Commessa pubblica. Valutazione di una referenza come criterio di idoneità

Incarto n.

52.2025.94

Lugano

30

giugno 2025

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Giovan Maria Tattarletti, Matea Pessina

cancelliera:

Giorgia Ponti

statuendo sul ricorso del 24 marzo

2025 della

RI

1

patrocinato

da: PA 1

contro

la decisione del 13 marzo 2025 del Municipio di CO 2

che, in esito a pubblico concorso, ha deliberato la commessa concernente la

fornitura e la posa di arredo modulare per gli uffici della nuova casa

comunale alla CO 1;

ritenuto, in

fatto

A. Il 20 gennaio 2025 il

Comune di CO 2 ha indetto un pubblico concorso, retto dalla legge sulle commesse

pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL 730.100) e impostato secondo la

procedura libera, per aggiudicare la fornitura e la posa di arredamento

modulare per uffici occorrenti alla nuova casa comunale (cfr. FU n. 12, pag. 4).

Il bando di concorso

prevedeva, tra gli altri, il seguente criterio di idoneità (cfr. avviso di

gara, punto n. 6 e capitolato pag. 3, pos. 223.400):

L'offerente deve avere realizzato almeno 1 opera

pubblica o privata per un importo IVA esclusa uguale o maggiore a CHF 100'000.-

realizzata e terminata negli ultimi 5 anni (dal 2020 al 2024 compresi).

La referenza si riferisce alla fornitura e posa di

arredo modulare e tavoli.

Saranno ammesse solo referenze in cui la posa è stata

eseguita da personale proprio.

Non saranno ammesse referenze in cui la posa è stata

subappaltata a terzi.

Per la suddetta referenza non vengono accettati

allegati (va compilata la tabella sottostante).

Il Committente può richiedere la visione delle fatture

che comprovano l'importo liquidato indicato nella tabella o chiedere analisi di

determinati elementi dell'offerta assegnando un termine perentorio. La non

presentazione di quanto richiesto comporta l'esclusione dell'offerta. L'offerente

autorizza inoltre il committente a contrarre informazioni presso gli enti

presso i quali è stato eseguito il lavoro.

Il bando annunciava

inoltre i seguenti criteri di aggiudicazione e relativi fattori di ponderazione

(prescrizioni di concorso, pos. 224 seg. pag. 3).

A)

Economicità prezzo 30%

B)

Qualità dei prodotti proposti 45%

C)

Programma lavori 17%

D)

Formazione apprendisti

5%

E)

Perfezionamento professionale

3%

Per quanto attiene

alla nota sulla qualità dei prodotti offerti, il documento precisava che (cfr.

prescrizioni di gara, pag. 3, pos. 224.300 segg.):

La verifica dei prodotti proposti / offerti dalle

ditte concorrenti e l'assegnazione della nota sulla qualità dei prodotti

offerti avverranno su ogni categoria di prodotto secondo i criteri indicati

nella tabella riportata alla posizione 224.350.

(…)

Se non specificato

all'interno della tabella alla pos. 224.350 i voti sono i seguenti:

1 - insufficiente

3 - sufficiente

6 - prodotto esattamente equivalente o prodotto di

riferimento

B. Con scritto del 17

febbraio 2025, lo studio di architettura incaricato dal committente

dell'organizzazione dell'appalto ha inoltrato ai concorrenti le risposte alle

domande ricevute dai potenziali offerenti. Il primo scambio di domande e

risposte concerneva il tema della referenza e recitava quanto segue:

La referenza si riferisce alla fornitura e posa di

arredo modulare e tavoli.

Il termine modulare nell'arredamento ufficio è molto

ampio!

Significa tutto ciò che è combinabile?

Il termine modulare sta ad indicare una soluzione di arredamento che consente

di generare a partire da strutture basi ogni volta un progetto differente, su

misura per ogni spazio. In queste soluzioni ogni modulo può essere assemblato,

sovrapposto e/o moltiplicato con la possibilità di creare combinazioni

potenzialmente infinite.

C. Entro il termine utile

sono giunte al committente l'offerta della RI 1, di fr. 385'931.05 e quella

della CO 1 di fr. 383'263.10.

Dopo valutazione delle stesse, il committente ha deliberato la commessa alla CO

1, giunta prima in graduatoria con 5.90 punti, contro i 5.68 della RI 1.

