Risarcimento danni causati dai grifoni

Incarto n.

52.2024.56

Lugano

28

luglio 2025

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Sarah Socchi

cancelliera:

Barbara Maspoli

statuendo sul ricorso del 1° febbraio

2024 di

RI

1

patrocinato

da: PA 1

contro

la decisione del 13 dicembre 2023 (n. 6313) del

Consiglio di Stato che respinge la richiesta di risarcimento formulata

dall'insorgente relativamente al danno causato dai grifoni al suo gregge

durante la stagione alpestre 2023;

ritenuto, in

fatto

A. a. RI 1, proprietario

insieme a __________ di animali stabulati a __________, da anni, durante la

stagione alpestre, carica l'alpe __________, in territorio di __________, con

bestiame ovino, segnatamente con un gregge di pecore con i rispettivi agnelli.

Sebbene al momento di scaricare l'alpe a fine estate riscontrasse sempre la

mancanza di alcuni capi (morti o dispersi), al termine della stagione 2022 le

perdite di bestiame si sono rivelate più importanti. Al fine di prevenire

eccessive perdite, per la stagione 2023 ha quindi deciso di affiancare al

pastore che negli anni precedenti restava con il gregge solo sporadicamente

anche un pastore fisso.

b. Nel corso

dell'estate 2023 diversi capi del bestiame caricato sull'alpe __________ sono

stati trovati feriti o senza vita. Dopo i primi ritrovamenti è stato avvisato

l'Ufficio della caccia e della pesca (UCP), che il 9 agosto 2023 ha organizzato

un sopralluogo alla presenza di due guardiacaccia, un collaboratore (__________)

della Stazione ornitologica svizzera di Sempach (Vogelwarte), i due pastori,

uno degli allevatori (__________) e un loro collaboratore (__________). Fatto

sta che, alla fine della stagione alpestre 2023, RI 1 ha lamentato la perdita

(per morte o smarrimento) di 30 pecore e 89 agnelli, che ha ricondotto

all'azione dei grifoni, da qualche anno presenti nella zona.

c. Con scritto del 27

novembre 2023, RI 1, per il tramite di __________, ha chiesto all'UCP un

risarcimento di circa fr. 50/60'000.- per il danno subito ai suoi animali da

reddito, sollecitando un incontro o, in caso di decisione negativa,

l'emanazione di una comunicazione scritta impugnabile.

B. a. Con decisione del

13 dicembre 2023, il Consiglio di Stato - cui la richiesta era stata trasmessa

per competenza - ha negato il risarcimento preteso da RI 1.

Il Governo ha in particolare rimproverato all'allevatore di avere

tempestivamente segnalato soltanto la perdita di 14 capi (di cui è peraltro

stata rinvenuta una sola carcassa) ma non degli altri 105, impedendo così per

questi ogni accertamento sul posto, segnatamente circa la presenza delle

carcasse e delle possibili cause di morte. Ritenuto come i grifoni siano

uccelli spazzini e non predatori e vista l'assenza di prove (né nella letteratura

scientifica, né raccolte sull'alpe __________) di comportamenti aggressivi di

tali volatili nei confronti di animali da reddito sani, l'Esecutivo cantonale

ha considerato la richiesta di risarcimento non sufficientemente documentata.

C. Avverso tale decisione,

RI 1 si aggrava ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone

l'annullamento con rinvio degli atti alla precedente istanza per la necessaria

istruttoria e la determinazione dell'ammontare del risarcimento (oltre che

della competenza a decidere in merito). In subordine, postula la riforma della

decisione impugnata nel senso che gli sia riconosciuto un risarcimento di

almeno fr. 36'456.- oltre interessi.

