fondarsi su una base legale sufficientemente precisa, emanata da un organo

competente. La precisione (o densità

normativa) della base legale in questione varia a seconda degli ambiti del diritto

interessati e dipende dalle circostanze (cfr. STF 9C_483/2023 del 28 maggio 2024 consid. 4.1.1 e rif.). Questo principio

garantisce il rispetto della ripartizione delle competenze statali e al tempo

stesso tiene conto delle esigenze, da profilo dello stato di diritto, della

parità di trattamento e della prevedibilità dell'azione statale (cfr. DTF 141

Considerandi

II 169 consid. 3.1 e rif.; STF 1C_144/2019 del 6 luglio 2021 consid. 4.2).

Strettamente connesso con il principio della legalità

è il principio della separazione dei poteri, che vieta in linea generale a un

organo dello Stato di usurpare la competenza di un altro organo; in particolare,

proibisce al potere esecutivo di emanare norme di diritto che dovrebbero

figurare in una legge se non nel quadro di una valida delega conferita dal

legislatore (DTF 138 I 196

consid. 4.1, 136 I 241 consid. 2.5.1, 134 I

322.

consid. 2.2). La delega

del potere legislativo all'autorità esecutiva è consentita a condizione che il

diritto cantonale non la proibisca, sia sancita in una legge soggetta al voto

popolare, sia limitata a una materia determinata e la legge enunci nelle grandi linee le regole fondamentali (cfr. DTF 140 I 218

consid. 6.5, 134 I 322 consid. 2.4 e rinvii; cfr. pure STF 9C_483/2023 citata consid. 4.1.2 e rif., 2C_297/2014 del 9 febbraio 2016 consid. 10.2).

4.2.2

Nel Cantone Ticino, la separazione dei poteri è garantita espressamente

dall'art. 51 della Costituzione della Repubblica e Cantone Ticino del 14

dicembre 1997 (Cost./TI; RL 101.000).

Giusta l'art. 70 lett. b Cost./TI, il Consiglio di Stato cura l'esecuzione

delle leggi federali e cantonali e delle decisioni del Gran Consiglio; emana le

necessarie norme mediante decreti esecutivi, regolamenti, risoluzioni o altre

disposizioni. In virtù dell'art. 67 cpv. 2 della legge sul Gran Consiglio e sui

rapporti con il Consiglio di Stato del 24 febbraio 2015 (LGC; RL 171.100), il

regolamento (di esecuzione) disciplina l'applicazione di una legge; non può

tuttavia regolare questioni estranee alla stessa (cfr. anche STA 52.2003.256

del 10 novembre 2003 consid. 3.2). Esso si limita a precisare meglio le

disposizioni della rispettiva legge mediante norme di dettaglio e contribuisce

così a una miglior applicabilità della legge (cfr. DTF 141 II 169 consid. 3.3 e

rimandi). La Costituzione cantonale non esclude poi la delega legislativa (cfr.

art. 51, 59 cpv. 1 lett. c e 70 lett. b Cost./TI; art. 62 segg. LGC, in

particolare art. 64 cpv. 2 LGC; cfr. STF 9C_483/2023

citata consid. 4.1.2). In ogni caso, sia in presenza di un'ordinanza di

esecuzione, sia di fronte a un'ordinanza sostitutiva fondata su una delega, la

regolamentazione dell'autorità esecutiva deve di principio rimanere entro i

limiti delle facoltà conferitele dal legislatore, trattandosi in entrambi i

casi di ordinanze dipendenti dalla legge (cfr. Ulrich

Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, VIII ed., Zurigo/San Gallo 2020, n. 96

segg.; cfr. STA 90.2018.14 del 10 marzo 2020 consid. 3.2, in: RtiD

II-2020 n. 6).