D. Preso atto della

delibera, la RI 1 ha contattato il committente per ottenere maggiori

informazioni sull'offerta dell'aggiudicataria. Rilevato che la medesima aveva

presentato quale referenza una fornitura di mobilio alla sede di L__________ della

società di assicurazioni ASS 1 () ha messo in dubbio la validità della stessa,

che non concernerebbe arredo di tipo modulare. Lo studio di architettura

incaricato dal committente ha quindi esperito accertamenti richiedendo

documentazione sia alla deliberataria sia alla ASS 1.

E. La RI 1 è insorta

dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo contro la predetta decisione di

aggiudicazione, chiedendone l'annullamento e la delibera in proprio favore,

previa concessione dell'effetto sospensivo al ricorso. Sostiene che la

deliberataria andrebbe esclusa dalla gara per non aver dimostrato di possedere

una referenza valida. Quella presentata con l'offerta, che il committente

avrebbe omesso di verificare prima della delibera, non corrisponderebbe infatti

alle esigenze poste dal bando di concorso non avendo per oggetto un sistema di

arredo modulare, ossia flessibile e adattabile alle esigenze del cliente.

F. All'accoglimento

del ricorso si oppone l'aggiudicataria. Osserva che la referenza presentata

concerne la fornitura di arredo modulare (armadi, scrivanie, reception e

pareti), concetto su cui il bando non poneva particolari specifiche. Questa

sarebbe pertanto da ritenere valida. Essa sostiene inoltre che la ricorrente

avrebbe partecipato alla preparazione della commessa e meriterebbe pertanto

l'esclusione dalla gara per preimplicazione. Mette inoltre in dubbio che la

ditta insorgente disponga di sufficiente personale per eseguire la commessa,

oltre ad altri aspetti che si riserva di approfondire dopo aver consultato gli

atti.

G. Invitato a esprimersi

sul ricorso, il committente osserva di aver esperito accertamenti, per il

tramite dello studio di architettura incaricato a questo scopo, circa la

validità della referenza presentata dall'aggiudicataria a fronte dei dubbi

segnalati dalla ricorrente. Dalle verifiche poste in atto sulla base della

documentazione raccolta e di un sopralluogo presso la sede di L__________ della

ASS 1, sarebbe emerso che i prodotti forniti dall'aggiudicataria non

corrispondono oggettivamente alle caratteristiche essenziali fissate nel bando.

Produce un rapporto stilato dal proprio consulente da cui emerge che il valore

delle opere (semmai) ammissibili eseguite presso la ASS 1 ammonta a fr. 49'560.42

IVA esclusa. La committenza considera quindi fondata l'eventualità di

un'esclusione della ditta CO 1 e si rimette alla decisione del Tribunale.

H. L'Ufficio di vigilanza

sulle commesse pubbliche del Dipartimento del territorio non presenta

osservazioni.

Fatti

I. Con la

replica, la ricorrente ribadisce le proprie tesi. Preso atto della

documentazione trasmessa dal committente, conferma che la fornitura oggetto

della referenza presentata dall'aggiudicataria non è di tipo modulare ed evidenzia

alcune incongruenze tra gli importi indicati nelle fatture a liquidazione di

tale commessa, trasmesse al committente da un lato dall'aggiudicataria e

dall'altro dalla ASS 1. L'insorgente nega inoltre l'esistenza di un caso di

preimplicazione, non avendo essa preparato la commessa, ma essendosi limitata a

fornire alcune informazioni al committente, nei limiti ammessi dalla legge.

Afferma infine di disporre di personale sufficiente a eseguire le prestazioni.

J. Con la duplica, l'aggiudicataria

conferma la propria posizione con precisazioni di cui si dirà, per quanto

necessario, nei seguenti considerandi.

K. Il committente

conferma quanto espresso in sede di risposta senza ulteriori osservazioni.

L. Con una triplica

e una quadruplica, la ricorrente e l'aggiudicataria precisano ulteriormente le

proprie tesi con motivi che saranno ripresi, ove occorra, in appresso.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 36 cpv. 1

LCPubb. In quanto unica altra partecipante al concorso oggetto del contendere

al di fuori dell'aggiudicataria, la ricorrente è senz'altro legittimata a

contestare la decisione di delibera in favore della CO 1, di cui chiede

l'esclusione (art. 37 lett. d LCPubb e 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa

del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il gravame, tempestivo (art. 36 cpv.

