Commesse pubbliche. Valutazione del criterio delle referenze. Interpretazione delle regole di gara.

Incarto n.

52.2025.276

Lugano

20

ottobre 2025

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Sarah Socchi

cancelliera:

Paola Passucci

statuendo sul ricorso del 4 agosto

2025 della

RI

1

contro

la decisione del 28 luglio 2025 del CO 2 che, in

esito a pubblico concorso, ha aggiudicato la commessa concernente il ritiro e

lo smaltimento degli scarti vegetali per il periodo 2026 - 2029 (lotto 2 - )

alla CO 1;

ritenuto, in

fatto

A. Il 5 maggio 2025 il CO

2 ha indetto un pubblico concorso, retto dal concordato intercantonale sugli

appalti pubblici del 25 novembre 1994/15 marzo 2001 (CIAP; RL 730.500) e

impostato secondo la procedura libera, per aggiudicare tre lotti di servizio di

ritiro e smaltimento degli scarti vegetali della Città per il periodo 2026 -

2029. Fra questi, v'era quello relativo agli scarti vegetali depositati presso

Fatti

i punti di raccolta (ecocentri/ecopunti) del Quartiere di (lotto 2 - ; FU /

pag. )

Il capitolato di

appalto annunciava i seguenti criteri di aggiudicazione e relativi fattori di

ponderazione (pos. 224.110):

1.

Prezzo 50%

2.

Tempo d'intervento 25%

3.

Referenze per lavori analoghi 25%

Il documento indicava inoltre che il

subappalto era ammesso unicamente per la raccolta e il trasporto e per la messa

a disposizione dei contenitori amovibili adibiti alla raccolta degli scarti

vegetali presso i punti di raccolta comunali (ecocentri/ecopunti; capitolato d'appalto,

pos. 226, pag. 11). In tal

caso, i concorrenti erano tenuti a compilare uno specchietto predisposto a pag.

4 del capitolato di appalto.

B. Entro il termine utile

(12 giugno 2025) sono giunte al committente tre offerte. Dopo aver valutato le

stesse, il 28 luglio 2025 il CO 2 ha risolto di deliberare la commessa alla CO

1, giunta prima in graduatoria con 6 punti.

C. La RI 1, seconda

classificata con 5.65 punti, insorge dinanzi al Tribunale cantonale

amministrativo chiedendone l'annullamento e postulando di riesaminare le

offerte alla luce del rispetto dei requisiti previsti dal capitolato. Contesta

la valutazione dell'offerta dell'aggiudicataria

da parte del committente in relazione al criterio di aggiudicazione referenze

per lavori analoghi. Le referenze addotte si riferiscono infatti a

lavori svolti dalla subappaltatrice C__________, e non dalla concorrente

stessa. Quest'ultima non meriterebbe pertanto la nota 6 attribuita dal

committente, ma tuttalpiù la nota 1.

D. All'accoglimento del

ricorso si oppone il committente, che eccepisce innanzitutto la carenza di

legittimazione dell'insorgente per mancanza di interesse degno di protezione

all'annullamento della decisione impugnata. Nel merito, esso conferma la

valutazione dell'offerta dell'aggiudicataria in punto al criterio delle

referenze. Rileva che le regole di gara non imponevano all'offerente di

presentare le proprie referenze per i lavori analoghi, dato che il subappalto

era ammesso per la raccolta, il trasporto e la messa a disposizione dei

contenitori adibiti alla raccolta degli scarti vegetali presso i punti di

raccolta comunali. Richiamandosi alla STA 52.2021.228 del 23 dicembre 2021 di

questo Tribunale, l'ente appaltante osserva che, poiché oggetto della

valutazione dei lavori analoghi erano le prestazioni di raccolta, ben ha

fatto l'aggiudicataria a presentare le referenze in capo alla C__________,

ovvero colei che avrebbe poi eseguito in subappalto tale servizio.

