Multa disciplinare nei confronti di un medico per dichiarazioni rilasciate in interventi pubblici

Incarto n.

52.2024.33

Lugano

8

ottobre 2024

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Fulvio Campello

cancelliera:

Elisa Bagnaia

statuendo sul ricorso del 19 gennaio

2024 del

RI 1

patrocinato

da: PA 1

contro

la decisione del 29 novembre 2023 (n. 5796) del

Consiglio di Stato che ha respinto l'impugnativa presentata dall'insorgente

avverso la decisione dell'11 aprile 2023 con cui il Dipartimento della sanità

e della socialità gli ha inflitto una multa disciplinare di fr. 2'000.- per

violazione dei suoi obblighi professionali;

ritenuto, in

fatto

Fatti

A. Con risoluzione del 10

marzo 1983 l'allora Dipartimento delle opere sociali ha concesso a RI 1

l'autorizzazione al libero esercizio e l'esercizio a titolo dipendente nel

Canton Ticino della professione di medico, attività che lo stesso svolge nel

proprio studio di __________ in forza di due autorizzazioni di rinnovo

rilasciate dall'Ufficio di sanità il 2 maggio 2020 e il 2 maggio 2022.

B. Il 7 settembre 2021 il

dr. med. RI 1 ha partecipato alla trasmissione televisiva "__________"

di __________ in cui in discussione vi erano le varie misure di politica

sanitaria adottate per contrastare la pandemia di COVID-19 e, più in

particolare, il certificato COVID, uno degli oggetti della votazione federale -

poi svoltasi il 28 novembre 2021 - riguardante la legge federale sulle basi

legali delle ordinanze del Consiglio federale volte a far fronte all'epidemia

di COVID-19 del 25 settembre 2020 (Legge COVID-19; RS 818.102). Nell'ambito del

dibattito condotto da __________, il dr. med. RI 1, chiamato ad esprimere la

propria opinione sul vaccino contro il COVID-19, ha dichiarato (circa minuto

22:00):

Non sappiamo cosa capita, non sappiamo cosa

capiterà, ma sappiamo quello che è già capitato. Allora l'agenzia europea

Eudravigilance ha pubblicato i morti fino al 2 agosto in Europa, del 2021, che

sono 20'595 dovuti alla vaccinazione; più 1.9 mio di malati gravi, malati e il

50% sono gravi. Non vorrei elencare tutte le patologie. Abbiamo purtroppo visto

anche in Ticino dei morti dovuti alla vaccinazione, probabilmente. C'ho delle

prove quasi certe che __________ si era vaccinato pochi giorni prima (del

decesso, ndr).

… c'ho delle prove… c'ho delle prove… non arrabbiarti (riferito a F__________

che, contrariato dalle affermazioni del medico, ha chiesto di non

strumentalizzare la morte del__________), non arrabbiarti, dimmi il contrario. (…)

Lui era un caro amico anche da parte mia, eravamo su altre idee politiche, però

lui era contro la vaccinazione, si è vaccinato solo perché doveva andare a __________

alla maratona. Abbiamo altre persone conosciute. (…)

Se non si fosse vaccinato probabilmente non sarebbe capitato quello che è

capitato.

Il 2 ottobre 2021 il dr. med. RI 1 ha poi tenuto un intervento pubblico durante

una manifestazione di protesta contro le misure sanitarie adottate e oggetto

della precitata votazione federale, tenutasi in __________ a __________ e

organizzata dall'associazione __________, di cui egli è membro. In tale contesto,

il medico si è così espresso:

(…) Sulle garanzie per poter fare delle

manifestazioni, vi ricordo che a __________ al __________ non avevamo il

permesso della città __________ e __________ ci ha lasciato andare, non ha

chiamato la Polizia. Anche perché io sapevo benissimo che __________ era con

noi. Si è purtroppo vaccinato per andare in __________ e questo gli è costato

la vita. (…)

C. A seguito di tali

dichiarazioni, il 9 novembre 2021 il DSS ha disposto l'apertura di un

procedimento amministrativo ai sensi degli art. 38 e 43 della legge federale

sulle professioni mediche universitarie del 23 giugno 2006 (LPMed; RS 811.11) e

art. 56 e 59 della legge sulla promozione della salute e il coordinamento

sanitario (LSan; RL 801.100) nei confronti del RI 1, affidando al contempo

l'istruzione dello stesso alla Commissione di vigilanza sanitaria (CVSan).

