Licenza edilizia per un deposito di legname

Incarto n.

52.2024.24

Lugano

17

giugno 2025

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,

Matea Pessina, Sarah Socchi

cancelliera:

Barbara Maspoli

statuendo sul ricorso del 17 gennaio

2024 dell'

RI

1

contro

la decisione del 20 dicembre 2023 (n. 6402) del

Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa dell'insorgente contro la

risoluzione dell'11 agosto 2023 con cui il Municipio di Novazzano ha

rilasciato a CO 2 la licenza edilizia per la realizzazione di un nuovo

deposito di legname con attività di truciolatura (part. __________);

ritenuto, in

fatto

Fatti

A. a. Il 13 marzo 2023 l'Ufficio

forestale del 6° circondario ha chiesto al Municipio di Novazzano di realizzare

un nuovo deposito di legname con attività di truciolatura su un vasto fondo

(part. __________) di proprietà dell'__________, situato all'interno della

discarica della Valle della Motta, soggetta al relativo piano di utilizzazione

cantonale (PUC-DVM). Secondo il progetto, il deposito è previsto su una fascia

lunga ca. 180 m e profonda 12 m situata nella zona di discarica del

PUC-DVM, a fianco di una pista di servizio. Esso sarà in particolare

adibito allo stoccaggio di legname (fino a 8'000 m3) proveniente dai

boschi del Mendrisiotto, che sarà consegnato da 5-6 aziende forestali della

regione (ca. 600 trasporti all'anno). La lavorazione del legname, tramite

truciolatrice mobile, avverrà sulla pista adiacente, fino a 2 volte a

settimana. Le benne di cippato verranno poi trasportate dai camion alle

centrali termiche del Mendrisiotto.

b. Nel termine di pubblicazione la domanda ha tra l'altro suscitato l'opposizione

dell'RI 1, proprietario di due fondi situati nelle vicinanze (part. __________

e __________).

c. Preso atto dell'avviso cantonale favorevole, subordinato ad alcune

condizioni, l'11 agosto 2023 il Municipio ha rilasciato il permesso richiesto,

respingendo nel contempo le opposizioni.

B. Il 20 dicembre 2023 il

Consiglio di Stato ha respinto il ricorso interposto dall'avv. RI 1 avverso

tale decisione.

In sintesi, il Governo ha anzitutto ritenuto che l'area dedotta in

edificazione, situata in base al PUC-DVM in zona discarica e pista di

servizio con vincolo di area forestale soggetta a dissodamento, non

fosse soggetta alle relative norme d'attuazione (NAPUC-DVM), ma alla

legislazione forestale, non essendo mai stata dissodata. Ha quindi ammesso la

conformità di zona dell'intervento, che servirebbe alla gestione regionale

della foresta e rispetterebbe le condizioni poste dall'art. 13a dell'ordinanza

sulle foreste del 30 novembre 1992 (OFo; RS 921.01), negando che allo stesso si

oppongano interessi pubblici preponderanti. In tale contesto, ha pure escluso

che l'attività di truciolatura fosse riconducibile a un impianto stazionario

con deposito di materiale finito. Dal profilo ambientale, ha poi considerato

che il progetto, alla luce della perizia fonica annessa, rispettasse le norme

in materia di inquinamento fonico; per quanto riguarda le emissioni di polvere,

ha invece richiamato le condizioni già imposte dalla Sezione protezione aria

acqua e suolo (SPAAS).

C. Contro il predetto

giudizio RI 1 si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo,

chiedendo che sia annullato insieme alla licenza edilizia.

In sintesi, premesso che l'intervento non riguarda solo una semplice area di

deposito di legna, ma un'attività di truciolatura (che implicherebbe anche lo

stoccaggio del prodotto finito), l'insorgente ritiene che un simile impianto

stazionario si ponga in contrasto con le prevalenti norme del PUC-DVM. In

particolare, esso non sarebbe necessario per la gestione della discarica, né lo

smaltimento dei rifiuti; tutt'al più, andrebbe realizzato nella più discosta

apposita zona per edifici e impianti. Il ricorrente esclude comunque che l'intervento

- che peraltro neppure rientrerebbe nell'area vincolata a dissodamento - possa

essere conforme alla zona forestale, evidenziando infine anche la

conflittualità con la vicina area di riproduzione di anfibi di importanza

nazionale.

D. All'accoglimento dell'impugnativa

si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.