Evidenzia infine che l'aggiudicataria è un'impresa conosciuta e affidabile,

avendo già collaborato in passato con il Comune di CO 2 e operando attualmente

con altre amministrazioni analoghe (es. Città di __________), come risulta

dalla distinta delle sue referenze allegata all'offerta. Essa dispone pertanto

di tutte le capacità e autorizzazioni necessarie.

E. Con la replica la

ricorrente ribadisce le proprie argomentazioni. Rileva che il criterio di

aggiudicazione delle referenze per lavori analoghi si riferisce a

referenze che attestino l'esperienza diretta dell'offerente nella gestione

complessiva del ciclo di trattamento degli scarti vegetali, ossia non solo

nella logistica (raccolta e trasporto) ma anche nella ricezione, lavorazione,

trasformazione e smaltimento finale. Pertanto, le referenze della ditta C__________,

aventi per oggetto il (mero) servizio di raccolta, non possono essere prese in

considerazione. L'aggiudicataria, in assenza di documentazione comprovante l'esperienza

diretta nella gestione degli scarti vegetali, non poteva quindi ottenere il

punteggio massimo.

F. Con la duplica l'ente

banditore conferma le proprie tesi. Contesta l'interpretazione data dalla

ricorrente alla regola di gara che definisce il metodo di calcolo del criterio

di aggiudicazione delle referenze

e ribadisce che per "lavori

analoghi" si intendono le prestazioni di sgombero degli scarti vegetali

per un importo (IVA compresa) maggiore o uguale a fr. 100'000.- eseguite negli

ultimi 3 anni dalla data d'inoltro dell'offerta. Sostiene di aver volutamente

attribuito particolare importanza alla prestazione accessoria di ritiro e trasporto

dei rifiuti, ritenendo la rapidità e la continuità operativa elementi

imprescindibili per la scelta di un mandatario affidabile. Pertanto, ritiene

che nulla possa essergli rimproverato per aver posto l'accento, nella

valutazione delle referenze, sull'esperienza nel settore della raccolta dei

rifiuti e della logistica (ossia le fasi che precedono lo smaltimento vero e

proprio), e per aver quindi considerato e valutato le referenze della ditta che

avrebbe effettivamente eseguito tali operazioni. Delle altre argomentazioni

addotte dalla stazione appaltante si dirà, ove occorra, in seguito.

G. L'aggiudicataria dichiara di non

costituirsi parte nell'ambito

del procedimento, mentre l'Ufficio di vigilanza sulle commesse pubbliche del

Dipartimento del territorio rimane silente.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 15 cpv. 1

CIAP e 4 cpv. 1 del decreto legislativo concernente l'adesione del Cantone

Ticino al concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 25 novembre

1994/15 marzo 2001 del 6 febbraio 1996/30 novembre 2004 (DLACIAP; RL 730.510). Il

gravame è tempestivo (art. 15 cpv. 2 CIAP).

1.2. In quanto partecipante al concorso e seconda classificata, la ricorrente è

senz'altro legittimata a contestare l'assegnazione della commessa a un altro

concorrente (art. 15 cpv. 1bis lett. e CIAP e 65 cpv. 1 della legge sulla

procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Le critiche

sollevate al riguardo dalla stazione appaltante, che richiama peraltro in modo

del tutto inconferente la cosiddetta Ceneri-Praxis, sono prive di fondamento.

1.3. Il gravame è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base

degli atti, senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

La fattispecie emerge con chiarezza dalla documentazione prodotta dalle parti e

in particolare dal carteggio completo concernente l'appalto, versato agli atti

dal committente.

