Bando di concorso. Mancata definizione della ponderazione dei sotto criteri

Incarto n.

52.2025.119

Lugano

22

maggio 2025

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Sarah Socchi

cancelliera:

Giorgia Ponti

statuendo sul ricorso del 4 aprile

2025 della

RI

1

contro

il bando di concorso indetto il 18 marzo 2025 dal

Dipartimento della sanità e della socialità, Organizzazione sociopsichiatrica

cantonale per aggiudicare il servizio di trasporto dei bambini per quattro

anni a partire dal 1° settembre 2025;

ritenuto, in

fatto

A. Il 18 marzo 2025 la

Repubblica e Cantone Ticino, per il tramite dell'Organizzazione

sociopsichiatrica cantonale (OSC), ha indetto un pubblico concorso - retto dal concordato

intercantonale sugli appalti pubblici del 25 novembre 1994/15 marzo 2001 (CIAP;

RL 730.500) e impostato secondo la procedura libera - per aggiudicare il

servizio trasporti dei bambini dal proprio domicilio e/o istituto scolastico al

Centro psico-educativo di __________ (FU n. del 18 marzo 2025, pag. 6 seg.). Il

mandato è previsto per la durata di quattro anni, con inizio per l'anno

scolastico 2025/2026. Tale centro diurno costituisce nel campo della

psichiatria infantile una struttura terapeutica per bambini e bambine da 3 a

12-14 anni d'età che soffrono di patologie psichiche e comportamentali e che

richiedono un'attenzione particolareggiata da parte del trasportatore (cfr.

capitolato d'oneri pag. 6, punto 3.1).

B. Il bando di concorso

annuncia che la commessa sarà aggiudicata al miglior offerente tenuto conto dei

seguenti criteri e relativi fattori di ponderazione (capitolato, pag. 20, punto

5):

1.

Prezzo 40%

2.

Referenze 30%

3.

Concetto di trasporto 20%

4.

Parco veicoli 10%

La nota massima conseguibile è 6.

(…)

Per criteri non matematici la nota è assegnata come

segue:

6 Molto valido, con valore superiore a quanto

auspicato e decisamente sopra la media delle altre offerte.

5 Valido, il contenuto risponde più che

adeguatamente alle aspettative.

4 Sufficiente, raggiunge gli obiettivi richiesti.

3 Carente, raggiunge solo in parte gli obiettivi

richiesti.

2 Insufficiente, non raggiunge gli obiettivi

richiesti.

1 Senza valore, non preso in considerazione.

Nella valutazione potrà essere utilizzato anche il

mezzo punto.

Per quanto attiene al

criterio di aggiudicazione referenze, il capitolato di concorso precisa il

seguente metodo di valutazione (pag. 22, punto 5.2.).

Il committente deve indicare le referenze

nell'Allegato 5 - Referenze e allegare una lettera di referenza a comprova.

Sono valutate le referenze per rapporto al numero e alla qualità dei mandati

eseguiti dall'offerente. Sono tenute in considerazione al massimo 3 referenze

per commesse analoghe e con piena soddisfazione del committente di mandati svolti

negli ultimi 4 anni (non cumulabili - 2021 compreso).

La valutazione tiene conto della qualità del lavoro

svolto, tipologia trasporto (persone con problemi socio-psichiatrici, bambini,

ecc), complessità e grandezza del mandato nonché della qualità e della

completezza della documentazione prodotta.

Sono ammesse unicamente referenze di trasporto di

persone.

In caso di mancata produzione di una referenza, la

nota assegnata sarà pari a 0.

In caso di consorzio tutte le ditte consorziate

dovranno inviare 3 referenze. la nota del consorzio sarà calcolata in base alla

nota media di ogni ditta consorziata ponderata in base alla quota di

partecipazione al consorzio.

La nota sarà assegnata secondo lo schema per i criteri

non matematici.

Punteggio: note medie referenze x 30%.

Fatti

I concorrenti sono

tenuti a presentare le referenze compilando apposite tabelle (allegato 5, pag.