4.2.3

Ora,

contrariamente a quanto sostenuto nel gravame, il Governo non è affatto andato

oltre le sue competenze adottando il controverso regolamento con il suo

allegato. Come visto, è infatti la LSM stessa - cioè una legge in senso formale

- a prevedere al suo art. 3 cpv. 1 lett. d l'esclusione dal suo campo d'applicazione

delle persone in stage e in formazione. Emanando il RLSM, in particolare il suo

art. 2 cpv. 1 e l'allegato, l'Esecutivo cantonale non ha fatto altro che

precisare la norma giuridica indeterminata contenuta nella legge formale,

spiegando come riconoscere uno stagista ai sensi dell'art. 3 cpv. 1 lett. d

LSM, peraltro conformemente a quanto prospettato nei materiali legislativi

(cfr. citato Messaggio n. 7452, pag. 15, laddove il Consiglio di Stato

raccomanda espressamente di fare riferimento

esplicito alla direttiva adottata dalla Commissione

tripartita per la definizione dello stage che permette di valutare in modo

oggettivo le modalità di assunzione e, conseguentemente, determinare se ci si

trova di fronte a veri stage o piuttosto ad assunzioni di lavoratori a basso

costo). Del resto, come evidenziato

anche dall'UIL (cfr. risposta, pag. 10 seg.), in concreto il RLSM rispetta le

condizioni poste dalla giurisprudenza federale affinché un regolamento d'esecuzione

possa essere ritenuto conforme al principio della legalità e della separazione

dei poteri (cfr. DTF 142 V 26 consid. 5.1, 130 I 140 consid. 5.1, 129 V 95

consid. 2.1), posto che:

- concerne

una materia oggetto della legge che intende eseguire (in casu l'eccezione

per gli stagisti);

- non

abroga né modifica la legge;

- persegue

le finalità della legge, limitandosi a precisare e completare la

regolamentazione già essenzialmente in essa tratteggiata (anche mediante norme

contenenti concetti giuridici di natura indeterminata, che lasciano all'autorità

decidente una certa latitudine di giudizio ai fini dell'individuazione del loro

contenuto e margine di apprezzamento in sede di applicazione concreta);

- non

impone al cittadino nuovi obblighi che non derivano dalla legge.

Il principio della

legalità risulta dunque rispettato. Non trattandosi di un regolamento di

sostituzione, non s'imponeva infatti alcuna delega legislativa in favore del

Governo, contrariamente a quanto preteso nel gravame. Inoltre, le disposizioni

del RLSM e il suo allegato appaiono sufficientemente chiare e precise per

consentire di determinare quali lavoratori possano essere considerati stagisti.

L'operato dell'UIL e del Governo, che si fonda su una legge formale (art. 3

cpv. 1 lett. d LSM), precisata nel relativo regolamento e nel suo allegato, non

presta dunque il fianco a critiche in relazione con il principio della

legalità. Da questo profilo, il ricorso deve pertanto essere respinto.

4.3

Per le stesse ragioni, da respingere è pure la censura con cui la

ricorrente lamenta una violazione della libertà economica sancita dall'art. 27

cpv. 1 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile

1999.

(Cost.; RS 101) per il fatto che le restrizioni di questo diritto fondamentale che limitano la libertà

di assumere personale con il ruolo di stagista, essendo precisate soltanto nel

RLSM, non rispetterebbero le condizioni previste dall'art. 36 Cost. Conformemente a quest'ultimo disposto,

ogni restrizione di un diritto

fondamentale deve poggiare su una base legale; se gravi, devono essere previste

dalla legge medesima (cpv. 1). Deve inoltre essere giustificata da un interesse

pubblico o dalla protezione di diritti fondamentali altrui (cpv. 2) ed essere

proporzionata allo scopo (cpv. 3), senza violare l'essenza del diritto in

questione (cpv. 4).

Quando la restrizione è grave, la base legale, oltre che essere di rango

legislativo (cfr. art. 36 cpv. 1 Cost.), deve anche essere chiara e precisa

(cfr. DTF 147 I 393 consid. 5.1.1 e rif.; STF 9C_483/2023 citata consid. 4.1.1). Ciò che, come visto (cfr. supra,

consid. 4.2), è il caso in concreto.