A identica conclusione perviene l'Ufficio forestale del 6° circondario, con

argomenti di cui si dirà per quanto necessario in appresso. L'Ufficio delle

domande di costruzione (UDC) si riconferma nelle precedenti prese di posizione.

Il Municipio chiede a sua volta la reiezione del gravame.

E. Non vi è stato un

secondo scambio di allegati, stante la rinuncia del ricorrente a presentare una

replica.

Considerato, in

diritto

1. La competenza

del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge

edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Pacifica è la

legittimazione attiva del ricorrente, già vicino opponente, personalmente e

direttamente toccato dal giudizio impugnato di cui è destinatario (art. 21 cpv.

Considerandi

2.

LE, 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre

2013.

[LPAmm; RL 165.100]).

Il ricorso è inoltre tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm).

2.

Preliminarmente

occorre ancora esaminare la qualità di parte dell'Ufficio forestale del 6°

circondario, che ha avviato la procedura edilizia in proprio nome e a cui è

stato rilasciato il controverso permesso. Ufficio che anche dinnanzi al Governo

ha partecipato al procedimento in veste di beneficiario della licenza, agendo a

suo nome, così come in questa sede (cfr. risposte e dupliche).

2.1

La nozione di parte è definita all'art. 3 cpv. 1 LPAmm. In base a questa

norma, sono parti le persone i cui diritti od obblighi possono essere toccati

dalla decisione o le altre persone, le organizzazioni e le autorità a cui

spetta un rimedio di diritto contro la decisione. La qualità di parte

costituisce un presupposto processuale, che va esaminato d'ufficio già prima

del rilascio di una decisione. L'autorità di prime cure non entra nel merito di

una domanda (quale ad es. una domanda di costruzione) presentata da un istante

cui difetta la qualità di parte. Identica situazione vale nella procedura di

ricorso (cfr. Regina Kiener/Bernard

Rütsche/ Mathias Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, III ed., Zurigo 2021,

n. 564).

2.2

Requisiti per avere qualità di parte sono innanzitutto la capacità di

essere parte (Parteifähigkeit) e la capacità processuale (Prozessfähigkeit).

In linea di principio, questi requisiti sono determinati anche nella procedura

amministrativa secondo il diritto civile. Ha capacità di essere parte (cioè di

agire come parte nel procedimento) chi ha personalità giuridica, ovvero può

avere diritti e doveri. In particolare, hanno personalità giuridica le persone

fisiche e giuridiche di diritto privato e pubblico. Eccezionalmente, se

previsto dalla pertinente legge materiale o di procedura, possono agire come

parte anche altri soggetti privi di personalità giuridica. Per capacità

processuale s'intende la facoltà di condurre personalmente la controversia

legale o di delegare tale compito a un proprio rappresentante. È l'espressione

processuale dell'esercizio dei diritti civili ai sensi degli art. 11 e 12-16

del codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 (CC; RS 210; cfr. STA

52.2015.45

del 27 ottobre 2017 consid. 1.2.1, 90.2016.42 del 22 marzo 2017

consid. 2.1 e rimandi).

2.3

Corporazioni di diritto pubblico, in particolare Confederazione, Cantoni e

Comuni hanno capacità giuridica, così come istituti di diritto pubblico dotati

di personalità giuridica (DTF 116 V 335 consid. 4b; Michel Daum, in: Ruth Herzog/Michel Daum

[curatori], Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechts-pflege im Kanton

Bern, II ed., Berna 2020, n. 4 ad art. 11). Autorità, unità

amministrative e istituti privi di capacità giuridica possono invece essere

portatori di diritti e obblighi unicamente se una disposizione legale lo

prevede (DTF 127 II 32 consid. 2f, 112 II 87 consid. 1b; Daum, op. cit, n. 4 ad art. 11). I

singoli organi di una collettività pubblica non hanno dunque di principio

capacità giuridica; portatori di diritti e obblighi sono la Confederazione, il

Cantone e il Comune quali corporazioni di diritto pubblico (DTF 141 I 253

consid. 3, 140 II 539 consid. 2, 127 II 32 consid. 2, 102 Ia 564 consid. 1b; Daum, op. cit, n. 4 ad art. 11).

2.4

In concreto, la domanda di costruzione è come detto stata presentata dall'Ufficio

forestale di circondario, che anche nella procedura di ricorso ha sempre agito

a proprio nome e conto. La lettura degli atti, sottoscritti dal solo capo

ufficio o con il forestale di settore, non lascia spazio a dubbi. Tale Ufficio non

è tuttavia un ente pubblico, ma un'istanza subordinata dell'amministrazione

cantonale priva di personalità giuridica. Non poteva dunque agire a proprio

nome e conto. Legittimata a richiedere il permesso e detentrice della qualità

per agire in giudizio era semmai solo la Repubblica e Cantone Ticino, in quanto

corporazione di diritto pubblico dotata di una propria personalità giuridica.