Il ricorrente censura

anzitutto una violazione, insanabile, del suo diritto di essere sentito per non

aver potuto esprimersi sui rapporti citati nella decisione impugnata prima

dell'emanazione della stessa. Illustrato il quadro giuridico, ritenendo di aver

adottato le dovute misure di prevenzione ed esclusa la possibilità di misure di

autodifesa nei confronti di una specie protetta quale sono i grifoni, sostiene

poi di aver diritto a un risarcimento calcolato in base alle direttive di aiuto

all'esecuzione per i risarcimenti per danni causati da grandi predatori,

applicate per analogia (le quali, considerata la difficoltà di reperire i

marchi auricolari soprattutto durante la stagione alpestre, assegnano d'ufficio

dei valori medi agli animali secondo l'età). Sulla base di recenti studi e

avvistamenti, pretende in effetti che i grifoni abbiano sviluppato

comportamenti predatori nei confronti di animali sani, soprattutto se limitati

nei movimenti, come a suo dire potrebbe succedere alle pecore sui pendii

dell'alpe __________. Contesta infine di non avere sufficientemente documentato

la richiesta di risarcimento come pure di avere omesso di comunicare

tempestivamente tutte le perdite subite, impedendo così il ritrovamento delle

carcasse (peraltro non indispensabili per comprovare il danno). Lamenta anzi

che i guardiacaccia chiamati, in un caso, non abbiano preso visione delle

carcasse e, nell'altro, non siano nemmeno intervenuti poiché occupati a causa

della concomitante apertura della stagione venatoria.

D. All'accoglimento del

ricorso si oppone il Consiglio di Stato, per il tramite dell'UCP,

riconfermandosi nella sua decisione. Il Governo - che non nega di per sé la

violazione del diritto di essere sentito, che riguarderebbe però l'accertamento

relativo a una sola pecora - contesta che gli possa essere rimproverata in

relazione con gli altri 118 capi. Evidenzia poi la difficoltà di stabilire in

concreto la reale quantità degli animali morti o dispersi, viste le

significative discrepanze tra i numeri indicati dal richiedente e i dati

ufficiali. Rileva inoltre che il risarcimento sarebbe condizionato, non solo

alla corretta registrazione del bestiame nella banca dati sul traffico degli

animali (BDTA), ma anche, in linea di principio, alla presentazione della

carcassa (in analogia con i casi di predazione da parte del lupo). Rimprovera

quindi il mancato rispetto della procedura al richiedente che, omettendo in

diverse occasioni di ritrovamento di animali morti di informare l'UCP, avrebbe

impedito ogni accertamento su gran parte degli animali morti. Sottolinea infine

l'assenza di elementi oggettivi che dimostrino la perdita effettiva di tutti i

capi denunciati e di prove concrete (scientifiche o anche solo empiriche) che

la riconducano all'azione dei grifoni, che non sarebbero conosciuti come

predatori di animali sani e in grado di muoversi (ma, semmai, morenti, feriti,

immobili o inermi) e non avrebbero artigli tali da consentir loro di sollevare

Fatti

i resti di animali morti.

Considerato, in diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 48 cpv. 2

della legge sulla caccia e la protezione dei mammiferi e degli uccelli

selvatici dell'11 dicembre 1990 (LCC; RL 922.100). La legittimazione attiva

dell'insorgente, direttamente e personalmente toccato dalla decisione impugnata

di cui è destinatario, è certa (art. 65 della legge sulla procedura

amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è

dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria

(art. 25 cpv. 1 LPAmm). Per le ragioni che saranno esposte meglio in seguito,

le prove genericamente sollecitate dall'insorgente (testi e perizia) non appaiono

idonee ad apportare al Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi rilevanti

per l'esito della controversia.

Considerandi

2.

Il ricorrente

lamenta anzitutto una violazione del suo diritto di essere sentito da parte

della precedente istanza che non l'avrebbe messo a conoscenza del rapporto

della Vogelwarte del 9 agosto 2023 e di quello dell'UCP del 12 settembre 2023 e

non gli avrebbe offerto la facoltà di esprimersi in merito prima dell'adozione

della decisione impugnata.