35 segg. capitolato), in cui indicare, oltre ai dati riguardanti il

committente, il periodo di trasporto, il volume del mandato (ossia

il

compenso annuo), se il trasporto ha interessato bambini con problemi

sociopsichiatrici, bambini o adulti con problemi sociopsichiatrici. Essi

possono anche specificare quali eventuali altri tipi di trasporti di persone

sono stati eseguiti e fornire una descrizione del servizio.

C. L'8 aprile 2025, l'OSC

ha comunicato a tutte le ditte interessate al concorso le risposte alle domande

pervenute dai potenziali offerenti entro il termine prestabilito a tale scopo.

Una di queste riguarda il criterio di aggiudicazione delle referenze, come di

seguito riportato:

4.

Sono obbligatorie 3

referenze oppure è possibile produrne anche meno? Con una sola referenza è

possibile ottenere il punteggio massimo previsto? Il numero di referenze

prodotte incide sul punteggio? I punteggi delle singole referenze sono

calcolati come media per la valutazione finale, oppure si prende in

considerazione la valutazione più alta?

Come previsto nel capitolo 5.2 del capitolato

d'appalto la ditta offerente deve inviare al massimo 3 referenze, ad ogni referenza

verrà assegnato una nota secondo lo schema per i criteri non matematici. La

nota finale sarà calcolata come media sulle 3 referenze, in caso di mancata

produzione di una referenza, la nota assegnata per la referenza sarà pari a 0.

Non è possibile ricevere il punteggio massimo con una

sola referenza.

Se vengono inviate più referenze, saranno valutate

solo le prime 3 indicate nell'allegato 5, eventuali altre referenze aggiuntive

non saranno prese in considerazione.

Esempio:

La ditta offerente invia 2 referenze, il calcolo per

la nota sarà il seguente

Notaref.1 + Nota ref.2 + 0 (per

referenza mancante) = notamedia

Punteggio: notamedia x 30%

D. La RI 1 insorge

dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo contro il predetto bando di

concorso chiedendone l'annullamento, previa concessione dell'effetto sospensivo

al gravame. La ricorrente contesta il criterio di aggiudicazione volto a

valutare le referenze, sostenendo che il committente non avrebbe specificato il

modo in cui intende attribuire le note al riguardo. In particolare, non sarebbe

chiaro se i parametri di valutazione indicati (qualità del lavoro svolto,

tipologia del trasporto, complessità e grandezza del mandato, qualità e

completezza della documentazione prodotta) saranno giudicati individualmente ed

equamente o se ad alcuni sarà attribuita maggiore importanza. L'impostazione

del capitolato sarebbe pertanto lacunosa.

E. Con l'intimazione del

ricorso e in via superprovvisionale, la giudice delegata del Tribunale ha

conferito effetto sospensivo al ricorso limitatamente all'apertura delle

offerte, facendo ordine al committente di non aprirle.

F. All'accoglimento

del gravame si oppone il committente. Osserva che le regole di gara

stabiliscono chiaramente che ogni singola referenza sarà valutata nel suo

complesso, tenendo in considerazione gli aspetti enunciati, senza alcuna

ponderazione degli stessi.

G. L'Ufficio di vigilanza

sulle commesse pubbliche del Dipartimento del territorio non formula

osservazioni.

H. La ricorrente non

replica.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 15 cpv. 1

CIAP e 4 cpv. 1 del decreto legislativo concernente l'adesione del Cantone

Ticino al concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 6 febbraio

1996/30 novembre 2004 (DLACIAP; RL 730.510).

La ricorrente, ditta

attiva nel settore della commessa, è legittimata a impugnare il bando di

concorso (art. 15 cpv. 1bis lett. a CIAP e 65 cpv. 1 della legge sulla

procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il gravame,

tempestivo (art. 15 cpv. 2 CIAP), è pertanto ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza ulteriori

accertamenti (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Il carteggio completo concernente il

concorso prodotto dal committente e la documentazione esibita dalle parti con

le memorie scritte bastano per statuire sull'impugnativa con sufficiente

cognizione di causa.

Considerandi

2.