1 LCPubb), è pertanto ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può

essere emanato sulla base degli atti, senza procedere ad accertamenti

istruttori (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Il carteggio completo prodotto dal

committente e l'ulteriore documentazione trasmessa dalle parti permettono al

Tribunale di statuire sull'impugnativa con cognizione di causa.

Considerandi

2.

2.1. In virtù

dell'art. 20 cpv. 1 LCPubb, il committente può esigere dall'offerente la prova

dell'idoneità finanziaria, economica e tecnica. Dal canto suo, l'art. 10 cpv. 1

lett. c del regolamento di applicazione della legge sulle commesse pubbliche e

del Concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 12 settembre 2006

(RLCPubb/CIAP; RL 730.110) prevede che i documenti di gara devono contenere le

prove e i criteri di idoneità. Queste norme impongono al committente di

predeterminare tanto i requisiti che i concorrenti devono soddisfare per

entrare in considerazione ai fini di un'aggiudicazione, quanto le prove che

devono produrre per dimostrarne l'adempimento.

I criteri di idoneità servono ad

accertare se i concorrenti sono in grado di eseguire l'opera messa a concorso o

di fornire la prestazione richiesta. Essi si suddividono in criteri di

carattere generale e criteri di carattere particolare. Alla prima categoria

appartengono i criteri che qualsiasi concorrente deve soddisfare

indipendentemente dalla natura della commessa o dal tipo di procedura adottato.

Rientrano in particolare in questa categoria i criteri fissati dalla legge in

merito al pagamento degli oneri sociali e delle imposte. Sono invece da

annoverare fra i criteri d'idoneità di carattere particolare le condizioni di

partecipazione, che vengono fissate dalla legge stessa per certi tipi di

commessa o dal committente mediante il capitolato a dipendenza di sue

specifiche esigenze.

2.2

Le

cosiddette referenze servono essenzialmente ad attestare la capacità

tecnica del concorrente di realizzare l'opera messa a concorso, rispettivamente

di fornire la prestazione oggetto della

commessa. Forniscono quindi anzitutto informazioni sull'idoneità del

concorrente e non sulla bontà dell'offerta. Di regola, le referenze sono costituite da lavori analoghi, eseguiti

dal concorrente con soddisfazione del committente, in epoca preferibilmente

recente e per quanto possibile con il medesimo personale, soprattutto dirigente

(quadri, specialisti; RtiD II-2017 n. 13

consid. 4.3, I-2012 n. 14 consid. 2.2.1; RDAT II-2004 n. 21 consid. 3.1; STA 52.2017.530 del 5 marzo 2018 consid.

2.3). La definizione di "lavori analoghi" va anzitutto

ricercata nelle disposizioni di gara, che

notoriamente costituiscono la lex specialis del procedimento

concorsuale. In assenza di spiegazioni nelle

regole fissate dal committente, questo Tribunale ha stabilito che per

lavori analoghi o simili occorre intendere interventi che sia dal profilo

qualitativo, sia dal profilo quantitativo presentano un adeguato grado di

analogia con l'opera messa a concorso. Caratteristiche

del lavoro messo a concorso e mezzi occorrenti per realizzarlo devono

presentare sufficienti momenti di affinità con i lavori addotti come referenza,

tali da giustificare il riconoscimento di una similitudine. Il significato del

requisito "lavori analoghi" può essere dedotto soltanto dalle caratteristiche

specifiche della commessa raffrontate con quelle dei lavori eseguiti (cfr. STA

52.2015.60

del 30 aprile 2016 consid. 2.3; 52.2013.526 del 9 gennaio 2014

consid. 2.2; 52.2011.154 del 21 giugno 2011 consid. 2.2).

2.3

Nella valutazione delle referenze, il committente fruisce di un ampio

margine discrezionale, il cui esercizio può essere censurato da parte

dell'autorità di ricorso unicamente nella misura in cui integra gli estremi

della violazione del diritto, segnatamente sotto il profilo dell'abuso di

potere (art. 38 cpv. 1 lett. a LCPubb; cfr. Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di

procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2 d ad art. 61).