2.1

Secondo costante

giurisprudenza, la natura e i limiti del diritto di essere sentito sono

determinati innanzitutto dalla normativa procedurale cantonale. Se tuttavia

questa risulta insufficiente, valgono le garanzie minime dedotte dall'art. 29

cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile

1999.

(Cost.; RS 101). Il diritto di essere

sentito ancorato in quest'ultima norma assicura al cittadino la facoltà di

esprimersi prima che sia presa una decisione che lo tocca nella sua

situazione giuridica e comprende tutte

quelle facoltà che devono essergli riconosciute affinché possa far valere

efficacemente la sua posizione nella procedura (cfr. DTF 136 I 265 consid. 3.2,

135.

II 286 consid. 5.1). Tra queste, il

diritto di consultare l'incarto, di offrire mezzi di prova su punti

rilevanti e di partecipare alla loro assunzione o perlomeno di potersi

esprimere sui risultati in quanto possano influire sul giudizio che dovrà

essere reso (DTF 145 I 167

consid. 4.1, 144 I 11 consid.

5.3

con rinvii, 140 I 99

consid. 3.4; STF 1C_305/2020 del 24 agosto 2020 consid. 2.2; STA 52.2020.447

del 23 dicembre 2020 consid. 2.1 e rif.). Nel nostro Cantone, l'art.

34.

LPAmm pone il principio secondo il quale le parti hanno il diritto di essere

sentite. Per l'art. 35 LPAmm esso viene esercitato, di regola, per iscritto

(cpv. 1) e prima che l'autorità adotti una decisione (cpv. 2). L'autorità

vi può soprassedere in determinati casi, che non occorre qui illustrare (cfr. STA

52.2023.166

dell'8 febbraio 2024 consid.2.1, 52.2020.402 del 5 maggio 2022

consid. 2.1 e rimandi).

2.2

Nel caso concreto, a seguito del sopralluogo del 9 agosto 2023

sull'alpe __________ di cui si è detto in narrativa (cfr. supra, consid.

Ab), svoltosi alla presenza dei due pastori, di uno degli allevatori e di un

loro collaboratore oltre che di due guardiacaccia e del responsabile per il

Ticino della Vogelwarte, sono stati acquisiti agli atti un rapporto di medesima

data di quest'ultimo (doc. 5) e un altro del 12 settembre 2023 degli agenti

dell'UCP (doc. 4). A quel momento la domanda di risarcimento non era invero

ancora stata presentata. Sennonché, senza averli mai sottoposti al ricorrente e

senza avergli quindi concesso la facoltà di esprimersi in merito, il Consiglio

di Stato ha richiamato i menzionati rapporti nella sua decisione del 13

dicembre 2023 con cui ha respinto la richiesta di risarcimento nel frattempo

formulata, ritenendo che non vi fossero prove concrete di comportamenti

aggressivi e predatori da parte dei grifoni sull'alpe __________ nei confronti

di animali da reddito sani. Ne discende che la precedente istanza ha negato

senza valide ragioni al ricorrente la possibilità di prendere conoscenza e di

esprimersi su tali prove, disattendendo così chiaramente il suo diritto di

essere sentito. La violazione può comunque essere considerata sanata, atteso che il 30 gennaio 2024 (doc. 23) l'UCP

ha trasmesso - su sua espressa richiesta - tali documenti all'insorgente, che

ha avuto la facoltà di pronunciarsi sugli stessi in sede di ricorso dinanzi a

questo Tribunale, che è dotato di piena cognizione per le questioni di fatto e

di diritto che si pongono; oltretutto, in concreto, un rinvio degli atti all'istanza inferiore

costituirebbe una sterile formalità, in un'ottica di economia

processuale (cfr. DTF 137 I 195 consid. 2.3.2 e rinvii, 136 V 117 consid.