2.5

L'Ufficio forestale del 6° circondario non ha d'altra parte nemmeno mai

preteso di rappresentare il Cantone. Di principio, la rappresentanza del Canton

Ticino compete in effetti al Consiglio di Stato (art. 70 lett. h della

Costituzione della Repubblica e Cantone Ticino del 14 dicembre 1997; Cost./TI;

RL 101.000). Giusta l'art. 4 della legge concernente le competenze

organizzative del Consiglio di Stato e dei suoi dipartimenti del 25 giugno 1928

(LCCdS; RL 172.100), il Consiglio di Stato designa mediante regolamento le

competenze decisionali delegate ai Dipartimenti, alla Cancelleria dello Stato e

alle unità amministrative subordinate. Facendo uso di questa facoltà, il

Governo ha delegato alle Divisioni, alla Segreteria generale e alla Cancelleria

sia la rappresentanza dello Stato innanzi ai tribunali ove non vi sia una

delega specifica per materia, sia la decisione sull'autorizzazione a

rappresentare lo Stato in procedimenti amministrativi (allegato al regolamento

sulle deleghe di competenze decisionali del 24 agosto 1994; RL 172.220). Ne

segue che, in assenza di una delega specifica prevista dall'apposito

regolamento o di un'adeguata autorizzazione, nessun organo dell'amministrazione

inferiore al rango di Divisione, Segreteria generale o Cancelleria dispone ex

lege della legittimazione a rappresentare lo Stato dinanzi alle autorità

giudiziarie, comprese quelle amministrative (cfr. STA 50.2003.9/10 del 23

dicembre 2004 consid. 2.1). In concreto, l'Ufficio forestale di circondario, in

assenza di una delega specifica o di un'adeguata autorizzazione da parte della

competente Autorità, non avrebbe dunque nemmeno potuto agire a nome e per conto

del Cantone. Circostanza, questa, comunque non data, avendo come detto l'Ufficio

agito a proprio nome.

2.6

Ferme queste premesse, resta da verificare quali conseguenze abbia la

carenza della qualità di parte dell'Ufficio istante sulla licenza edilizia e il

giudizio impugnato che la conferma.

2.6.1

Una decisione viziata non è di regola nulla, ma annullabile. Per

giurisprudenza, è nulla solo quando ha un vizio particolarmente grave, che sia

riconoscibile con evidenza o perlomeno con una certa facilità. L'accertamento

della nullità non deve inoltre mettere in pericolo in modo serio la sicurezza

del diritto. Quali motivi di nullità entrano innanzitutto in considerazione

gravi errori formali, come l'incompetenza dell'autorità giudicante o crassi

errori di procedura (cfr. DTF 147 IV 93 consid. 4.1.2, 144 IV 362 consid.

1.4.3, 138 II 501 consid. 3.1). Di principio, se una decisione o un giudizio

difettano di qualsiasi forza obbligatoria a seguito di nullità, ciò deve essere

rilevato in ogni momento e d'ufficio dall'autorità adita, anche in sede

ricorsuale (cfr. DTF 138 II 501 consid. 3.1, 132 II 342 consid. 2.1).

2.6.2

In concreto, la licenza edilizia è stata rilasciata a un soggetto privo

di personalità giuridica. Essa è dunque viziata. Il difetto è particolarmente

grave ed evidente. Il fatto che l'Ufficio forestale del 6° circondario non

disponesse di personalità giuridica era in effetti facilmente ravvisabile.

L'accertamento della nullità non pregiudica inoltre in modo intollerabile la

sicurezza del diritto. Ne deriva che la decisione municipale è nulla (cfr. STAF

A-5410/2012 del 28 maggio 2013 consid. 4, in: BVGE 2013/38 pag. 584 segg.; STAF

A-6829/2010 del 4 febbraio 2011 consid. 2 e 3; sentenza del Kantonsgericht

Basel-Landschaft [810 19 60] del 3 dicembre 2019 consid. 5). Parimenti, la

decisione governativa, che conferma la risoluzione municipale è affetta dal

medesimo vizio, in quanto indirizzata a una parte priva di personalità

giuridica. Ne deriva che anche la decisione del Consiglio di Stato deve essere

dichiarata nulla (cfr. STF 9C_496/2023 del 29 febbraio 2024 consid. 4.4;

sentenza del Kantonsgericht Basel-Landschaft citata consid. 5).