Presupposto irrinunciabile ai fini dell'esercizio di tale potere da parte del

committente è un'adeguata conoscenza delle prestazioni

fornite a terzi, che vengono addotte dai singoli concorrenti a titolo

di referenza. Questa esigenza richiama, a sua volta:

-

la

produzione, da parte dei concorrenti, di un'esauriente documentazione, che le

descriva in dettaglio, specificandone le caratteristiche, l'importanza e

l'epoca in cui sono state effettuate;

-

una

circostanziata verifica, da parte del committente, delle indicazioni fornite dai

concorrenti, esperita secondo criteri uniformi ed eventualmente integrata

dall'assunzione di informazioni supplementari, adeguatamente protocollate;

-

una

congrua motivazione della valutazione operata dal committente, che

permetta ai concorrenti di eventualmente esercitare i loro diritti di difesa e

consenta nello stesso tempo all'autorità di ricorso di pronunciarsi con

sufficiente cognizione di causa sulla correttezza dell'apprezzamento (RtiD

I-2010 n. 25, consid. 4.3 con rinvii; RDAT II-2004 n. 21 consid. 3.1; STA

52.2016.629

del 22 maggio 2017 consid. 3.4, STA 52.2012.386 citata, consid.

2.2).

2.4

Spesso, i committenti si accontentano di una generica e sommaria indicazione delle referenze, che valutano fondandosi sulle

particolari conoscenze del settore

interessato, di cui dispongono i loro consulenti. In questi casi, ove sorgano

contestazioni sull'ammissibilità o

sulla valutazione di singole referenze, spetta al committente,

rispettivamente alla parte gravata dall'onere della prova, fornire all'autorità

di ricorso le informazioni supplementari, necessarie per metterla in condizione

di verificare la correttezza delle loro deduzioni. Non possono pretendere che

il Tribunale cantonale amministrativo ponga rimedio alla mancanza

d'informazioni accessibili a tutti gli interessati, esperendo accertamenti

sulle caratteristiche intrinseche dei lavori addotti a titolo di referenza

(RtiD I-2010 n. 25, consid. 4.3; STA 52.2008.223 del 10 luglio 2008 consid. 2).

3.

Nel caso

concreto, il bando di concorso poneva quale criterio di idoneità il possesso di

una referenza concernente la fornitura e la posa di arredo modulare e tavoli

del valore minimo di fr. 100'000.- IVA esclusa realizzata e terminata negli

ultimi cinque anni. Il committente non ha esatto la produzione di particolari

attestazioni direttamente con l'offerta, ma si è riservato la possibilità di richiedere

in seguito fatture o analisi di determinati elementi (cfr. supra,

consid. A).

Esso ha inoltre precisato la definizione di arredo modulare rispondendo alle domande

degli offerenti (cfr. supra, consid. B).

3.1

La ditta

resistente ha indicato quale referenza nell'apposito spazio del modulo

d'offerta un'opera realizzata per ASS 1 a L__________ nel 2023, dell'importo di

fr. 124'206.12. Il committente ha ritenuto soddisfatto il criterio di idoneità

sulla base di tali indicazioni e ha aggiudicato la commessa in suo favore. Solo

una volta interpellato dalla ricorrente, il committente, per il tramite del suo

consulente, ha verificato la validità della referenza.

Così sollecitata dall'arch.

__________ M__________, dello studio incaricato dalla committenza,

l'aggiudicataria ha quindi inviato una fattura a comprova della fornitura

commissionata dalla ASS 1. Si tratta della fattura di vendita 230316 del

18.

settembre 2023 dell'importo di fr. 175'804.10 IVA inclusa. La stessa

comprende 13 voci dettagliate dei prodotti consegnati (doc. H).

L'arch. M__________ ha

anche interpellato direttamente il contatto indicato dall'aggiudicataria presso

la ASS 1, il quale ha certificato di aver attribuito alla CO 1, nell'estate del

2023, i seguenti lavori (doc. I):

arredo (porte, parete vetrata, pareti, etc.) CHF

122'623.90

fornitura dei mobili, delle sedie, etc. CHF

72'752.05

Esso ha inoltre

trasmesso all'arch. M__________ le seguenti fatture relative alla predetta

fornitura:

-

Fattura 230473 del 29 dicembre

2023.

di fr. 4'558.80;

-

Fattura 230316 (arredo mobile) del

18.

settembre 2023 di fr. 68'193.25.

Sommando i valori di queste due fatture

si ottiene l'importo di fr. 72'752.05 di cui alla predetta dichiarazione.

