Commesse pubbliche. Bando di concorso per l'aggiudicazione di un contratto quadro per il servizio di trasporto scolastico

Incarto n.

52.2025.130

Lugano

17

luglio 2025

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Sarah Socchi

cancelliera:

Giorgia Ponti

statuendo sul ricorso del 24 aprile

2025 della

RI

1

patrocinata

da: PA 1

contro

il bando di concorso indetto il 15 aprile 2025 dalla

Repubblica e Cantone Ticino per l'aggiudicazione del contratto quadro per il

servizio di trasporto scolastico a partire dall'anno scolastico 2025/2026 per

una durata massima di 5 anni scolastici;

ritenuto, in

fatto

A. Il 15 aprile 2025 la Repubblica

e Cantone Ticino, per il tramite della Sezione della pedagogia speciale, ha

indetto un pubblico concorso, retto dal concordato intercantonale sugli appalti

pubblici del 25 novembre 1994/15 marzo 2001 (CIAP; RL 730.500) e impostato

secondo la procedura libera, per aggiudicare il contratto quadro per il

servizio di trasporto scolastico per gli allievi delle scuole speciali, del servizio

dell'educazione precoce speciale e delle unità scolastiche differenziate dal 1°

settembre 2025 al 30 giugno 2028, rinnovabile per due anni (FU n. 72 del 15

aprile 2025, pag. 4 seg.).

La commessa è divisa

in tre lotti: Bellinzonese, Biasca e Valli, Mendrisiotto.

Il capitolato d'oneri

annuncia i seguenti criteri di aggiudicazione (pag. 17):

Economicità - Prezzo 40%

Esperienza nel trasporto persone 30%

Veicoli impiegati 15%

Concetto di trasporto 15%

Il documento precisa

inoltre che il contratto quadro sarà aggiudicato ai primi tre trasportatori

classificatisi in graduatoria con il punteggio complessivo più alto.

Esso stabilisce pure

che gli offerenti possono partecipare al concorso per un singolo lotto o per

più lotti, annunciando le seguenti modalità di assegnazione degli stessi (pag.

22, punto n. 8.6):

Il committente aggiudica un solo lotto dei tre pubblicati

ai concorrenti che hanno partecipato a più lotti assegnandogli il lotto secondo

le seguenti disposizioni, in ordine di priorità:

1.

Lotto nel quale è risultato nel

rango migliore.

2.

Lotto nel quale ha ricevuto il

miglior punteggio.

B. Il modello di

contratto quadro allegato al bando di concorso prevede quanto segue (art. 1.3):

Le specifiche prestazioni di trasporto saranno

disciplinate da ordini specifici organizzati dal committente, il quale, per

ogni servizio (e non tratta) di trasporto si impegna a richiedere un'offerta

scritta che dovrà rispettare i criteri previsti nel presente contratto, a tutti

Fatti

i trasportatori firmatari del presente contratto quadro.

L'attribuzione delle

prestazioni oggetto del concorso è così disciplinata all'art. 7 del contratto

quadro:

7.1 Per le tratte previste nel concorso pubblico, il

committente inoltra tramite comunicazione via e-mail a tutti i trasportatori

aggiudicatari del presente contratto quadro una richiesta di disponibilità

contenente: (i) la descrizione dettagliata del servizio di trasporto richiesto,

in particolare il numero di allievi, il numero di tratte giornaliere, i

trasporti in piscina, i veicoli, gli autisti (senza sostituti), i km

settimanali (senza km a vuoto); (ii) il periodo di esecuzione del servizio di

trasporto; (iii) gli eventuali requisiti specifici ulteriori per il trasporto;

(iv) il termine per dichiarare la propria disponibilità.

7.2 I trasportatori sono tenuti ad indicare, tramite

comunicazione via e-mail, entro il termine fissato dal committente, la propria

disponibilità, rispettivamente indisponibilità ad eseguire il servizio di

trasporto richiesto e in quale misura (tratte).

7.3 Il committente aggiudica i servizi di trasporto annualmente

ai trasportatori aggiudicatari del presente contratto quadro in base alla

disponibilità da loro indicata, e meglio se dispongono del personale e dei

veicoli necessari per eseguire la/e tratta/e richiesta/e, e proporzionalmente.

7.5 Il committente non è tenuto in alcun modo a

garantire al trasportatore un numero minimo di servizi di trasporto da

eseguire.