4.2.2.2, 133 I 201 consid. 2.2 e rimandi; cfr. pure Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano

1997, n. 2b ad art. 61 e rif.). E ciò a maggior ragione che un tale

rinvio non appare necessario neppure per

effettuare ulteriori atti istruttori che, per i motivi che si vedranno in

seguito, si rivelerebbero comunque irrilevanti.

3.

3.1. La Confederazione emana principi

sull'esercizio della pesca e della caccia, in particolare per conservare la

molteplicità delle specie dei pesci, dei mammiferi selvatici e degli uccelli

(art. 79 Cost.). Conformemente a questa competenza, la legge federale sulla

caccia e la protezione dei mammiferi e degli uccelli selvatici del 20 giugno

1986.

(LCP; RS 922.0) stabilisce i principi secondo i quali i Cantoni devono

disciplinare la caccia (cfr. art. 1 cpv. 2 e 3 LCP). Per il risarcimento dei

danni causati dalla selvaggina, l'art. 13 LCP fissa un quadro comune (cfr. STF

2C_975/2015 del 31 marzo 2016 consid. 3.1). In

particolare, l'art. 13 cpv. 1 LCP sancisce il

principio secondo il quale per i danni provocati dalla selvaggina al bosco, alle colture agricole e agli animali da reddito è

corrisposto un equo risarcimento, fatta eccezione per i danni causati da animali contro i quali sono

ammesse misure di autodifesa ai sensi dell'art. 12 cpv. 3. Il cpv. 2

stabilisce che i Cantoni disciplinano l'obbligo del risarcimento. Esso è dovuto

soltanto per quanto non si tratti di danni insignificanti e siano state prese

le misure che si potevano ragionevolmente pretendere per prevenire il danno (ritenuto

che le spese per siffatte misure possono essere computate nel calcolo

dell'indennità).

L'art. 13 cpv. 4 LCP, nella sua versione in vigore fino al 31 gennaio 2025 (RU

1988.

506, e quindi al momento della decisione impugnata), dispone inoltre che

Confederazione e Cantoni partecipano al

risarcimento dei danni causati da certi animali protetti. Il Consiglio

federale, sentiti i Cantoni, designa queste specie protette e determina le

condizioni dell'obbligo di risarcimento. Dando seguito all'art. 13 cpv. 4 LCP,

il Consiglio federale ha indicato nell'ordinanza sulla caccia e la

protezione dei mammiferi e degli uccelli selvatici del 29 febbraio 1988 (OCP;

RS 922.01) le specie protette per le quali è

riconosciuto un indennizzo. In particolare, dall'art. 10 cpv. 1 OCP (nel

tenore in vigore fino al 31 gennaio 2025, RU 2013 4315) risulta che la

Confederazione paga ai Cantoni delle indennità (comprese tra il 50 e l'80% dei

costi) per il risarcimento di danni causati da linci, orsi, lupi, sciacalli

dorati, aquile, lontre e castori. Il cpv. 2 precisa che i Cantoni determinano l'entità

e la causa dei danni da selvaggina, mentre il cpv. 3 stabilisce le condizioni a

cui è subordinato il pagamento dell'indennità per gli animali da reddito da

parte della Confederazione. Con la revisione entrata in vigore il 1° febbraio

2025, l'art. 13 cpv. 4 LCP è stato completato con la precisazione che il risarcimento

da parte della Confederazione e dei Cantoni è condizionato all'adozione di misure ragionevolmente esigibili per prevenire il

danno (cfr. RU 2025 12; FF 2022 1925, pag. 12 seg.). Anche l'art. 10

cpv. 1 OCP è stato rivisto, senza tuttavia che il diritto al risarcimento sia

stato esteso ad altre specie protette.