3.2

Vi è stato quindi

un ulteriore scambio di corrispondenza elettronica in cui l'aggiudicataria ha

inoltrato all'arch. M__________ le seguenti fatture, risalenti all'ottobre 2023

e intestate alla sede di B__________ della ASS 1:

-

Fattura 230345, concernente cucine

nuova sede a L__________, di fr. 15'878.70;

-

Fattura 230347 avente per oggetto porte

nuova sede a L__________, di fr. 28'098.95;

-

Fattura 230348 avente per oggetto arredo

fisso nuova sede a L__________, di fr. 22'507.35

La deliberataria ha

inoltre fornito una nuova attestazione della ASS 1 (doc. L) in relazione ai

lavori attribuiti, di medesima data e tenore di quella inviata direttamente

dalla ASS 1 all'arch. M__________, ma con il seguente (unico) importo:

arredo (porte, parete vetrata, pareti, etc.)

fornitura dei mobili, delle sedie, etc. CHF

175'804.10

L'arch. M__________i

ha poi raccolto alcuni disegni dei mobili ed esperito un sopralluogo presso la

sede della ASS 1.

3.3

Sulla base dei

predetti accertamenti, il progettista del committente ha stilato un rapporto,

versato agli atti con la risposta di causa, in cui ha dapprima rilevato che le

fatture inviate dalla ASS 1 non coincidevano con quella (doc. H) trasmessa

dall'aggiudicataria. Ha quindi spiegato di aver verificato i prezzi esposti

nelle fatture, conteggiando solo le prestazioni rilevanti per la referenza,

vale a dire arredo e tavoli ad eccezione di opere di falegnameria e forniture

di sedie e di essere giunto a un importo di fr. 49'560.42 IVA esclusa. Già per

questa ragione, il medesimo ritiene la referenza inammissibile. In ogni caso,

rileva che l'arredo non può essere considerato di tipo modulare.

3.4

Ora, non si può fare a meno di rilevare che dagli accertamenti esperiti dal

committente e dalla documentazione prodotta dalle parti in questa sede sorge

più di un dubbio sull'attendibilità delle cifre esposte dall'aggiudicataria.

Infatti, con l'offerta essa ha indicato un valore della commessa di fr.

124'206.12, importo di cui non si ha conferma nelle fatture e negli attestati

agli atti. Questo nemmeno corrisponde alla somma di fr. 124'934.95 (IVA esclusa)

ottenuta dall'aggiudicataria sommando le posizioni a suo dire pertinenti e

riepilogate nella tabella di cui al doc. 8. D'altro canto, la cifra di fr.

175'804.10 presente nel (secondo) attestato della ASS 1 (doc. L) non trova

altro riscontro se non nella fattura n. 230316 inviata in prima battuta al

committente (doc. H). Fattura che, come ammesso dall'aggiudicataria stessa, non

è reale, ma è stata elaborata al mero fine di evitare l'introduzione del

ricorso da parte della RI 1. Il documento riporta infatti posizioni e prezzi

che non trovano alcuna corrispondenza con quelli figuranti nelle altre (vere)

fatture agli atti. Vi è pertanto da chiedersi quale credibilità possa avere il

predetto scritto della ASS 1 di cui al doc. L. Senza contare che in corso di

causa la deliberataria ha prodotto un'altra versione ancora di tale attestato

(allegato 14), in cui l'importo unico ammonta a fr. 195'375.95, equivalente

alla somma tra le due cifre indicate sul primo certificato di referenza di cui

al doc. I. Ne consegue che l'unica attestazione attendibile rilasciata dalla ASS

1.

riguarda l'importo versato per la fornitura di arredo di fr. 72'752.05, che

corrisponde esattamente alla somma dei prezzi di cui alla fattura n. 230473 e alla

(autentica) fattura n. 230316. Importo che tuttavia è manifestamente inferiore

al limite previsto dalle regole di gara. Questo comprende oltretutto prestazioni

non ammesse, quali le sedie. Già per questo motivo, la referenza non può essere

ritenuta valida e l'aggiudicataria deve essere esclusa dalla gara per

inidoneità. Oltre a ciò, da un esame degli atti non appare arbitraria la

conclusione dell'arch. M__________ secondo cui l'oggetto della referenza

presentata non consiste in arredo modulare. Esaminate la fotografia di un

armadio scattata al sopralluogo e la relativa scheda tecnica, il mobilio appare

del tutto convenzionale senza particolari possibilità alternative di

assemblaggio. Se anche così non fosse, si rileva che il fatto di fornire

indicazioni false al committente dopo l'aggiudicazione costituisce un motivo di

revoca della delibera (art. 25 lett. b LCPubb). Circostanza che è senz'altro

avvenuta nella concreta fattispecie con l'invio da parte della resistente della

fattura posticcia di cui al doc. H.