Il committente ha poi

previsto la possibilità di attribuire singoli incarichi mediante mini-tender,

all'art. 8 del contratto quadro:

8.1 In caso di incarichi singoli basati su necessità

straordinarie del committente (come per esempio gite ed attività fuori porta

non preventivamente programmate), inoltra tramite comunicazione via e-mail a

tutti i trasportatori aggiudicatari del presente contratto quadro una richiesta

di disponibilità contenente: (i) la descrizione dettagliata del servizio di

trasporto singolo richiesto, e meglio il numero di allievi, il numero di tratte

giornaliere, i veicoli, gli autisti (senza sostituti), i km (senza km a vuoto)

il periodo di esecuzione del servizio di trasporto e gli eventuali requisiti

specifici ulteriori per il trasporto e fissa un termine ai trasportatori

aggiudicatari del presente contratto quadro per presentare la propria offerta.

8.2 Entro il termine impartito dal committente di cui al punto 8.1, i

trasportatori sono tenuti a presentare la loro offerta o a comunicare la loro

indisponibilità ad eseguire il singolo incarico.

8.3 Il committente aggiudica il singolo incarico

all'offerta con il minor prezzo.

C. All'ente banditore

sono giunte diverse domande da potenziali offerenti entro il termine preposto a

questo scopo. Delle risposte fornite il 12 maggio 2025 si dirà, per quanto

necessario, nei seguenti considerandi.

D. Contro il bando di

concorso insorge dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo la RI 1

chiedendone l'annullamento previa concessione dell'effetto sospensivo al

gravame. La ricorrente contesta innanzitutto la prescrizione di gara che

impedisce a un concorrente di aggiudicarsi più di un lotto, ciò che

costituirebbe una discriminazione ingiustificata. La clausola sarebbe inoltre

indeterminata, non definendo in modo chiaro cosa si intenda per “rango migliore”

e “miglior punteggio”. Censura inoltre le condizioni del contratto quadro

ritenendole incomprensibili e facilmente equivocabili. Esse lascerebbero al

committente la libertà di modulare i servizi posti a concorso in modo

arbitrario, senza regole predefinite.

E. All'accoglimento del

ricorso si oppone l'Ente banditore. Osserva che lo strumento del contratto

quadro permette di garantire la parità di trattamento tra offerenti e di

rendere i concorsi pubblici più pragmatici. Difende inoltre la regola che

limita l'aggiudicazione di un solo lotto per concorrente, ritenendola conforme

al diritto oltre che formulata in modo inequivocabile.

F. Con la replica e

la duplica, le parti ribadiscono le proprie tesi, con precisazioni di cui si

dirà, per quanto necessario, nei seguenti considerandi.

G. L'Ufficio di vigilanza

sulle commesse pubbliche del Dipartimento del territorio non formula

osservazioni.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 15 cpv. 1

CIAP e 4 cpv. 1 del decreto legislativo concernente l'adesione del Cantone

Ticino al concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 6 febbraio 1996/30

novembre 2004 (DLACIAP; RL 730.510).

La ricorrente, ditta

attiva nel settore della commessa, è legittimata a impugnare il bando di

concorso (art. 15 cpv. 1bis lett. a CIAP e 65 cpv. 1 della legge sulla

procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il gravame,

tempestivo (art. 15 cpv. 2 CIAP), è pertanto ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza ulteriori

accertamenti (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Il carteggio completo concernente il

concorso prodotto dal committente e la documentazione esibita dalle parti con

le memorie scritte bastano per statuire sull'impugnativa con sufficiente

cognizione di causa.

Considerandi

2.

2.1

Il bando di concorso è un documento mediante il quale l'ente

pubblico si rivolge a una cerchia più o meno indeterminata di potenziali

interessati per invitarli a inoltrare offerte, rispettivamente candidature, per

l'esecuzione di opere edili, per la fornitura di beni mobili o per la

prestazione di servizi. Esso costituisce un

insieme di regole e di condizioni che concretizzano e precisano il

quadro procedurale predisposto dalla legge ai fini dell'adozione del provvedimento di aggiudicazione. L'avviso di concorso e i relativi atti costituiscono

la lex specialis del procedimento e vincolano tanto l'ente banditore,

quanto i concorrenti. Essi devono rispettare la legge sulla quale si fonda il concorso e

i principi generali del diritto amministrativo, specie in correlazione

all'ossequio delle regole della buona fede e della parità di trattamento

tra i concorrenti (DTF 125 I 203 seg.; RDAT II-1997 n. 47; II-1994 n. 5; 1982

n. 14).