Quest'ultima ha quindi chiesto all'interessato di prendere posizione, ciò che

egli ha fatto con osservazioni del 19 novembre 2021, del 20 dicembre 2021 e del

1° dicembre 2022 (queste ultime a seguito della ricezione del progetto di

avviso della CVSan del 23 novembre 2022), contestando, in sostanza, gli

addebiti mossigli.

D. Con decisione dell'11

aprile 2023 il DSS, facendo proprie le conclusioni a cui era pervenuta la CVSan

nel suo avviso (definitivo) del 1° marzo 2023 allestito in esito

all'istruttoria compiuta, ha risolto di infliggere al dr. med. RI 1 una multa

di fr. 2'000.- per aver violato i propri obblighi professionali. In sostanza,

esso ha ritenuto che azzardando una perentoria affermazione sulle cause della

morte di __________, segnatamente collegandone il decesso con l'inoculazione

del vaccino anti COVID-19, senza averne alcuna certezza e senza fornire dati

oggettivi o scientifici, generando pertanto inutile confusione e banalizzando

un tema di natura scientifica, il medico abbia violato il proprio dovere di

tutelare i propri pazienti e di agire in modo accurato e coscienzioso (art. 40

lett. a e c LPMed).

E. Con giudizio del 29

novembre 2023 il Consiglio di Stato ha respinto il gravame presentato dal dr.

med. RI 1 contro la suddetta decisione dipartimentale. L'Autorità di ricorso si

è allineata a quanto ritenuto dal DSS considerando che il comportamento tenuto

dal medico configurasse una violazione dei suoi obblighi professionali,

segnatamente quello di agire in modo accurato e coscienzioso. Ha quindi

considerato che il provvedimento adottato fosse correttamente commisurato alle

circostanze del caso e rispettoso del principio della proporzionalità.

F. Contro

quest'ultima pronuncia il dr. med. RI 1 si aggrava ora dinanzi al Tribunale

cantonale amministrativo, chiedendo l'annullamento, unitamente a quello della

decisione dipartimentale. In sintesi, egli contesta di aver violato i propri

doveri professionali atteso che nella specifica situazione si sarebbe limitato

a evidenziare, alla luce di un esempio concreto, l'esistenza di possibili

effetti collaterali nefasti e finanche letali della vaccinazione contro il

COVID-19, probabilità di cui ogni persona dovrebbe essere consapevole anche se

marginale.

G. All'accoglimento del

ricorso si è opposto il Consiglio di Stato, senza formulare particolari

osservazioni.

A identica conclusione è pervenuto il DSS, con argomenti di cui si dirà, per

quanto necessario, in seguito.

H. Il dr. med. RI 1 non

ha presentato osservazioni di replica.

Considerato, in

diritto

1. La competenza

del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 99a cpv. 1 LSan. La

legittimazione attiva del ricorrente è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla

procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso,

tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è pertanto ricevibile in ordine e può essere

evaso sulla base degli atti, senza procedere ad accertamenti istruttori (art.

25 cpv. 1 LPAmm).

Considerandi

2.

Giusta l'art. 40

LPMed, chi esercita liberamente una professione medica universitaria deve

osservare i seguenti obblighi professionali:

a. esercitare la

professione in modo accurato e coscienzioso; deve altresì rispettare i limiti

delle competenze acquisite nell'ambito della formazione, del perfezionamento e

dell'aggiornamento;

b. approfondire,

estendere e migliorare le proprie conoscenze, attitudini e capacità

professionali grazie all'aggiornamento permanente;

c. tutelare i

diritti dei pazienti;

d. praticare

esclusivamente una pubblicità oggettiva e corrispondente all'interesse

generale, non ingannevole né invadente;

e. tutelare, nel

collaborare con membri di altre professioni sanitarie, esclusivamente gli

interessi dei pazienti e operare indipendentemente da vantaggi finanziari;

f. osservare

il segreto professionale conformemente alle prescrizioni pertinenti;

g. prestare

assistenza in casi di urgenza e partecipare ai servizi di emergenza

conformemente alle prescrizioni cantonali;

h. concludere

un'assicurazione di responsabilità civile professionale commisurata al genere e

all'entità dei rischi connessi alla sua attività o fornire una garanzia

equivalente.