La legislazione federale distingue dunque, da un lato, i danni causati dalla

selvaggina, intesa quali animali cacciabili ai sensi dell'art. 5 LCP (jagdbare

Tiere, nella versione tedesca della norma), per i quali i Cantoni hanno un

obbligo d'indennizzo ex art. 13 cpv. 1 LCP, di cui sono chiamati a

regolamentare i dettagli (art. 13 cpv. 2 LCP; cfr. messaggio del 27 aprile 1983

concernente la LCP, FF 1983 II 1169, pag. 1183 seg. e 1185, ad art. 12 cpv. 1; Michael Bütler, in: Peter M. Keller/Jean-Baptiste

Zufferey/Karl-Ludwig Fahrländer, Kommentar NHG, Ergänzt um Erläuterungen zu JSG

und BGF, II ed., Zurigo 2019, n. 59, pag. 963 seg.). Dall'altro, i danni provocati

da determinati animali di specie protette (Tiere

bestimmter geschützter Arten; non

cacciabili, cfr. art. 7 cpv. 1 LCP), indennizzabili

proporzionalmente da Confederazione e Cantoni giusta l'art. 13 cpv. 4 LCP, ma

solo nella misura in cui sono il risultato dell'azione degli animali elencati

all'art. 10 cpv. 1 OCP (cfr. FF

2022.

1925, pag. 12 seg.; Beatrice Wagner

Pfeifer, Umweltrecht - Besondere Regelungsbereiche, II ed., Zurigo 2021,

n. 1595 seg.; Bütler , op. cit., n.

61, pag. 965; Michael Huber, in:

Willi Fischer/Thierry Luterbacher, Haftpflichtkommentar, Zurigo 2016, n. 1 e 6

ad art. 13).

3.2

Il legislatore ticinese ha esercitato le proprie competenze e recepito i

suddetti principi del risarcimento dei danni, in particolare all'art. 35 LCC (cfr.

pure messaggio n. 3565 del Consiglio di Stato del 13 febbraio 1990 concernente

la LCC, pag. 17, ad art. 32; STF 2C_1006/2017 del 21 agosto 2018 consid. 3.2).

Il cpv. 1 riprende il principio secondo cui per i danni causati dalla

selvaggina al bosco, alle colture agricole e ad animali da reddito è

corrisposto un equo risarcimento e incarica il Consiglio di Stato di fissare le

modalità per la valutazione del danno e il calcolo del risarcimento. L'art. 35

cpv. 2 LCC, conformemente all'art. 13 cpv. 1 e 2 LCP, indica che non sono

risarciti i danni (a) insignificanti o non sufficientemente documentati, (b)

favoriti dalla mancanza di misure di prevenzione che ragionevolmente potevano

essere prese dal danneggiato o (c) causati da animali contro i quali sono ammesse

misure di autodifesa, ad eccezione delle cornacchie nere e grigie. Dall'art. 40

cpv. 1 lett. b LCC risulta inoltre che i danni cagionati dai selvatici

cacciabili alle colture agricole e agli animali da reddito sono risarciti

mediante il Fondo di intervento.

In base all'art. 40 cpv. 2 LCC, i danni cagionati da orsi, lupi, linci,

castori, lontre ed aquile, nonché quelli provocati al bosco da altri animali

selvatici non cacciabili, sono invece risarciti dal Cantone senza ricorso al

Fondo di intervento.

Il regolamento sulla caccia e la protezione dei mammiferi e degli

uccelli selvatici dell'11 luglio 2006 (RLCC; RL 922.110) specifica

ulteriormente il regime applicabile (art. 64 segg.), unitamente alla procedura.

L'art. 66 cpv. 1 RLCC dispone in particolare che le

domande di risarcimento devono essere presentate all'UCP dal proprietario o dal

danneggiato, il quale è tenuto a comprovare le condizioni di risarcimento.

3.3

Per quanto qui interessa, dal suddetto quadro legale risulta pertanto che i danni causati alle colture agricole

e agli animali da reddito vengono risarciti solo se sono provocati dai

selvatici cacciabili. I danni causati da animali selvatici protetti non sono per

contro indennizzati, a meno che sia dimostrato che siano stati provocati da

esemplari delle specie protette designate dal Consiglio federale all'art. 10

OCP, come ad es. il lupo.