2.7

In conclusione, la controversa decisione governativa è affetta da nullità,

che dev'essere rilevata d'ufficio. Essa non dispiega di conseguenza alcun

effetto giuridico nei confronti del ricorrente. Per giurisprudenza, non può di

riflesso nemmeno essere oggetto d'impugnazione tendente al suo annullamento,

con la conseguenza che il ricorso deve essere dichiarato irricevibile. La

nullità della decisione impugnata, così come di quella municipale, deve

tuttavia essere accertata a livello di dispositivo del presente giudizio (cfr.

DTF 132 II 342 consid. 2.3; STA 52.2018.395 del 21 marzo 2019 consid. 5,

52.2016.650

del 29 novembre 2017).

3.

A titolo

abbondanziale, giova comunque rilevare che - al di là del grave vizio formale

di cui è affetta - la licenza edilizia non avrebbe comunque potuto essere

confermata, già solo perché si pone in chiaro contrasto col diritto materiale

concretamente applicabile, segnatamente con il PUC-DVM.

3.1

Giusta l'art. 22 cpv. 2 lett. a della legge federale sulla pianificazione

del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), ripreso dall'art. 65 cpv. 2

lett. b della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL

701.100), l'autorizzazione a costruire è rilasciata solo se gli edifici e gli

impianti sono conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione. Ciò

significa che nelle singole zone possono essere autorizzati soltanto

insediamenti la cui destinazione si integra convenientemente nella funzione

assegnata alla zona di situazione. Non basta che non si pongano in contrasto

con la funzione di zona, ossia che non ostacolino l'utilizzazione conforme alle

finalità pianificatorie perseguite dalla zona. Per essere autorizzate, le nuove

costruzioni devono apparire collegate da un nesso adeguato alla funzione della

zona in cui si collocano (cfr. STA 52.2019.524 del 12 ottobre 2021 consid. 2.1,

in: RtiD I-2022 n. 42 consid. 2.1 e rinvii; Alexander Ruch,

in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen,

Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Zurigo 2020,

n. 78 ad art. 22; Adelio Scolari,

Commentario, II ed., Cadenazzo 1996, n. 472 ad art. 67 LALPT).

3.2

Il PUC-DVM, approvato dal Gran Consiglio il 22 maggio 1989, ha destinato

il comprensorio della Valle della Motta, situato tra Coldrerio e Novazzano,

alla realizzazione di una discarica per i rifiuti del Sottoceneri. Il 18 aprile

2005.

il Parlamento cantonale ha approvato alcune modifiche, volte tra l'altro

ad aggiornare il piano di utilizzazione cantonale all'entrata in vigore di

nuove disposizioni legali in materia di rifiuti e al progetto di discarica

frattanto realizzato (cfr. STA 90.2005.56 del 20 luglio 2006 consid. B e

consid. 4). Due ulteriori varianti puntuali del PUC-DVM, riguardanti la

superficie per un nuovo ecocentro e un magazzino per il fabbisogno del Comune

di Coldrerio all'interno della zona per edifici e impianti, sono infine state

approvate dal Governo il 10 dicembre 2014 e il 22 marzo 2023.

3.3

Per quanto qui interessa, la zona di discarica del PUC-DVM è stata

da sempre prevista per accogliere rifiuti, segnatamente quelli a suo tempo

definiti di classe III (ossia rifiuti freschi o pretrattati, scorie d'incenerimento

e fanghi residui disidratati di impianti di rifiuti; cfr. pure STA 52.1995.447

del 22 agosto 1995 consid. 3.1). Nella sua prima versione, l'art. 2 NAPUC-DVM

stabiliva in particolare che tale zona è la superficie

destinata al

deposito di rifiuti di classe III. L'entrata in vigore, il 1° febbraio

1991, dell'ordinanza tecnica sui rifiuti del 10 dicembre 1990 (OTR; RU 1991 169),

ha creato la necessità di modificare la norma. Attraverso le varianti approvate

nel 2014 si è segnatamente provveduto ad adeguare la terminologia impiegata a

quella del diritto federale, con un nuovo disposto (divenuto art. 3) che

stabilisce che la zona di discarica è la superficie destinata allo

smaltimento, segnatamente al trattamento, al deposito definitivo e/o al

deposito intermedio di rifiuti e di materiali ai sensi dell'OTR (cfr. STA

90.2005.56

citata consid. 5.1). La norma non è invece ulteriormente stata

adattata all'ordinanza sulla prevenzione e lo smaltimento dei rifiuti del 4

dicembre 2015 (OPSR; RS 814.600), che ha abrogato l'OTR a far tempo dal 1°

dicembre 2016.