2.2

Per il resto, nella

definizione dell'oggetto e delle condizioni di gara l'ente banditore dispone di

un margine discrezionale relativamente ampio, che l'autorità di ricorso può

censurare unicamente nella misura in cui il suo agire integra gli estremi di

una violazione del diritto, segnatamente sotto il profilo dell'abuso del potere

d'apprezzamento (art. 16 cpv. 1 lett. a CIAP). Ipotesi, questa, che si verifica quando quest'ultimo è esercitato in

spregio dei principi fondamentali del diritto, quali l'uguaglianza davanti alla

legge, la legalità, la proporzionalità, la sicurezza del diritto e la buona fede (DTF 119 Ib 452; RDAT I-1995 n. 14; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa

ticinese, Lugano 1997, n. 2d ad art. 61; Adelio

Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, II. ed., Cadenazzo

2002, n. 413). In particolare, nell'ambito di contestazioni dirette contro il

bando e i relativi documenti di gara, il

Tribunale cantonale amministrativo non può sostituire il proprio apprezzamento

a quello dell'autorità che ha indetto il concorso, ma deve limitarsi ad

accertare che le varie clausole contemplate da questi atti non siano

insostenibili, in quanto fondate su

considerazioni estranee alla materia, sprovviste di valide ragioni o altrimenti

lesive dei diritti costituzionali, segnatamente quelle che ledono il

principio della parità di trattamento o che limitano senza ragionevole motivo

la libera concorrenza (cfr. RtiD II-2011 n.

8.

consid. 2; STA 52.2018.133 del 25 giugno 2018 consid. 3.3, 52.2017.42 del 24

aprile 2017 consid. 2, 52.2014.199 dell'8 settembre 2014 consid. 2).

3.

La ricorrente

contesta innanzitutto la clausola secondo cui i concorrenti non possono vedersi

aggiudicare più di un lotto nei quali è stata suddivisa la commessa.

Al proposito, il

committente osserva che simili regole sono frequenti nelle procedure di questo

genere, siccome gli offerenti prevedono di impiegare gli stessi mezzi per

l'esecuzione di più lotti.

La giustificazione

dell'ente banditore è in effetti coerente nella misura in cui gli offerenti non

sono in grado di coprire più trasporti contemporaneamente impiegando gli stessi

mezzi e lo stesso personale. L'impostazione del bando (cfr. supra,

consid. A) non prevede tuttavia alcuna distinzione per i concorrenti che invece

dispongono di sufficienti mezzi e autisti per svolgere il servizio su più di un

lotto. In queste situazioni, la contestata regola impedisce di fatto a un

concorrente di ambire a una commessa, posta a pubblico concorso, che sarebbe in

grado di eseguire. L'accesso alla gara risulta così limitato senza alcuna

valida ragione, di modo che la disposizione si rivela discriminatoria. La

censura è quindi fondata. Già per questo motivo, il ricorso deve essere accolto

e il bando di concorso annullato.

4.

Secondo

l'insorgente, il contratto quadro messo a concorso non rispetterebbe il diritto

delle commesse pubbliche. Le condizioni di aggiudicazione non sarebbero

stabilite in modo chiaro e lascerebbero al committente la libertà di deliberare

i servizi in modo arbitrario.

4.1

Il contratto quadro è definito come un contratto senza un obbligo diretto di

esecuzione. Il committente non è tenuto a richiedere le prestazioni contenute

nel contratto, bensì si limita a specificare le condizioni di acquisto delle

prestazioni oggetto dei singoli contratti che verranno conclusi successivamente,

in un periodo determinato (Carole Gehrer

Cordey, Rahmenverträge/I. - IV in: Jean-Baptiste Zufferey/Martin

Beyeler/Stefan Scherler [editori], Aktuelles Vergaberecht 2020, Ginevra/Zurigo/Basilea

2020, pag. 352; Martin Beyeler,

Der vergaberechtliche Rahmen des Rahmenvertrags in: Schweizerisches Jahrbuch

für Europarecht 2019/2020, Zurigo 2020, pag. 346 segg.). L'istituto del contratto

quadro è stato codificato nel diritto svizzero con la revisione della

legislazione sugli appalti pubblici, e meglio con l'introduzione della legge

federale sugli appalti pubblici del 21 giugno 2019 (LAPub; RS 172.056.1,

entrata in vigore il 1° gennaio 2021) e del nuovo concordato intercantonale

sugli appalti pubblici del 15 novembre 2019 (CIAP 2019, cfr. art. 25 LAPub e

CIAP 2019). Nella legislazione ticinese il contratto quadro non è invece

espressamente regolamentato. Già prima dell'introduzione di queste norme,

tuttavia, lo strumento era in uso nella prassi, in particolare nell'ambito di

commesse di servizio ricorrenti (segnatamente servizi informatici o di

traduzione) e di acquisti di beni standardizzati (Gehrer Cordey, Rahmenverträge/I. - IV, op. cit., pag. 352

seg.). I contratti quadro sono stati ritenuti ammissibili dalla dottrina e

dalla giurisprudenza del Tribunale amministrativo federale (Gehrer Cordey, Rahmenverträge/I. - IV, op.

cit., pag. 353, con riferimenti).