Esclusa

l'aggiudicataria, resta da esaminare se la commessa può essere assegnata alla

ricorrente.

4.

L'aggiudicataria

sostiene che l'insorgente meriti l'esclusione dal concorso per preimplicazione,

siccome avrebbe partecipato alla preparazione del capitolato.

Preso atto di tale censura, la ricorrente afferma di aver solo fornito sommarie

informazioni sui costi e disegni di principio al committente prima dell'avvio

della gara, in quanto quest'ultimo necessitava stimare l'ampiezza del mercato

per scegliere la corretta procedura. Niente più che una semplice analisi di

mercato.

4.1

Secondo l'art. 35

cpv. 1 RLCPubb/ CIAP gli offerenti che hanno partecipato alla preparazione

della commessa non sono autorizzati a presentare un'offerta se il vantaggio

concorrenziale che ne hanno tratto non può essere compensato con mezzi adeguati

e se questa esclusione non pregiudica una concorrenza efficace tra offerenti. Sono

in particolare mezzi adeguati per compensare il vantaggio concorrenziale,

soggiunge il cpv. 2 della norma:

a) la trasmissione

di tutte le indicazioni essenziali sui lavori preliminari;

b) la comunicazione

dei partecipanti alla preparazione;

c) la proroga dei

termini minimi.

Il cosiddetto

impedimento da prevenzione (o "preimplicazione"; Vorbefassung,

préimplication) è dato quando un concorrente ha partecipato alla

preparazione del procedimento di concorso, sia elaborando le basi del progetto,

sia allestendo la documentazione di gara, sia fornendo consulenza al

committente sulle specifiche tecniche della fornitura (cfr. STF 2P.164/2004 del

25.

gennaio 2005 consid. 3.1; STAF

B-6653/2016 del 29 novembre 2016 consid. 8.1 con rimandi; Res Nyffenegger/Hans Ulrich Kobel, Vorbefassung im

Submissionsverfahren, in BVR 2004, n. 2, pag. 49 segg.). Secondo l'art. 35 cpv.

3.

RLCPubb/CIAP, un'analisi di mercato da parte del committente prima del bando

pubblico non costituisce una preimplicazione degli offerenti consultati.

4.2

La preimplicazione è atta a disattendere il principio della parità di

trattamento ancorato all'art. 1 cpv. 1 lett. a LCPubb, che

impone al committente di assicurare a tutti i concorrenti le stesse

opportunità. Il concorrente che versa in tale situazione può essere tentato in

effetti di indirizzare il committente a privilegiare

la sua offerta o può sfruttare a suo vantaggio in sede di allestimento

dell'offerta le conoscenze acquisite nell'ambito della preparazione del

concorso (Wissensvorsprung; Peter Galli/ André Moser/

Elisabeth Lang/Marc Steiner,

Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, III ed., Zurigo/Basilea/Ginevra

2013, n. 1043 segg., n. 1067). L'impedimento per

preimplicazione comporta in genere l'esclusione dell'offerta. L'offerente che chiede l'esclusione di possibili

concorrenti preimplicati dalla gara deve dimostrare che essi si sono procurati

un vantaggio significativo di conoscenze del mandato messo in concorso che non può essere colmato con le misure ordinate dal

committente (cfr. STAF B-6653/2016 citata consid. 8.2 e rinvii). Eccezioni sono

ammesse quando il vantaggio di conoscenze è irrilevante o quando la collaborazione

del concorrente prevenuto all'allestimento della documentazione di gara è

soltanto marginale (cfr. STF

2P.164/2004 citata consid. 3.3; RtiD I-2014 n. 11 consid. 3.1, I-2009 n. 28

consid. 2.1 con rinvii; STA 52.2018.194 del 2 agosto 2018 consid. 3.4, 52.2014.300 del 5 febbraio 2015 consid. 3.1).

4.3

Nel caso concreto, la censura va d'acchito respinta in quanto

l'aggiudicataria non è riuscita a rendere verosimile che la ricorrente abbia

beneficiato di un vantaggio grazie ai contatti intercorsi con il committente

prima della pubblicazione del bando di concorso. Tanto più che la resistente ha

saputo offrire i prodotti del tipo indicato dal committente a un prezzo inferiore

rispetto alla ricorrente, ottenendo la commessa.