3.4

In concreto, il progetto prevede di realizzare un nuovo deposito di

legname su un'area di oltre 2'000 m2 situata all'interno della zona

di discarica del PUC-DVM, con un'attività di truciolatura sulla pista di

servizio adiacente, così come indicato in narrativa (consid. A; cfr. piano

di situazione annesso alla domanda).

Il Governo ha dato atto della destinazione delle singole zone prevista dal

PUC-DVM. Allineandosi all'autorità dipartimentale (cfr. avviso cantonale e

risposta dell'UDC e dell'Ufficio forestale al Governo), ha nondimeno

considerato che, siccome su buona parte della superficie interessata dal

progetto è sovrapposto un vincolo di area forestale soggetta a dissodamento,

tale area, non essendo mai stata dissodata, non sarebbe soggetta alle nome d'attuazione

del PUC-DVM, ma alla legislazione forestale, ammettendo poi la conformità di

zona dell'intervento in base agli art. 22 cpv. 2 lett. a LPT e 13a OFo.

A torto.

3.5

È ben vero che il PUC-DVM prevede anche un vincolo di area soggetta a

dissodamento su una vasta superficie del comprensorio del PUC destinata a

zona di discarica e alle altre zone, che interessa anche parte dell'area

toccata dal progetto (cfr. piano delle utilizzazioni del PUC-DVM). Tale vincolo

è verosimilmente da porre in relazione con l'autorizzazione generale di

dissodamento per l'intera superficie forestale necessaria all'impianto della

discarica, che era stata rilasciata dal Dipartimento federale dell'interno con

decisione del 29 dicembre 1987, confermata dal Tribunale federale (cfr.

messaggio n. 3428 del 24 marzo 1989 concernente l'approvazione del PUC-DVM e l'evasione

dei ricorsi di seconda istanza; cfr. pure DTF 115 Ib 505). In ogni caso,

contrariamente a quanto assunto dalle precedenti istanze, è evidente che tale

vincolo non permette di fare astrazione dalla funzione delle singole zone

attribuita dal piano di utilizzazione cantonale, né tanto meno di rendere

inapplicabili le relative norme di attuazione. In particolare, quand'anche

mancassero eventuali autorizzazioni per eseguire delle fasi del disboscamento,

è manifesto che la superficie che il PUC-DVM assegna alla zona di discarica

può essere destinata unicamente allo smaltimento di rifiuti ai sensi dell'art.

3.

NAPUC-DVM, mentre le piste di servizio sono evidentemente riservate al

transito dei mezzi necessari alla gestione delle singole aree della discarica.

E ciò perlomeno fintanto che il piano di utilizzazione cantonale non verrà

semmai modificato per inserire altri contenuti, come già avvenuto con le

varianti del 2014 e 2023 relative alla zona per edifici e impianti.

In queste circostanze occorre quindi concludere che, non avendo per oggetto il

deposito o trattamento di rifiuti, ma lo stoccaggio e la lavorazione di ingenti

quantitativi di legname d'energia (destinato a centrali termiche del Mendrisiotto),

la licenza edilizia non avrebbe comunque potuto essere confermata, poiché in

chiaro contrasto con il PUC-DVM.

4.

4.1. Sulla base

delle considerazioni che precedono, il ricorso è dichiarato irricevibile. Nel

contempo è accertata la nullità del giudizio impugnato e della licenza edilizia

(consid. 2.7).

4.2

Date le circostanze, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia

(art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm) al

ricorrente, che peraltro agisce quale avvocato in causa propria (cfr. fra tante,

STA 52.2020.567 dell'8 ottobre 2021 consid. 7.2).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

irricevibile.

2.

È accertata

la nullità della decisione del 20 dicembre 2023 (n. 6402) del Consiglio di

Stato e della risoluzione dell'11 agosto 2023 del Municipio di Novazzano.

3.

Non si

preleva tassa di giustizia. Non si assegnano ripetibili.

Al ricorrente va retrocesso l'importo versato a titolo di anticipo.

4.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

5.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

vicepresidente La

cancelliera