L'aggiudicazione di

contratti quadro avviene secondo le procedure generali previste dalle normative

applicabili in materia di appalti pubblici. Occorre pertanto che siano

rispettati i principi che reggono la materia, in particolare quelli della

trasparenza e della parità di trattamento tra offerenti, che impongono di

definire in anticipo le condizioni di gara (Gehrer

Cordey, Rahmenverträge/I. - IV, op. cit., pag. 366 segg.; Michèle Remund, in: Trüeb Hans Rudolf

[editori], Handkommentar zum Schweizerischen Beschaffungsrecht, Ginevra/Zurigo/Basilea

2020, ad art. 25, n. 1).

4.2

Il committente può concludere

un contratto quadro con un solo offerente oppure con più offerenti. In

quest'ultimo caso, il committente conclude un contratto quadro separato con

ciascuno degli aggiudicatari, di modo che esisteranno più accordi paralleli che

vertono sullo stesso oggetto del bando di concorso. Per quanto concerne poi la

conclusione dei singoli contratti, il committente può procedere secondo due opzioni.

La prima consiste nell'attribuire le prestazioni direttamente, secondo i

criteri stabiliti nel contratto quadro, senza invito a presentare una nuova offerta.

Esso potrà ad esempio prevedere un'attribuzione sulla base di una graduatoria,

rispettivamente di un ordine di priorità. In questo caso, alle parti contraenti

del contratto quadro viene inviata una richiesta di disponibilità in base alla

loro posizione nella graduatoria e il singolo contratto viene concluso con la

prima parte contraente che conferma la propria disponibilità (Remund, op. cit., ad art. 25, n. 17).

È per contro inammissibile

un'aggiudicazione diretta a uno dei contraenti dell'accordo quadro a

discrezione dell'ente appaltante, senza determinare l'offerta più vantaggiosa (Gehrer Cordey, Rahmenverträge/V. - VII.

in: Jean-Baptiste Zufferey/Martin Beyeler/Stefan Scherler [editori], Aktuelles

Vergaberecht 2020, Ginevra/Zurigo/Basilea 2020, pag. 367 segg., pag. 372, n.

66).

La seconda opzione è la possibilità di prevedere una procedura detta “mini-tender”

(ossia mini-appalto), secondo cui, per la conclusione di ogni singolo

contratto, l'ente appaltante informa gli aggiudicatari del contratto quadro

circa il fabbisogno concreto e dà loro la possibilità di presentare un'offerta

per la prestazione. Il committente conclude quindi il singolo contratto con la

parte contraente che presenta l'offerta migliore, valutata sulla base dei

criteri di aggiudicazione annunciati (Gehrer

Cordey, Rahmenverträge/V. - VII., op. cit., pag. 371, n. 62 e pag. 373,

n. 71 segg.; Remund, op. cit., ad

art. 25, n. 18).

Sia che il committente opti per l'attribuzione diretta sia che proceda alla

procedura di mini-tender, esso deve stabilire in modo chiaro, già nell'ambito

della messa a concorso del contratto quadro, i criteri di aggiudicazione e loro

ponderazione, sulla base dei quali assegnerà le prestazioni oggetto dei singoli

contratti (Gehrer Cordey, Rahmenverträge/V.

- VII., op. cit., pag. 373 segg., n. 70 e 72 ; Remund,

op. cit., ad art. 25, n. 18 segg.).

4.3

Secondo l'art. 32

cpv. 1 della legge sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL

730.100), applicabile alle commesse rette dal CIAP nella misura in cui il

diritto a esse applicabile non lo impedisca (art. 4 cpv. 4 LCPubb), il

committente aggiudica la commessa a favore dell'offerta complessivamente più

vantaggiosa determinata sulla scorta di diversi criteri, quali il termine, la

qualità, il prezzo, la sua attendibilità, l'economicità, i costi di servizio,

il servizio clientela, l'adeguatezza della prestazione, l'estetica, la

compatibilità ambientale, la responsabilità sociale, la formazione e il

perfezionamento degli apprendisti e il valore tecnico. La ponderazione di un

singolo criterio non può superare il 50%. L'art. 53 cpv. 1 RLCPubb/CIAP, dal

canto suo, indica che i criteri di aggiudicazione devono essere pertinenti con

la commessa e vanno precisati nel bando per ordine di importanza, con il relativo valore di ponderazione. Ai fini della

determinazione dell'offerta più vantaggiosa, accanto al criterio del

prezzo è quindi possibile/necessario fissare altri criteri di aggiudicazione,

in particolare quello della qualità. Da solo il prezzo può infatti essere

utilizzato quando si tratta di commesse aventi per oggetto beni largamente

standardizzati (art. 32 cpv. 3 LCPubb).