5.

Secondo

l'aggiudicataria, la ricorrente non disporrebbe del personale sufficiente per

eseguire la commessa. Ritiene in particolare inattendibili le indicazioni

fornite in sede di offerta rispetto al numero massimo di montatori che potranno

essere giornalmente in cantiere (10), corrispondente al numero di montatori

sotto contratto.

La ricorrente ha indicato nel suo programma lavori l'intenzione di incaricare

sette persone sul cantiere. Il numero di 10 operai corrisponde invece al

massimo disponibile. Il dato, considerando che la ditta impiega 18 persone, non

appare inattendibile al punto da dover sospettare che la stessa intenda

ricorrere al subappalto, come ipotizzato dalla deliberataria. La censura va

quindi disattesa.

6.

La deliberataria

rileva che il membro dirigente della ricorrente indicato a suo tempo in offerta

non è più amministratore della società. Non sarebbe quindi chiaro se la nuova

amministratrice disponga dei requisiti necessari ai sensi dell'art. 34 RLCPubb/

CIAP.

6.1

L'art. 34 cpv. 1

RLCPubb/CIAP prevede che gli offerenti devono essere iscritti nel rispettivo

albo o registro professionale, se obbligatorio per l'esecuzione della

prestazione. In assenza di albi o registri professionali obbligatori, soggiunge

il cpv. 2, l'offerente deve possedere qualifiche almeno corrispondenti al

relativo attestato federale di capacità (AFC) oppure al titolo necessario nello

specifico ramo professionale per l'esecuzione della prestazione. Laddove non

esistessero questi titoli professionali, l'offerente deve comprovare

un'esperienza sufficiente. Il cpv. 3 della norma precisa che se l'offerente è

una ditta individuale iscritta a registro di commercio oppure una società, i

requisiti devono essere adempiuti:

a) nelle commesse

per le quali è richiesta l'iscrizione in un albo o registro professionale

obbligatorio che autorizza a titolo personale l'esercizio della professione e

nelle commesse edili senza albi o registri professionali: da un titolare,

direttore o membro dirigente effettivo che partecipa alla gestione con presenza

superiore al 50% della normale durata del lavoro;

b) nelle altre

commesse di servizio: da un titolare o collaboratore professionale responsabile

dell'esecuzione della commessa con presenza superiore al 50% della normale

durata del lavoro.

Per le pure forniture

non sono invece necessari requisiti particolari (cfr. STA 52.2022.181 del 2

settembre 2022 consid. 4.1. seg.).

6.2

Il bando di

concorso indicava l'esigenza di adempiere ai requisiti di idoneità indicati

nell'art. 34 RLCPubb/CIAP (cfr. capitolato, pag. 1 e 2), senza specificare

quale fosse il titolo di studio necessario.

Nell'apposito spazio

dell'offerta riservato all'indicazione di titolari/responsabili o membri

dirigenti della ditta in possesso di un certificato di studi tecnici o diplomi

la ricorrente ha indicato D__________, in possesso di un attestato di capacità

quale meccanico di macchine da scrivere ottenuto nel 1978 e con una presenza

lavorativa del 100%.

Come osserva

l'aggiudicataria, tra la presentazione dell'offerta e l'aggiudicazione si sono

verificati degli avvicendamenti per cui D__________ non è più amministratore

della società ricorrente.

Contrariamente a quanto

sostiene la deliberataria, non occorre verificare di quali titoli di studio

disponga l'attuale amministratrice unica C__________. Come detto, il

committente non ha esatto il possesso di alcun diploma specifico. Per la

fornitura e il montaggio del mobilio oggetto della commessa non appare d'altro

canto necessario alcun titolo professionale particolare, di modo che, ai sensi

dell'art. 34 cpv. 2 RLCPubb/CIAP, basta comprovare un'esperienza sufficiente da

parte di un titolare o di un collaboratore responsabile dell'esecuzione della

commessa (cfr. art. 34 cpv. 3 lett. b RLCPubb/CIAP). A questo proposito, si

rileva che nell'offerta è stato allegato il contratto di lavoro a tempo pieno di

M__________, impiegata presso la ditta dal 2015 e al beneficio dal 2017 di una

procura collettiva a due. Dalla pagina internet della RI 1, consultata anche

dalla deliberataria, la dipendente risulta occupata in vice direzione e come

consulente vendita arredo. Appare pertanto data la presenza di una

responsabile munita di esperienza. Da questo profilo, l'idoneità a partecipare

alla gara appare pertanto mantenuta anche a seguito delle modifiche a livello dirigenziale.