Questa enumerazione è

esaustiva (messaggio concernente la legge federale sulle professioni mediche

universitarie, in: FF 2005, pag. 199 ad art. 40).

In caso di violazione degli obblighi professionali, delle prescrizioni della

LPMed o delle sue disposizioni d'esecuzione, l'art. 43 cpv. 1 LPMed stabilisce

che l'autorità di vigilanza può ordinare a titolo di misure disciplinari: un

avvertimento (lett. a); un ammonimento (lett. b); una multa fino a fr. 20'000.-

(lett. c); un divieto d'esercizio della professione come attività economica

privata sotto la propria responsabilità professionale per sei anni al massimo

(lett. d); un divieto definitivo d'esercizio della professione come attività

economica privata sotto la propria responsabilità professionale per l'intero

campo d'attività o per una parte di esso (lett. e).

Analoga regolamentazione è prevista dal diritto cantonale all'attuale art. 59

cpv. 1 LSan.

3.

3.1. Come

accennato in narrativa, il ricorrente sostiene che la trasmissione televisiva

in parola si inseriva in un contesto di confronto politico e non di dibattito

medico-scientifico, nell'ambito del quale egli ha manifestato delle riserve

sulla non pericolosità del vaccino contro il COVID-19. L'insorgente precisa di

non aver mai sostenuto che il vaccino non ha alcun effetto positivo; si sarebbe

bensì limitato a evidenziare, alla luce di un esempio concreto, che esiste la

possibilità di effetti collaterali anche fatali, quali ad esempio miocarditi e

pericarditi, di cui ogni persona dovrebbe essere consapevole. Dati i rischi di

malattia cardiaca derivanti dalla somministrazione del suddetto farmaco,

ritiene che la morte improvvisa di una persona sana e dedita allo sport, come __________,

possa essere ricondotta con alta verosimiglianza all'inoculazione del vaccino avvenuto

nel periodo precedente al decesso. Il medico sostiene infine che il vero rimprovero

mossigli dall'Autorità sia quello di aver pubblicizzato gli effetti collaterali

nefasti e perfino letali del vaccino, segnalati persino nel sito ufficiale

della Confederazione ma che l'Autorità desiderava celare al pubblico per

evitare un dibattito e un confronto aperto.

3.2

Scopo principale delle misure disciplinari previste dalla LPMed è quello

di mantenere l'ordine nella professione, di assicurarne il funzionamento

corretto, di salvaguardarne il buon nome e la fiducia che i cittadini devono

poter riporre nei confronti di questa professione, così come proteggere il

pubblico contro quei membri che potrebbero non avere le necessarie qualità (STF

2C_922/2018 del 13 maggio 2019 consid. 6.2.2; Yves Donzallaz, Traité de droit médical,

Berna 2021, n. 4833 e 4989; Rachel

Christinat/Dominique Sprumont, La surveillance disciplinaire dans le

domaine de la santé in: Thierry

Tanquerel/

François Bellanger, Le droit disciplinaire, Zurigo 2018, pag. 107; Madeleine Hirsig-Vouilloz, La

responsabilité du médecin, Berna 2017, pag. 219).

A tal fine, l'art. 40 LPMed elenca, in modo esaustivo, le norme di

comportamento che ogni medico deve rispettare nell'ambito della relazione

individuale tra paziente e curante, doveri che comportano effetti anche sul

rapporto con la comunità, i colleghi, il personale e le autorità (Donzallaz, op. cit., n. 4842) e che se

(colpevolmente) violati possono determinare una responsabilità amministrativa

del medico.