2.1

Il bando di concorso è un documento mediante il quale l'ente

pubblico si rivolge a una cerchia più o meno indeterminata di potenziali

interessati per invitarli a inoltrare offerte, rispettivamente candidature, per

l'esecuzione di opere edili, per la fornitura di beni mobili o per la

prestazione di servizi. Esso costituisce un

insieme di regole e di condizioni che concretizzano e precisano il

quadro procedurale predisposto dalla legge ai fini dell'adozione del provvedimento di aggiudicazione. L'avviso di concorso e i relativi atti costituiscono

la lex specialis del procedimento e vincolano tanto l'ente banditore,

quanto i concorrenti. Essi devono rispettare la legge sulla quale si fonda il concorso e

i principi generali del diritto amministrativo, specie in correlazione

all'ossequio delle regole della buona fede e della parità di trattamento

tra i concorrenti (DTF 125 I 203 seg.; RDAT II-1997 n. 47; II-1994 n. 5; 1982

n. 14).

2.2

Per il resto,

nella definizione dell'oggetto e delle condizioni di gara l'ente banditore

dispone di un margine discrezionale relativamente ampio, che l'autorità di ricorso

può censurare unicamente nella misura in cui il suo agire integra gli estremi

di una violazione del diritto, segnatamente sotto il profilo dell'abuso del

potere d'apprezzamento (art. 16 cpv. 1 lett. a CIAP). Ipotesi, questa, che si verifica quando quest'ultimo è esercitato in

spregio dei principi fondamentali del diritto, quali l'uguaglianza davanti alla

legge, la legalità, la proporzionalità, la sicurezza del diritto e la buona fede (DTF 119 Ib 452; RDAT I-1995 n. 14; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa

ticinese, Lugano 1997, n. 2d ad art. 61; Adelio

Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, II. ed., Cadenazzo

2002, n. 413). In particolare, nell'ambito di contestazioni dirette contro il

bando e i relativi documenti di gara, il

Tribunale cantonale amministrativo non può sostituire il proprio apprezzamento

a quello dell'autorità che ha indetto il concorso, ma deve limitarsi ad

accertare che le varie clausole contemplate da questi atti non siano

insostenibili, in quanto fondate su

considerazioni estranee alla materia, sprovviste di valide ragioni o altrimenti

lesive dei diritti costituzionali (cfr. RtiD II-2011 n. 8 consid. 2; STA

52.2017.42

del 24 aprile 2017 consid. 2, 52.2014.199 dell'8 settembre 2014

consid. 2).

3.

3.1

Giusta l'art. 13 lett. f CIAP, le disposizioni cantonali di

esecuzione devono

prevedere la pubblicazione di adeguati criteri di aggiudicazione che

garantiscano la delibera all'offerta economicamente più vantaggiosa.

Riallacciandosi a questa norma di legge, l'art. 53 cpv. 1 RLCPubb/CIAP

ribadisce che i criteri di aggiudicazione devono essere pertinenti con la

commessa e precisati nel bando per ordine di importanza, con il relativo valore

di ponderazione. L'esigenza di fissare preventivamente i criteri di

aggiudicazione discende dal divieto

d'arbitrio e dal principio di trasparenza, che informa la procedura di

aggiudicazione delle commesse pubbliche (art. 1 cpv. 3 lett. c CIAP).

Attraverso la predeterminazione di tali

criteri viene infatti limitata, se non esclusa, la libertà del committente di valutare le offerte

pervenutegli secondo parametri elaborati a posteriori nell'ottica di

giustificare una determinata scelta (DTF 125 II 86 consid. 7c pag. 100

segg.). Sempre nell'ambito della preventiva definizione dei criteri di

aggiudicazione, il committente deve di principio indicare almeno sommariamente

anche il metodo che intende applicare per valutare concretamente le offerte.

Diversamente, lasciando al committente la più ampia libertà di scegliere il

metodo di valutazione dei singoli criteri soltanto dopo l'apertura delle

offerte, può essere disatteso il principio di trasparenza, che l'obbligo di

predeterminare questi parametri assieme ai fattori di ponderazione intende

invece salvaguardare. Il committente non deve tuttavia necessariamente

prestabilire complesse griglie di valutazione. Esso può anche limitarsi a

definire preventivamente soltanto una scala delle note, congruente per tutti i

criteri d'aggiudicazione, che indichi sommariamente, anche mediante semplici

predicati, come intende valutare le offerte sulla base delle informazioni

concretamente richieste dal bando e fornitegli dai concorrenti.