La ricorrente non contesta l'adempimento

degli altri requisiti che l'art. 36 Cost. impone per la restrizione dei diritti

fondamentali, di modo che la sua censura di violazione della libertà economica

si rivela infondata.

4.4

Riproponendo la censura sollevata senza successo

davanti all'istanza inferiore, l'insorgente lamenta poi un accertamento

manifestamente errato della fattispecie determinante. Contesta in particolare l'applicabilità

della LSM al caso di specie, sostenendo che all'epoca del controllo i

dipendenti in questione stessero svolgendo in azienda uno stage formativo.

Manifestamente insostenibili sarebbero quindi le opposte conclusioni cui sono

pervenute le precedenti istanze.

4.4.1

Sia l'UIL che il Governo hanno pacificamente riconosciuto che i

lavoratori in questione adempissero almeno uno dei criteri relativi alla

motivazione dello stage di cui alla lettera A dell'allegato al RLSM (cfr.

risoluzione dipartimentale, pag. 1, e decisione impugnata, consid. 7). Hanno

tuttavia ritenuto che non fossero invece realizzati almeno otto dei dieci

criteri di cui alla lettera B relativi alle caratteristiche dello stage. In

particolare, non sarebbero rispettati i criteri B.3 e B.10, B.6 e B.8.

4.4.2

Come

correttamente rilevato dalle precedenti istanze, dalla distinta del personale

fornita all'UIL risulta che nel mese di dicembre 2021 la ricorrente impiegava

in totale 30 persone. Di queste, 22 figuravano come stagisti (10 a tempo pieno,

9.

al 50%, 1 al 50/60%, 1 al 50/55% e 1 retribuito a ore su chiamata), mentre

solo 8 (tutti attivi al 100%) risultavano essere dipendenti effettivi. Non v'è

quindi chi non veda come tra il numero di stagisti (pari a poco meno di 16

unità FTE [full time equivalent]), e quello del personale effettivo in seno all'insorgente

sussista una chiara sproporzione, i primi rappresentando circa il doppio

rispetto ai secondi. A ragione dunque le precedenti istanze hanno ritenuto che

tale marcato divario fosse insostenibile rispetto agli obiettivi formativi

degli stagisti. Questi ultimi devono infatti poter essere adeguatamente seguiti

da colleghi già formati, ciò che in concreto non è tuttavia all'evidenza stato

possibile, in ragione del numero insufficiente di lavoratori non stagisti

impiegati dalla ricorrente. Aggiungasi poi che, in base ai contratti agli atti,

le persone di riferimento per tutti i 22 stagisti erano solo due: T__________

per gli 8 assunti a Lugano (corrispondenti a poco più di 6 unità FTE) e __________

per i 14 attivi a Losanna (corrispondenti a 9.5 unità FTE). Proporzione,

questa, che pure dimostra l'impossibilità per le responsabili di seguire

convenientemente gli stagisti nel loro percorso formativo, accompagnandoli nell'attività

da imparare e controllandoli nella sua esecuzione. E ciò tanto più se si

considera che dai piani di lavoro per il mese di dicembre 2021 risulta che, nei

suoi giorni di presenza all'esposizione di Lugano, T__________ avrebbe dovuto

seguire contemporaneamente da 4 a 5.5 unità FTE; in diverse occasioni (il 20,

23, 24, 27 e 28 dicembre 2021) gli stagisti lavoravano addirittura

autonomamente, senza neppure che la responsabile o altri dipendenti effettivi risultassero

presenti. Lo stesso vale relativamente alla mostra tenutasi a Losanna: dai

piani di lavoro emerge infatti che la responsabile S__________, tenuta a sua

volta a coprire i turni delle varie mansioni (merchandising, controllo

biglietti, Covid-check, cassa, sala immersiva e bar; cfr. ad esempio, giovedì

23.