A differenza tuttavia di quanto avviene in diritto penale, dove le norme che

prevedono le infrazioni indicano precisamente gli elementi costitutivi del

reato, nel diritto disciplinare la definizione degli atti punibili è

generalmente fissata mediante una clausola generale (Donzallaz, op. cit., n. 4913), in particolare quella di cui

all'art. 40 lett. a LPMed, poiché non è possibile enumerare precisamente tutte

le possibili violazioni ai doveri professionali (Donzallaz, op. cit., n. 4914). Data la formulazione ampia di

questi obblighi, la loro applicazione concreta necessita di un'interpretazione

fondata sull'insieme delle norme e principi generalmente riconosciuti in seno

alla professione (Donzallaz, op.

cit., n. 4955, e 4961; Christinat/

Sprumont, op. cit., pag. 107).

In questo senso, ogni azione, mancamento o omissione può provocare una sanzione

disciplinare se è incompatibile con il comportamento che può essere

legittimamente preteso da un simile professionista (Donzallaz, op. cit., n. 5000; Hirsig-Vouilloz, op. cit., pag. 223). La regola vale

chiaramente e in primo luogo per tutti gli atti commessi nell'esercizio della

professione; essa si estende anche alle attività extraprofessionali qualora la

gravità del caso rischi di ledere il sentimento di fiducia nei confronti del

medico in quanto tale (Donzallaz,

op. cit., n. 5001).

Nel caso concreto l'Autorità rimprovera al ricorrente la violazione delle lett.

a e c dell'art. 40 LPMed.

Giusta l'art. 40 lett. a LPMed il medico deve esercitare la professione medica

in modo accurato e coscienzioso: benché scopo della norma sia principalmente

quello di prevenire le infrazioni alle regole dell'arte, di natura piuttosto

tecnica, la stessa presuppone altresì un'obbligazione generale d'intrattenere

delle relazioni adeguate con i pazienti, le autorità, i colleghi e pure terze persone (Donzallaz,

op. cit., n. 4845 e segg e n. 4999 e segg.). Il medico deve dimostrarsi altresì

degno di fiducia, condizione da rapportare a quella di cui all'art. 36 cpv. 1

lett. b LPMed (cfr. pure art. 56 cpv. 1 lett. b LSan), e questo non solo nei

confronti del paziente ma anche verso l'Autorità sanitaria (cfr. STF

2C_460/2020 del 29 settembre 2020 consid. 6.1, Donzallaz,

op. cit., n. 4999). Il personale medico deve dunque fornire garanzia di un

comportamento personale integro di modo che il paziente e più in generale il

pubblico possano fare affidamento sulla professione e non possano dubitare

della moralità e onestà dei suoi membri (Donzallaz,

op. cit., n. 2824, n. 4997 e segg e n. 5079 e segg.).

L'art. 40 lett. c LPMed garantisce poi il rispetto dei diritti del paziente, il

cui contenuto deve essere cercato nell'ordinamento giuridico nel suo insieme (Donzallaz, op. cit., n. 5475). I doveri

che derivano da tale norma si sovrappongono almeno in parte a quelli della

lett. a del medesimo disposto (Donzallaz,

op. cit., n. 5474).

3.3

3.3.1

Evocato il quadro normativo applicabile in specie, è anzitutto

necessario precisare che, come giustamente già osservato dall'Autorità

precedente, il ricorrente non è stato affatto sanzionato per aver detto che la

vaccinazione contro il COVID-19 può avere gravi effetti collaterali (finanche

letali), tra cui miocarditi e pericarditi. Si tratta in effetti di evidenze

scientifiche note e segnalate dalle stesse Autorità sanitarie. È per contro

l'uso dell'esempio pratico riferito alla morte del__________ ad aver suscitato

la reazione dell'Autorità di vigilanza.