4.4

Nel caso concreto, il

committente ha messo a concorso un contratto quadro per lo svolgimento del

servizio di trasporto scolastico su più tratte nell'arco di tre anni, con

possibilità di rinnovo per ulteriori due. Per ogni lotto, esso ha previsto di

sottoscrivere un contratto quadro con i tre offerenti meglio classificati.

L'ente banditore, nel modello di contratto quadro allegato alla documentazione

di gara, ha stabilito che l'assegnazione del servizio ai trasportatori avverrà “proporzionalmente”,

previa semplice richiesta di disponibilità (cfr. supra, consid. A).

Rispondendo alle domande dei concorrenti, il committente ha specificato che il

termine “proporzionalmente”, va inteso rispetto alla capacità di

sostenere quanto richiesto in termini di veicoli e personale e del rango (cfr.

scritto del 12 maggio 2025, doc. 2).

L'ente banditore ha inoltre prescritto di concedere ulteriori singoli incarichi

basati su necessità straordinarie, ad esempio gite e attività scolastiche non

programmate, tramite la procedura del mini-tender.

4.5

Il ricorso allo

strumento del contratto quadro per prestazioni di servizio ricorrenti come

quella oggetto della gara appare di principio ammissibile. L'impostazione del

bando di concorso è tuttavia contraria al diritto per le seguenti ragioni.

Le contestate clausole non esplicitano con quale criterio e in che misura sarà

effettivamente attribuito il mandato ai primi tre classificati. L'ente

banditore ha insomma omesso di stabilire in maniera oggettiva e trasparente il metodo

in base al quale assegnare le singole prestazioni ai contraenti nel corso del

periodo di validità del contratto quadro. Nemmeno le risposte alle domande dei

concorrenti del 12 maggio 2025 permettono di comprendere su quali basi avverrà

concretamente la ripartizione del mandato. Anzi, nel documento, l'ente

banditore ha accennato al rango raggiunto dai tre contraenti, senza

tuttavia indicare un ordine di priorità o la percentuale del servizio

attribuita a seconda della graduatoria. Tale modo di procedere non opera

un'adeguata distinzione in relazione al punteggio raggiunto nella fase di

aggiudicazione del contratto quadro, di modo che non è data alcuna reale precedenza

all'offerta effettivamente più vantaggiosa.

Tutto ciò si pone in contrasto ai principi della trasparenza, della parità di

trattamento e all'obiettivo di consentire un impiego parsimonioso delle risorse

finanziarie pubbliche (cfr. art. 1 cpv. 3 CIAP).

4.6

Per quanto attiene invece alla procedura del mini-tender, si rileva

che, essendo applicabili i principi validi in materia di commesse pubbliche,

l'aggiudicazione sulla base del solo prezzo per una commessa di servizio di

questo tipo non è ammissibile (cfr. art. 32 cpv. 1 e 3 LCPubb), non trattandosi

di beni ampiamente standardizzati.

5.

Visto quanto

precede, il ricorso deve essere accolto e il bando di concorso annullato.

Spetterà al committente indire una nuova gara rispettosa dei principi che

reggono l'aggiudicazione delle commesse pubbliche.

6.

L'emanazione

della presente decisione rende superflua l'evasione della domanda cautelare

tendente alla concessione dell'effetto sospensivo al ricorso.

7.

La tassa di

giustizia è posta a carico dello Stato (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). Esso

rifonderà alla ricorrente, assistita da un legale, congrue ripetibili (art. 49

cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

accolto.

Di conseguenza:

1.1

il bando di concorso indetto

il 15 aprile 2025 dalla Repubblica e Cantone Ticino per l'aggiudicazione del

contratto quadro per il servizio di trasporto scolastico è annullato.

1.2

l'ente banditore rinvierà ai

concorrenti le offerte pervenutegli senza aprirle.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 2'000.- è posta a carico dello Stato. Alla ricorrente è

restituito l'anticipo versato. Lo Stato verserà alla ricorrente fr. 2'000.- a

titolo di ripetibili.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110) nei limiti e alle condizioni di cui all'art. 83 lett. f LTF.

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

La

presidente La

cancelliera