2. 2.1. Le

cosiddette referenze servono essenzialmente ad attestare la capacità

tecnica del concorrente di realizzare l'opera messa a concorso, rispettivamente

di fornire la prestazione oggetto della commessa. Forniscono quindi anzitutto

informazioni sull'idoneità del concorrente e non sulla bontà dell'offerta. Dottrina e giurisprudenza ammettono

tuttavia la possibilità di utilizzarle come criteri d'aggiudicazione, in quanto

atte a permettere al committente di esprimere indirettamente anche un giudizio

sulla qualità dell'offerta, in particolare nei casi in cui hanno rilievo l'esperienza

e la capacità professionale (cfr. DTF 139 II 489 consid. 2.1-2.2 con rinvii alla giurisprudenza e alla dottrina;

RtiD I-2012 n. 14 consid. 2.2.1; RDAT II-2004 n. 21

consid. 3.1; cfr. inoltre Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang/Marc Steiner, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, III ed.,

Zurigo 2013, n. 618 segg.; Martin

Beyeler, Ziele und Instrumente des Vergaberechts, Friburgo 2008, pag. 64

segg.). Di regola, le referenze sono costituite da lavori analoghi,

eseguiti dal concorrente con soddisfazione del committente, in epoca

preferibilmente recente e per quanto possibile con il medesimo personale,

soprattutto dirigente (quadri, specialisti; RtiD II-2017 n. 13 consid. 4.3,

I-2012 n. 14 consid. 2.2.1; RDAT II-2004 n. 21 consid. 3.1; STA 52.2017.530 del

5 marzo 2018 consid. 2.3).

2.2. La definizione di lavori

analoghi va anzitutto ricercata nelle disposizioni

di gara, che notoriamente costituiscono la lex specialis del

procedimento concorsuale. In assenza di spiegazioni nelle regole fissate dal committente, questo Tribunale ha stabilito

che per lavori analoghi o simili occorre intendere interventi che sia dal

profilo qualitativo, sia dal profilo quantitativo presentano un adeguato grado

di analogia con l'opera messa a concorso. Caratteristiche

del lavoro messo a concorso e mezzi occorrenti per realizzarlo devono

presentare sufficienti momenti di affinità con i lavori addotti come referenza,

tali da giustificare il riconoscimento di una similitudine. Il significato del

requisito lavori analoghi può

essere dedotto soltanto dalle caratteristiche specifiche della commessa

raffrontate con quelle dei lavori eseguiti (cfr. STA 52.2015.60 del 30 aprile

2016 consid. 2.3; 52.2013.526 del 9 gennaio 2014, consid. 2.2; 52.2011.154

del 21 giugno 2011, consid. 2.2).

2.3. Nella valutazione

delle referenze, il committente fruisce di un ampio margine discrezionale, il

cui esercizio può essere censurato da parte dell'autorità di ricorso unicamente

nella misura in cui integra gli estremi della violazione del diritto,

segnatamente sotto il profilo dell'abuso di potere (art. 38 cpv. 1 lett. a

LCPubb). Presupposto irrinunciabile ai fini dell'esercizio di tale potere da

parte del committente è un'adeguata conoscenza delle prestazioni fornite a terzi, che vengono addotte dai singoli concorrenti

a titolo di referenza. Questa esigenza richiama, a sua volta:

- la

produzione, da parte dei concorrenti, di un'esauriente documentazione, che le

descriva in dettaglio, specificandone le caratteristiche, l'importanza e l'epoca

in cui sono state effettuate;

- una

circostanziata verifica, da parte del committente, delle indicazioni fornite

dai concorrenti, esperita secondo criteri uniformi ed eventualmente integrata

dall'assunzione di informazioni supplementari, adeguatamente protocollate;

- una

congrua motivazione della valutazione operata dal committente, che permetta ai concorrenti di eventualmente esercitare i

loro diritti di difesa e consenta nello stesso tempo all'autorità di

ricorso di pronunciarsi con sufficiente cognizione di causa sulla correttezza

dell'apprezzamento (RtiD I-2010 n. 25 consid.

4.3 con rinvii; RDAT II-2004 n. 21 consid. 3.1; STA 52.2016.629 del 22

maggio 2017 consid. 3.4, 52.2012.386 citata consid. 2.2).