Sul senso da dare alle dichiarazioni del medico, va poi rilevato che i termini

da lui utilizzati, sia in televisione sia - soprattutto - durante la

manifestazione a __________, lasciano invero poco spazio al campo delle

ipotesi. Se durante la comparsa televisiva il ricorrente ha quantomeno fatto

uso di qualche avverbio di dubbio (probabilmente), durante l'intervento

in __________ egli ha per contro direttamente identificato la causa di morte di

__________ negli effetti collaterali del vaccino contro il COVID-19 (Si è

purtroppo vaccinato per andare in __________ e questo gli è costato la vita).

Non giova al ricorrente discutere ora su cosa si possa dedurre o meno dalle

circostanze del decesso del__________ rispetto alle probabilità di effetti

collaterali dovuti allo specifico farmaco. Premesso che le malattie

cardiovascolari sono (erano e restano) la principale causa di morte non solo in

Svizzera (come da dati statistici, accessibili al pubblico, dell'Ufficio

federale di statistica), l'unico dato di fatto qui rilevante è che il

ricorrente, per sua stessa ammissione, non aveva nessuna certezza di quanto da

lui sostenuto poiché egli non è mai stato (e tanto meno al momento della morte

lo era) il medico curante di __________ e nemmeno disponeva di dati medici o referti,

segnatamente autoptici, che gli permettessero di formulare perentorie

conclusioni in tal senso.

In questo senso, è a giusto titolo che il DSS ha definito le dichiarazioni

proferite dall'insorgente di imprudenti e maldestre, nonché prive di riscontro

oggettivo.

Chiamato a esprimersi su temi di salute pubblica nella sua veste di medico e

rivolgendosi in entrambi i casi a un grande pubblico, egli avrebbe d'altra

parte potuto evidenziare i possibili effetti indesiderati del vaccino, e

finanche sostenerne l'eccessiva pericolosità rispetto ai benefici se questa è

la sua convinzione, esponendo per esempio riferimenti scientifici a sostegno

delle proprie tesi e rifacendosi a casi accertati. Evocare per contro

l'improvvisa e drammatica morte avvenuta qualche mese prima di una nota personalità

pubblica, senza specificare di non avere nessuna prova sulle reali cause del

decesso se non delle mere ipotesi, aveva con ogni evidenza per scopo di creare

scalpore nell'opinione pubblica e dare così maggior risalto alle sue tesi, ciò

che però dal profilo deontologico costituisce un modo di procedere del tutto

ammissibile per un medico.

La credibilità riposta in un medico che affronta tematiche di salute pubblica è

infatti molto più elevata rispetto ad altri, per cui vi è un dovere - in specie

del tutto disatteso - di esprimere le proprie opinioni con la debita prudenza e

delicatezza (Donzallaz, op. cit.

n. 5061 e n. 5063 e segg.).

Stante quanto precede, tenuto conto del comportamento adottato dall'insorgente,

è a giusto titolo che l'Autorità dipartimentale, prima, e il Consiglio di

Stato, poi, hanno ritenuto che il medico abbia violato il suo dovere

professionale di esercitare la professione in modo accurato e coscienzioso

(art. 40 lett. a LPMed).

3.3.2

Per quanto attiene invece alla violazione dell'art. 40 lett. c LPMed,

nonostante il DSS abbia ritenuto violato il diritto dei pazienti di essere

informati sui vantaggi e gli svantaggi del farmaco, si rileva che il Consiglio

di Stato non ha affrontato la questione nella sentenza impugnata.

Ora, l'art. 40 lett. c LPMed garantisce il rispetto dei diritti del paziente,

il cui contenuto deve essere cercato nell'ordinamento giuridico nel suo insieme

(Donzallaz, op. cit., n. 5475).

Tale obbligo tuttavia si inscrive nell'ambito della relazione con il proprio

paziente e comprende una serie di diritti specifici quali il rispetto della

dignità, l'autodeterminazione, la libera scelta del medico, ecc. (cfr. Donzallaz, op. cit., n.5473 e segg.).