dicembre 2021, quando dalle 8.30 alle 14.30 era addetta al merchandising e

dalle 14.30 alle 19.30 alla sala immersiva), avrebbe dovuto seguire nel

contempo da 4 a 6 stagisti che svolgevano attività diverse dalla sua e

differenti tra loro (coprendo da soli la maggior parte delle postazioni). Anche

lei risulta essere stata assente i giorni 1° (mattina), 2, 7 (mattina), 8, 9

(mattina), 10 (sera), 12 (pomeriggio), dal 14 al 17, 18 (mattina), 19 e 26

dicembre 2021, ritenuto che nei giorni 2 (mattina), 9 (mattina) e 19 gli

stagisti appaiono essere stati perfino lasciati senza alcuna supervisione e senza

nemmeno essere affiancati da altri dipendenti effettivi (inconsistente è in tal

senso la sommaria obiezione secondo cui l'attività della spettabile RI 1 e

dei suoi dipendenti non si limitava unicamente a quanto riportato nelle

tabelle, ma comprendeva uno spettro più ampio di attività che caratterizzano

ogni società di organizzazione di eventi; cfr. ricorso, pag. 11). Sebbene

all'interno dell'azienda siano a prima vista identificabili delle persone di

riferimento per gli stagisti, non si può quindi dire che le stesse fossero realmente

tali rispettivamente in grado di seguirli in maniera seria e fruttuosa nel loro

percorso formativo. In queste circostanze, senza che l'UIL abbia mai preteso

(cfr. risposta, pag. 8) che per ogni singolo stagista, all'interno dell'azienda

deve essere identificato (e presente) una persona di riferimento diversa (contrariamente

a quanto sostenuto dalla ricorrente, cfr. replica, pag. 6), merita pertanto

conferma la deduzione delle precedenti istanze secondo cui non risultano in

concreto adempiuti i criteri B.3 e B.10 relativi all'identificazione all'interno

dell'azienda di persone di riferimento per gli stagisti rispettivamente alla

proporzione tra il numero di stagisti rispetto al personale effettivo.

4.4.3

Dai contratti

agli atti emerge che gli stagisti sono stati assunti in relazione e per la

durata delle mostre __________ di Lugano e __________ di Losanna. Nelle

osservazioni presentate all'UIL l'8 giugno 2022, la ricorrente ha indicato che

tutti gli stagisti, a rotazione, hanno svolto attività di front office, gestione

delle casse, gestione del personale, gestione delle sale mostre,

preparazione e gestione visite guidate per le scuole, creazione

eventi, reportistica, gestione del piccolo shop, gestione della

piccola caffetteria, piano marketing, gestione social media mostre e montaggio/smontaggio

mostre, precisando che la durata dello stage generalmente è di due

settimane per attività, in modo che gli stagisti possano apprendere e capire in

modo approfondito lo svolgimento di una mostra in ogni suo singolo dettaglio.

Tale versione appare tuttavia inverosimile, già soltanto alla luce della durata

complessiva dello stage (troppo corta per permettere una rotazione completa).

Essa è inoltre manifestamente smentita dai piani di lavoro agli atti, da cui

risulta come gli stagisti fossero addetti soltanto ad attività tipicamente

operative, ovvero al controllo audio/video, alla cassa, al controllo biglietti,

allo shop, al bar, alla sala immersiva, al Covid-check, al guardaroba e alla

preparazione e gestione delle visite guidate per le scuole, e ciò ogni volta

per pochi giorni (almeno sull'arco di un mese, cfr. in particolare piani di

lavoro della mostra di Losanna). In ogni caso, né dalle osservazioni presentate

dalla ricorrente, né dai piani di lavoro emerge che durante l'asserito periodo

di stage siano effettivamente state svolte da parte della ricorrente attività

di formazione specifica in favore degli stagisti. La tesi dell'insorgente

secondo cui gli stagisti sono regolarmente stati invitati a partecipare a

giornate di formazione a loro indirizzate all'interno dell'azienda (cfr.