Spesso, i committenti si

accontentano di una generica e sommaria

indicazione delle referenze, che valutano fondandosi sulle particolari conoscenze del settore interessato, di

cui dispongono i loro consulenti. In questi casi, ove sorgano contestazioni

sull'ammissibilità o sulla valutazione di

singole referenze, spetta al committente, rispettivamente alla parte

gravata dall'onere della prova, fornire all'autorità di ricorso le informazioni

supplementari, necessarie per metterla in condizione di verificare la

correttezza delle loro deduzioni. Non possono pretendere che il Tribunale

cantonale amministrativo ponga rimedio alla mancanza d'informazioni accessibili

a tutti gli interessati, esperendo accertamenti sulle caratteristiche

intrinseche dei lavori addotti a titolo di referenza (RtiD I-2010 n. 25 consid.

4.3; STA 52.2008.223 del 10 luglio 2008 consid. 2).

3.

3.1. Giusta l'art. 13 lett. f CIAP, le disposizioni cantonali di

esecuzione devono

prevedere la pubblicazione di adeguati criteri di aggiudicazione che

garantiscano la delibera all'offerta economicamente più vantaggiosa.

Riallacciandosi a questa norma di legge, l'art. 53 cpv. 1 RLCPubb/CIAP

ribadisce che i criteri di aggiudicazione devono essere pertinenti con la

commessa e precisati nel bando per ordine di importanza, con il relativo valore

di ponderazione. L'esigenza di fissare preventivamente i criteri di

aggiudicazione discende dal divieto d'arbitrio

e dal principio di trasparenza, che informa la procedura di aggiudicazione

delle commesse pubbliche (art. 1 cpv. 3 lett. c CIAP). Attraverso la

predeterminazione di tali criteri viene

infatti limitata, se non esclusa, la libertà

del committente di valutare le offerte pervenutegli secondo parametri elaborati

a posteriori nell'ottica di giustificare una determinata scelta (DTF 125

Considerandi

II 86 consid. 7c pag. 100 segg.). Sempre nell'ambito della preventiva

definizione dei criteri di aggiudicazione, il committente deve di principio

indicare almeno sommariamente anche il metodo che intende applicare per

valutare concretamente le offerte. Diversamente, lasciando al committente la

più ampia libertà di scegliere il metodo di valutazione dei singoli criteri

soltanto dopo l'apertura delle offerte, può essere disatteso il principio di

trasparenza, che l'obbligo di predeterminare questi parametri assieme ai

fattori di ponderazione intende invece salvaguardare. Il committente non deve

tuttavia necessariamente prestabilire complesse griglie di valutazione. Esso

può anche limitarsi a definire preventivamente soltanto una scala delle note,

congruente per tutti i criteri d'aggiudicazione, che indichi sommariamente,

anche mediante semplici predicati, come intende valutare le offerte sulla base

delle informazioni concretamente richieste dal bando e fornitegli dai

concorrenti.

3.2

Il bando di concorso prevedeva il criterio di aggiudicazione referenze per

lavori analoghi e annunciava il seguente metodo di valutazione (capitolato

d'appalto, pos. 224.400):

Sono considerati lavori

analoghi quelli che rispettano i seguenti criteri:

prestazioni di ritiro

smaltimento di scarti vegetali per un importo IVA compresa maggiore o uguale a

CHF 100'000.- eseguite (e terminate) negli ultimi 3 anni dalla data d'inoltro

dell'offerta.

Sono ammesse le referenze

per lavori fatti in consorzio solamente se la quota percentuale di

partecipazione nel consorzio supera il valore soglia fissato (CHF 100'000.-).

La nota concernente il

criterio delle referenze per lavori analoghi sarà assegnata nel seguente modo:

-

3.

o

più lavori analoghi* nota 6 (massima)

-

2.

lavori analoghi nota 4.5

-

1.

lavori analoghi nota 3

-

0.

lavori analoghi nota 1 (minima)

*Allegare una distinta

referenze per lavori analoghi con indicata località, data d'esecuzione, importo

di delibera ed ente appaltante (come indicato alla posizione 252.200).

La sede appaltante può in

ogni momento richiedere che tutte le referenze indicate nella distinta siano

accompagnate da una dichiarazione di totale soddisfazione da parte dei

committenti ai quali è stata eseguita la prestazione. L'offerente autorizza

inoltre il committente a contrarre ulteriori informazioni presso gli enti ai

quali è stata eseguita la prestazione.