4.

4.1. Nel caso in esame, come

visto in narrativa, con decisione del 13 dicembre 2023 il Governo ha respinto

la domanda di risarcimento formulata dal ricorrente per gli ovini persi sull'alpe

__________, ritenendo che egli non avesse segnalato in modo tempestivo la

stragrande maggioranza dei capi morti, impedendo così la verifica della

presenza delle carcasse e l'accertamento delle possibili cause di morte, considerata

pure l'assenza di prove del fatto che i grifoni, specie necrofaga, predino

animali da reddito in salute.

Conclusione, questa, fermamente contestata dall'insorgente, che ritiene di

avere sufficientemente dimostrato il possibile comportamento predatorio dei

grifoni anche nei confronti di animali sani. Il ricorrente nega in ogni caso di

avere omesso la tempestiva segnalazione delle perdite all'UCP, sostenendo che,

a fronte dell'impossibilità pratica di trovare prove (vista la velocità dei

grifoni nello smaltimento delle carcasse), non si potrebbe pretendere da lui la

prova certa che all'origine delle stesse vi siano tali uccelli. Avendo reso

sufficientemente verosimile la sua tesi, spetterebbe semmai all'amministrazione

l'onere di provare il contrario.

4.2

In concreto, prima ancora di chinarsi sugli aspetti probatori

evocati dalla precedente istanza e contestati nel gravame, occorre tuttavia appurare

se il danno lamentato dal ricorrente possa effettivamente beneficiare di un risarcimento.

Ora, come visto al consid. 3, l'art. 13 LCP prevede un obbligo di risarcimento

per i danni causati da animali cacciabili (cfr. cpv. 1) e da alcune specie

protette (cfr. cpv. 4). Sennonché i grifoni, indicati dall'insorgente stesso

quale causa delle perdite da lui lamentate, non rientrano nel novero degli

animali cacciabili (cfr. art. 5 LCP e art. 25 RLCC), né ricadono nelle specie

protette elencate dal Consiglio federale all'art. 10 cpv. 1 OCP. È ben vero

che, a fronte del crescente numero di grifoni avvistati negli ultimi anni in numerose

zone di estivazione della Svizzera, una mozione presentata il 17 aprile 2024

dal consigliere nazionale Thomas Knutti chiede al Consiglio federale di

modificare la legislazione vigente inserendo anche il grifone tra le specie che

danno diritto a indennizzi. Tale mozione - che il Consiglio federale propone di

respingere (cfr. risposta del Consiglio federale del 26 giugno 2024, reperibile

nella banca dati curia vista, sub oggetto n. 24.3451) - non si è tuttavia

finora ancora tradotta in alcuna modifica dell'ordinanza. Anche in occasione

della recente revisione dell'art. 10 cpv. 1 OCP - che si è limitata a

specificare la specie di aquila protetta (aquila reale) e a modificare le

percentuali a carico della Confederazione del risarcimento accordato - il grifone

non è stato inserito nell'elenco delle specie che danno diritto a indennizzi

(cfr. RU 2025 12). Alla luce di quanto

precede, forza è quindi constatare che, quand'anche fossero state

effettivamente provocate dai grifoni (ciò che, alla luce degli studi agli atti,

appare tutt'altro che scontato; cfr. pure citata risposta del Consiglio

federale alla predetta mozione), le perdite lamentate dal ricorrente non

potrebbero essere risarcite in quanto causate da una specie protetta non

inclusa nell'elenco di quelle che danno diritto a indennizzi.

5.

5.1. Sulla

base delle considerazioni che precedono, il ricorso deve essere respinto.

5.2

Dato l'esito, la tassa di giustizia è posta a carico dell'insorgente,

secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art.

49.

cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

respinto.

2.

La tassa di

giustizia e le spese, di complessivi fr. 2'000.-, restano interamente a carico

del ricorrente. Non si assegnano ripetibili.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

La

presidente La

cancelliera