ricorso, n. 3.8.3) non è stata sufficientemente dimostrata, ritenuto che il

doc. F prodotto al Governo non comprova che la presentazione sulla

"produzione" fosse una formazione rivolta agli stagisti, mentre la

formazione sui "social media, management e comunicazione digitale" si

è svolta lunedì 28 febbraio (verosimilmente) 2022, allorquando gli asseriti

periodi di stage erano già conclusi (tutti eccetto due [__________ e __________]

che prendevano fine proprio quel giorno, cfr. contratti agli atti). Non basta a

portare ad altra conclusione l'email del 7 novembre 2022 (doc. I) che evoca una

non meglio precisata formazione che una dipendente effettiva della ricorrente aveva fatto agli stagisti

in videochiamata. In effetti, non va dimenticato che in tutti i settori dell'economia vi è

un onere formativo a carico dei datori di lavoro, che devono trasmettere ai dipendenti specifiche

conoscenze, affinché possano pienamente esercitare le loro funzioni (cfr. STF

4C_1/2015 del 15 luglio 2015 consid. 6.3; STA 52.2023.85 del 20 luglio 2023

consid. 3.2.4, 52.2023.92 del 10 luglio 2023 consid. 4.3, 52.2022.29 e

52.2022.30

del 12 settembre 2022 consid. 3.3, 52.2020.160 del 23 novembre 2020

consid. 4.3.2), e ciò tanto più se i lavoratori in questione non dispongono di

una formazione attinente allo specifico campo d'attività (come in concreto, già

soltanto ritenuto che diversi collaboratori erano studenti universitari

iscritti alle facoltà di lettere, storia, psicologia e scienze sociali e

politiche). L'assunzione di dipendenti senza o con poca esperienza lavorativa

in un determinato settore è quindi un rischio che deve essere assunto dal

datore di lavoro e non riversato sui dipendenti, ritenuto che, in caso

contrario, la LSM potrebbe facilmente essere elusa camuffando da stage le

assunzioni di collaboratori a basso costo (cfr. Messaggio citato, pag. 15;

inoltre, per analogia, STA 52.2018.470 del 21 settembre 2020, in: RtiD I-2021

n. 47 consid. 6.3.2; 52.2023.92 citata consid. 4.3 e rif.).

Il fatto che in diverse occasioni (a

Lugano il 20, 23, 24, 27 e 28 dicembre 2021 e a Losanna il 2 [mattina], 9

[mattina] e 19 dicembre 2021) gli stagisti abbiano addirittura lavorato senza

neppure che la responsabile o altri dipendenti effettivi fossero presenti

dimostra peraltro come essi fossero perfettamente in grado di svolgere in

completa autonomia le attività loro affidate. Ne discende che i compiti da loro

svolti durante le citate esposizioni hanno chiaramente avuto uno scopo

lucrativo per la ricorrente, che per tali mansioni - semplici, che non

necessitano di particolare formazione e ripetitive - ha potuto far capo a quei

collaboratori a basso costo anziché a regolari dipendenti. In tali circostanze,

non è senz'altro scorretto ritenere che non siano realizzati i criteri B.6 e

B.8 relativi alla ripetitività del lavoro svolto dagli stagisti e al suo scopo

lucrativo per il datore di lavoro.

Nulla muta a tale deduzione

il fatto che la Scuola universitaria professionale della Svizzera italiana

(SUPSI) abbia intrapreso una collaborazione con la ricorrente al fine di

permettere ai propri studenti di effettuare degli stage pratici presso l'azienda

(cfr. ricorso, punti H e 3.8.6) e ciò già soltanto perché la convenzione che

istituisce tale partenariato (doc. N) è entrata in vigore solo successivamente

(1° ottobre 2022) al controllo effettuato dall'UIL (dicembre 2021). Ecco perché

non occorre procedere alle audizioni testimoniali sollecitate dalla ricorrente

in replica (cfr. supra, consid. 1.2). Del resto, contrariamente a quanto

pretende l'insorgente, se è ben vero che le mansioni da svolgere nell'ambito

degli stage previsti dalla SUPSI ricalcano per certi versi quelle effettuate

dai lavoratori qui in discussione, è altrettanto vero che il focus è posto

sulla formazione, tant'è che la convenzione di cui al doc. N, al punto n. 2.2,

precisa che l'azienda si impegna a occuparsi della formazione degli studenti

SUPSI durante i periodi di stage e ad assumersi la piena responsabilità di un

adeguato accompagnamento pedagogico e della valutazione dello studente (lett.