3.3

Oggetto della

commessa è, come ricordato in narrativa, il servizio di ritiro e smaltimento

degli scarti vegetali provenienti da aree pubbliche e private della Città di __________

per gli anni 2026 - 2029. Il bando

ammetteva il subappalto per

la raccolta e il trasporto degli scarti vegetali. Lo smaltimento del verde

incombeva dunque all'offerente, senza facoltà di subappalto (pos. 226 CPN 102).

In concreto, la pos.

224.400

del capitolato d'appalto fa riferimento a lavori analoghi e

stabilisce che deve trattarsi di:

prestazioni di ritiro

smaltimento di scarti vegetali per un importo IVA compresa maggiore o uguale a

CHF 100'000.- eseguite (e terminate) negli ultimi 3 anni dalla data d'inoltro

dell'offerta.

La documentazione di

gara, che non brilla certo per precisione, non permette tuttavia di limitare il

concetto di lavoro analogo alle (sole) operazioni di sgombero del verde, e

meglio alle prestazioni di raccolta degli scarti vegetali conferiti dall'utenza

presso gli ecocentri cittadini e successivo trasporto verso le piazze di

compostaggio, come preteso a torto dall'ente banditore. Tenuto conto del fatto

che oggetto della commessa sono le prestazioni di ritiro e smaltimento

dei rifiuti vegetali, e che le referenze servono

ad attestare la capacità tecnica del concorrente di realizzare l'opera

messa a concorso, nella concreta fattispecie non può esservi alcun dubbio sul

fatto che, per lavori analoghi,

debba intendersi l'esperienza maturata dall'offerente stesso in questi

specifici campi e che l'indicazione "ritiro smaltimento" alla

pos. 224.400 CPN 102, anziché "ritiro e smaltimento", è

dovuta ad un refuso da parte dell'estensore delle CPN. Occorre pertanto dedurre

che il committente ha inteso ammettere quali valide referenze tutti i

lavori analoghi a quelli oggetto della commessa. Come

detto (supra, consid. 2.1), le referenze consentono fra l'altro al

committente di valutare indirettamente la qualità dell'offerta, soprattutto in

relazione all'esperienza e alla capacità professionale. Il criterio di aggiudicazione in parola mira a

premiare i concorrenti con il maggior numero di esperienze analoghe, per cui è

del tutto usuale, e non potrebbe essere diversamente, richiedere la

presentazione di lavori analoghi a quelli oggetto del concorso eseguiti con

soddisfazione del committente. Del

resto, se la volontà dell'ente banditore fosse stata quella di attribuire alla (mera) capacità di raccolta

e trasporto del verde (intesa come l'attività di vuotatura e sgombero

delle piazze di raccolta) un'importanza

pari a quella della prontezza di ritiro (tempo di intervento), allora esso non

avrebbe dovuto fare altro che prevederlo espressamente nelle condizioni di

gara. Tale intento non può certo essere dedotto dalla formulazione della pos.

224.400

del capitolato che, come visto, non può che essere interpretata nel

senso sopra descritto.

3.4

Resta pertanto da

esaminare se, alla luce di questa interpretazione, il committente ha valutato

in maniera sostenibile l'offerta della deliberataria dal profilo delle

referenze.

L'aggiudicataria ha compilato l'apposito

formulario inserito a pag. 4 del capitolato d'appalto, dichiarando, tra l'altro,

di subappaltare alla C__________ il trasporto degli scarti vegetali. Alla sua

offerta essa ha allegato una lista in cui ha indicato cinque referenze relative

alla raccolta e al trasporto di materiali riciclabili eseguiti dalla

subappaltatrice. L'ente banditore ha attribuito alla deliberataria il punteggio

massimo applicando la formula annunciata negli atti di gara.