Premesso che il contenuto di tale norma si sovrappone almeno in parte a quello

della lett. a del medesimo disposto (Donzallaz,

op. cit., n. 5474), nel caso in esame le dichiarazioni del ricorrente sono

state proferite nell'ambito di un dibattito pubblico e sono biasimevoli, come

visto, per aver fatto riferimento a un caso specifico di cui però il medico non

aveva alcuna certezza. Non è per contro dato di sapere se e quali informazioni

in merito ai vaccini il medico abbia dato o omesso e a quale dei suoi pazienti,

ciò che risulterebbe indispensabile per ritenere una simile lesione, che di

conseguenza non può essere qui confermata.

4.

Accertato che

l'insorgente deve rispondere per violazione dell'art. 40 lett. a LPMed, resta

da verificare se la misura disciplinare adottata nei suoi confronti sia

rispettosa del principio di proporzionalità.

4.1

Innanzitutto si deve

considerare che il DSS, in quanto autorità preposta all'esercizio della

vigilanza sugli operatori che esercitano una professione medica universitaria, gode di un certo margine di apprezzamento

nella scelta della misura disciplinare da adottare, nella fissazione dell'importo di

un'eventuale multa o della durata della sospensione dall'esercizio della

professione. L'autorità deve tuttavia attenersi al rispetto dei principi della

proporzionalità e della parità di trattamento e, in generale, la sanzione deve rispondere a un interesse pubblico.

Occorre quindi considerare lo scopo che la sanzione disciplinare deve raggiungere - che di principio non è tanto quello di punire il

trasgressore, quanto piuttosto quello di garantire che in futuro questi

eserciti in maniera ineccepibile la sua funzione - e scegliere il provvedimento

adatto, necessario e proporzionato a tale fine.

La sanzione deve essere fissata in maniera appropriata in funzione

della natura e della gravità della violazione dei doveri legati all'esercizio

della professione. L'autorità terrà in particolare conto della colpa del

trasgressore, degli interessi minacciati o lesi, del modo in cui il medico ha

svolto la sua professione in precedenza, così come del comportamento da lui

tenuto durante la procedura disciplinare (cfr. per analogia STA 52.2017.337 del 22 novembre 2017

consid. 6.1 e riferimenti, concernente una causa in materia di disciplina

notarile; Donzallaz, op.

cit. n. 5745 e segg.).

4.2

Nel caso di specie si ritiene che il genere e l'ampiezza della sanzione

siano, tutto sommato, debitamente commisurate alla gravità della violazione

rimproverata al ricorrente. Si osserva che la pronuncia di un avvertimento o un

ammonimento, le due misure più blande previste dalla legge, non sarebbe stata

sufficientemente incisiva rispetto alla gravità dei mancamenti commessi dal

medico, che ha comunque pubblicamente fornito informazioni di cui non aveva

alcuna certezza. Allo stesso tempo, tenuto anche conto della situazione

sanitaria particolare e in virtù del principio di proporzionalità (Donzallaz, op. cit. n. 5745 e segg.),

non si può ritenere che il ricorrente, nonostante le sue incaute affermazioni,

sia totalmente indegno di fiducia, ciò che pertanto esclude provvedimenti più

incisivi, e meglio il divieto temporaneo o definitivo di esercizio della

professione, che a giusto titolo il DSS non ha ordinato. La misura disciplinare

della multa appare dunque la più adatta alle specifiche circostanze e permette

di richiamare all'ordine il medico, che dovrà dimostrarsi in futuro più attento

quando si esprime pubblicamente, senza eccedere oltre allo scopo di interesse

pubblico che tali provvedimenti devono ricercare. Anche l'ammontare della multa

deve essere confermato: tenuto conto del limite massimo di fr. 20'000.- (art.

43.

cpv. 1 lett. c LPMed), l'importo di fr. 2'000.- risulta correttamente

commisurato alla colpa del ricorrente.

5.

5.1. Stante

quanto precede, il ricorso deve essere respinto e la decisione impugnata

confermata.

5.2

La tassa di giustizia segue la soccombenza del ricorrente (art. 47 cpv. 1

LPAmm). Non si assegnano ripetibili all'Autorità resistente (art. 49 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

respinto.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'000.-, già anticipata dall'insorgente, resta a suo carico.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

La

presidente La

cancelliera