a), nonché a considerare lo studente come "soggetto in formazione"

offrendogli esperienze formative pertinenti allo specifico periodo di formazione

e proponendo delle alternative padagogiche/organizzative che favoriscano l'apprendimento

(lett. d) e a garantire che lo studente venga accompagnato da personale

qualificato (lett. e). Già soltanto per questo le modalità dello stage

proposto dalla SUPSI non sono paragonabili a quelle dei periodi di lavoro qui

oggetto d'esame.

4.5

In definitiva, a

giusta ragione le precedenti istanze hanno escluso che i dipendenti in

questione potessero essere considerati persone in stage e in formazione ai

sensi dell'art. 3 cpv. 1 lett. d LSM e delle relative norme del regolamento e

sfuggire al campo di applicazione della LSM. Nelle conclusioni dell'UIL,

tutelate dal Governo, non è come visto ravvisabile alcun accertamento

manifestamente errato dei fatti, né un uso scorretto della latitudine di

giudizio e del potere d'apprezzamento conferito dalle predette norme. Tutte le

relative doglianze della ricorrente vanno pertanto respinte.

4.6

Ferme

queste premesse, lo stipendio versato

(fr. 16'930.65 complessivi) ai 21

citati collaboratori in questione () per il periodo oggetto del controllo

risulta effettivamente inferiore al salario minimo obbligatorio ai sensi della

LSM per il settore economico interessato. Salario che - come indicato dall'UIL

- ammonta a fr. 44'192.19 complessivi (secondo

gli incontestati calcoli indicati nella tabella allegata alla decisione dell'UIL),

con un ammanco complessivo di fr. 27'261.54 (pari

a - 61.69%). Ne discende che, per quanto

riguarda la materialità dell'infrazione, la decisione impugnata non presta il

fianco ad alcuna critica.

5.

Appurata la realizzazione

dell'infrazione, resta ora da verificare l'entità della sanzione inflitta alla

ricorrente.

5.1

Giusta l'art. 7 cpv. 1 LSM, l'autorità cantonale competente

può, per infrazioni alla legge o alle disposizioni di applicazione,

pronunciare una sanzione amministrativa che prevede il pagamento di un importo

sino a fr. 30'000.-. Il capoverso 2 della medesima disposizione precisa che la

sanzione amministrativa è proporzionale all'importo risparmiato dai datori di

lavoro o dalle datrici di lavoro e ammonta al 160% della differenza tra il

salario dovuto secondo la legge e il salario effettivamente versato; in caso di

comprovata integrazione salariale retroattiva, la sanzione può essere ridotta

fino al 50% della suddetta differenza salariale. La sanzione comminata dal cpv.

1.

della norma corrisponde a quella prevista dall'art. 9 cpv. 2 lett. f della

legge federale concernente le misure collaterali per i lavoratori distaccati e

il controllo dei salari minimi previsti nei contratti normali di lavoro dell'8

ottobre 1999 (legge sui lavoratori distaccati; LDist; RS 823.20) per infrazioni

alle disposizioni sui salari minimi prescritte in un contratto normale di

lavoro ai sensi dell'art. 360a del codice delle obbligazioni del 30

marzo 1911 (CO; RS 220) commesse da datori di lavoro che impiegano lavoratori

in Svizzera (cfr. citato Messaggio, ad art. 7, pag. 16). I criteri per la

commisurazione della sua entità (cpv. 2) ricalcano del resto le raccomandazioni

emanate dalla Segreteria di Stato dell'economia (SECO) - l'ultima volta il 24

ottobre 2022 - in materia di violazioni alla LDist (cfr. in particolare il

punto n. 1.4 che rimanda al punto n. 1.2; cfr. pure STA 52.2023.456 del 27

febbraio 2024 consid. 3.2).