Orbene è più che evidente che le prestazioni svolte

dalla C__________ non presentano sufficienti analogie con quelle messe a

concorso dal CO 2. La decisione della committenza di considerare le stesse alla

stregua di lavori analoghi è quindi del tutto insostenibile. Questa conclusione

si impone pure avuto riguardo del fatto che le referenze addotte sono state

realizzate dalla subappaltatrice, e non dalla concorrente stessa. Non soccorre

all'ente banditore il richiamo alla STA 52.2021.228 del 23 dicembre 2021 di

questo Tribunale, che verteva sull'ammissibilità delle referenze per la

verifica dell'idoneità del concorrente e in cui il medesimo ha stabilito che, a

determinate condizioni, le referenze del subappaltatore possono integrare

quelle del subappaltante, ma non possono essere interamente eseguite dal primo

senza il minimo concorso del secondo (STA citata consid. 2.4). Non può

inoltre sfuggire che per la valutazione del predetto criterio il committente ha

tenuto in considerazione tutte le referenze addotte dall'aggiudicataria

nonostante che le stesse, secondo quanto riportato nella distinta delle

referenze della subappaltatrice, sarebbero ancora in corso. Ora, non vi

è dubbio che gli atti di gara esigevano che le opere fossero state eseguite e

terminate entro i 3 anni dalla data d'inoltro dell'offerta. Esulando dal

periodo prescritto dalle disposizioni di gara, a maggior ragione tali referenze

non potevano essere considerate valide. Questo Tribunale non può

infine esimersi dal rilevare che tra gli atti del concorso trasmessi al

Tribunale dalla committenza, risulta una distinta del 25 giugno 2025 delle

referenze dei lavori analoghi svolti dalla deliberataria, accompagnata dalle

dichiarazioni di totale soddisfazione da parte dei committenti. Dagli atti non

è possibile desumere, né le parti lo spiegano, quando e per quale motivo la

concorrente ha trasmesso tale documentazione, che non poteva evidentemente

trovarsi allegata all'offerta in quanto emessa posteriormente.

Alla luce delle predette considerazioni, la nota ottenuta

dalla deliberataria al criterio 3 deve essere corretta, diminuendola da 6 a 1 (0

lavori analoghi). Dopo ponderazione (1 x 25%), le spettano quindi 0.25

punti. Il punteggio della sua offerta si attesta a 4.75 a fronte di 5.65

della ricorrente.

4.

In esito alle

considerazioni che precedono il ricorso va dunque accolto e la decisione

impugnata annullata. È ben vero che nella concreta fattispecie la ricorrente,

che ha agito senza l'assistenza di un legale, non ha chiesto esplicitamente la

delibera in proprio favore. Essa ha comunque domandato di riesaminare le

offerte alla luce del rispetto dei requisiti previsti dal capitolato, chiedendo

dunque, seppur implicitamente, che il servizio oggetto del lotto 2, qui in

discussione, le sia deliberato. Disponendo il Tribunale degli elementi

necessari, la commessa è quindi assegnata direttamente alla ricorrente, prima

classificata (art. 18 cpv. 1 CIAP). Nulla lascia inferire, né le parti sostengono il contrario, che

la sua offerta non sia conforme alle altre esigenze previste dalla legge e dal

capitolato.

5.

La tassa di giustizia è posta interamente a carico del

committente, secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm), ritenuto che l'aggiudicataria ne va esente non avendo chiesto né

formalmente né implicitamente la reiezione del gravame. Non si assegnano

ripetibili alla ricorrente, non patrocinata (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

accolto.

Di conseguenza:

1.1

la decisione

del 28 luglio 2025 con cui il CO 2 ha deliberato alla CO 1 il servizio di

ritiro e smaltimento degli scarti vegetali per gli anni 2026 - 2029 (lotto 2 - __________)

è annullata;

1.2

la commessa è

aggiudicata direttamente alla ricorrente come da sua offerta.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 4'000.- è posta a carico del Comune di PA 1. Alla ricorrente è

restituito l'anticipo versato. Non si assegnano ripetibili.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110), nei limiti e alle condizioni di cui all'art. 83 lett. f LTF.

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

La

presidente La cancelliera