3.2

Nella scelta e nella definizione dei criteri d'aggiudicazione e dei

relativi fattori di ponderazione il committente fruisce di un'ampia latitudine

di giudizio, che è tenuto a esercitare in funzione delle particolarità della commessa oggetto della gara. I criteri

d'aggiudicazione devono comunque essere fissati sulla base di parametri

valutabili in modo oggettivo e rispettare i principi generali che governano la

materia (promozione di un'efficace e libera concorrenza, nonché dell'impiego

parsimonioso delle risorse finanziarie pubbliche; art. 1 cpv. 3 lett. a e d

CIAP).

4.

Secondo la

ricorrente, il metodo di valutazione del criterio di aggiudicazione referenze

previsto dalla committenza non definirebbe come saranno valutate le esperienze

addotte dagli offerenti per rapporto ai parametri qualitativi annunciati.

Mancherebbe in concreto una preventiva ponderazione degli stessi.

Il committente, dal

canto suo, osserva che ogni singola referenza sarà valutata globalmente, sulla

base degli aspetti indicati, senza che agli stessi sia attribuita particolare

ponderazione.

4.1

Il controverso

metodo di valutazione del predetto criterio, annunciato negli atti di gara e opportunamente

precisato con lo scritto del 18 aprile 2025, stabilisce che le tre referenze

presentate dagli offerenti saranno valutate secondo la scala delle note per i

criteri non matematici (cfr. supra, consid. B). Tale specchietto,

frequentemente in uso negli appalti pubblici per la valutazione dei criteri di

aggiudicazione di tipo qualitativo, prevede l'assegnazione di una nota a

seconda del grado di raggiungimento degli obiettivi richiesti e lascia un certo

margine di apprezzamento al committente. L'ente banditore ha ulteriormente definito

gli aspetti da prendere in considerazione per fondare il giudizio sulle

referenze, ossia: la qualità del lavoro svolto, la tipologia di trasporto

(determinata dall'utenza), la complessità e la grandezza del mandato, nonché la

qualità e la completezza della documentazione. Parametri, questi ultimi, che appaiono

tutto sommato concreti e valutabili sulla base delle informazioni che i

concorrenti sono tenuti a fornire con l'offerta. Essi, come rettamente rileva

l'insorgente, costituiscono pertanto dei veri e propri sotto criteri, la cui

ponderazione merita di essere annunciata nella documentazione di gara, nel

rispetto del principio di trasparenza (cfr. DTF 130 I 241 consid. 5.1). Solo conoscendo

se e in che misura sarà privilegiata una caratteristica piuttosto che l'altra, gli

offerenti saranno infatti posti nelle condizioni di selezionare le tre migliori

referenze da presentare con la propria offerta. Tale conclusione si impone a

maggior ragione tenendo in considerazione che, nel caso concreto, il criterio

delle referenze, ponderato al 30%, riveste un'importanza tutt'altro che

trascurabile. La censura si rivela quindi fondata.

5.

Visto quanto

precede, il ricorso deve essere accolto e il bando di concorso annullato.

Spetterà al committente indire una nuova gara rispettosa dei principi che

governano l'ordinamento delle commesse pubbliche.

6.

L'emanazione del

presente giudizio rende superflua l'evasione della domanda tendente alla

concessione dell'effetto sospensivo al gravame.

7.

La tassa di

giustizia è posta a carico della committenza, secondo soccombenza (art. 47 cpv.

1.

e 6 LPAmm). Non si assegnano ripetibili alla ricorrente, che non si è avvalsa

dell'assistenza di un legale (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è accolto.

Di conseguenza:

1.1

il bando di

concorso impugnato è annullato;

1.2

l'ente

banditore rinvierà ai concorrenti le offerte pervenutegli senza aprirle.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 2'000.- è posta a carico dello Stato. Alla ricorrente è

restituito l'anticipo versato. Non si assegnano ripetibili.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110) nei limiti e alle condizioni di cui all'art. 83 lett. f LTF.

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

La

presidente La

cancelliera