5.2

In concreto, il Governo ha confermato la sanzione di fr.

30'000.- inflitta dall'UIL tenendo conto dell'importo (fr. 27'261.54)

risparmiato dalla datrice di lavoro, in base all'art. 7 cpv. 2 prima frase LSM,

ritenendola adeguata alla gravità oggettiva dell'infrazione commessa e alla

colpa della ricorrente. La conclusione non presta il fianco a critiche.

Contrariamente a quanto pretende la ricorrente non è ravvisabile alcuna ragione

per soprassedere all'inflizione di una sanzione, segnatamente per motivi

riconducibili all'assenza di una base legale in senso formale o

sufficientemente precisa, come visto infondati. Sanzione che, analogamente a

quanto avviene nell'ambito della LDist (cfr. la formulazione analoga dell'art.

9.

cpv. 2 LDist; cfr. pure Messaggio citato, ad art. 7, pag. 16), mira a

garantire la credibilità della LSM, il rispetto dei salari minimi e il

versamento retroattivo dei salari dovuti (cfr., per analogia, Messaggio del 2

marzo 2012 concernente la legge federale sull'adeguamento delle misure

collaterali alla libera circolazione delle persone, in: FF 2012, 3035; cfr.

pure STA 52.2020.294 del 16 novembre 2020 consid. 4.3; Rapporto del 31 maggio

2024.

dell'Istituto di ricerche economiche dell'Università della Svizzera

italiana [IRE] sugli impatti del salario minimo in Ticino, allegato al citato

Messaggio n. 8444, pag. 55 e 58).

Ciò posto, non avendo preteso di avere coperto l'ammanco

salariale, l'insorgente non può beneficiare di una riduzione della sanzione ai

sensi dell'art. 7 cpv. 2 seconda frase LSM. Nemmeno può prevalersi della

collaborazione prestata all'autorità, ritenuto come la stessa costituisca un

obbligo legale ai sensi degli art. 6 cpv. 2 e 8 cpv. 1 lett. b LSM Neppure il

fatto che la crisi legata alla diffusione del virus Covid-19 abbia avuto

ripercussioni particolarmente gravose per gli operatori attivi nel settore dell'organizzazione

di eventi (cfr. replica, pag. 14) soccorre la ricorrente. Ancorché

corrispondente al massimo comminato in caso di infrazione alle disposizioni sui

salari minimi e seppur determinata in maniera schematica, la sanzione inflitta risulta comunque rispettosa

del principio della proporzionalità, tiene

debitamente conto dell'importante gravità oggettiva dell'infrazione rimproverata alla ricorrente (che

ha riguardato ben 21 dipendenti che sono stati retribuiti con uno stipendio

mensile inferiore di oltre la metà a quanto dovuto, permettendole un risparmio

di quasi fr. 30'000.-), nonché del grado di colpa ad essa ascrivibile (pur

considerando l'assenza di precedenti a suo carico, a fronte del fatto che il

quadro legale era chiaro e inequivocabile).

6.

6.1. Sulla base delle

considerazioni che precedono, il ricorso dev'essere respinto.

6.2

Dato l'esito, la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) è posta a

carico della ricorrente, secondo soccombenza. Non si assegnano ripetibili (art.

49.

cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

respinto.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 2'000.-, già anticipata dall'insorgente, resta interamente a

suo carico.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

.

1.

Dipartimento finanze e economia Ufficio dell'ispettorato del lavoro,

6500.

Bellinzona,

2.

Consiglio di Stato, 6501 Bellinzona,

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

La

presidente Il

segretario