Tanto più che ci si potrebbe anche chiedere se la commessa in oggetto, che

prevede l'acquisto di mobilio prefabbricato dal montaggio apparentemente

semplice, non sia da qualificare come mera fornitura, eventualità che

escluderebbe l'applicazione dell'art. 34 RLCPubb/CIAP.

7.

La deliberataria

mette inoltre in dubbio che la referenza, concernente una fornitura eseguita

con un altro organo dirigente, sia valida.

7.1

Le referenze

possono essere personali o aziendali. Le prime riguardano le persone

che il committente considera determinanti per il buon esito della commessa

(cosiddette persone-chiave). Servono a dimostrare che il concorrente dispone di

personale qualificato non solo dal profilo dei titoli di studio, ma anche dal

profilo dell'esperienza. Queste referenze sono di natura strettamente

personale. In caso di cambiamento del datore di lavoro seguono il detentore.

Le seconde sono invece di spettanza di un determinato operatore economico,

ovvero di un insieme di persone, mezzi tecnici e competenze (know-how),

che ha effettivamente fornito la prestazione indicata come referenza. Queste

referenze restano legate all'azienda, all'impresa o alla ditta fornitrice della

prestazione di riferimento, a prescindere dai cambiamenti che con il trascorrere

del tempo subentrano in termini di personale, infrastrutture ed organizzazione.

Di regola, le referenze aziendali vengono considerate senz'altro ammissibili

fintanto che sussiste un'identità formale tra il soggetto che le ha conseguite

ed il concorrente che le inoltra in una gara d'appalto.

In verità, la maggior parte delle realtà imprenditoriali è in costante

evoluzione: cambiano i dirigenti, le maestranze e i mezzi tecnici, subentrano

nuove metodologie di lavoro, aumenta l'esperienza. Decisivi, dal profilo del

valore intrinseco delle referenze aziendali, devono dunque essere gli aspetti

che caratterizzano tali realtà dal profilo sostanziale. Al di là delle

apparenze, il concorrente che produce una determinata referenza deve

identificarsi con l'insieme di persone, mezzi tecnici e competenze che ha

fornito la prestazione indicata al fine di comprovare le sue capacità. Ove non

sussista identità formale tra l'operatore economico intestatario della

referenza e il concorrente che la inoltra per comprovare le sue capacità

tecniche va concessa al secondo la possibilità di dimostrare di identificarsi

dal profilo sostanziale con la realtà imprenditoriale del soggetto che ha

effettivamente fornito la prestazione indicata a titolo di referenza. Di

converso, deve essere data facoltà al committente di non ammettere la referenza

prodotta da un concorrente, che pur identificandosi, dal profilo delle

apparenze, con l'operatore economico che l'ha acquisita, ha modificato la sua

realtà imprenditoriale in misura talmente importante da dover essere

considerato un soggetto sostanzialmente diverso (STA 52.2021.501 del 21 marzo

2022.

consid. 4.1).

7.2

Nel caso concreto,

il bando di concorso richiedeva il possesso di una referenza aziendale quale

requisito di idoneità. Le prestazioni oggetto della referenza presentata dalla

ricorrente, ditta attiva nel ramo da oltre cinquant'anni, sono state eseguite

nel 2020. Il semplice fatto che nel frattempo sia cambiato l'amministratore

unico non basta, nel caso concreto, a mettere in dubbio che l'attuale offerente

si identifichi dal profilo sostanziale, e non solo formale, nel soggetto che ha

eseguito tale fornitura. La censura va quindi respinta.

8.

La deliberataria

eccepisce infine la conformità di un prodotto proposto

dalla ricorrente alle esigenze del bando di concorso, e meglio i tavoli offerti

in alternativa al modello indicato dal committente. Innanzitutto il materiale

del piano sarebbe diverso dal rovere naturale richiesto. Inoltre, alcune misure

non corrisponderebbero a quelle del modello di riferimento: benché il piano del

tavolo misuri 1400 x 700 mm, come quello indicato dall'ente appaltante, il

prodotto sarebbe difforme per spessore (19 mm contro i 28 indicati dal bando) e

altezza del tavolo (74 cm invece di 73). Sostiene che l'offerta andrebbe

esclusa per tali motivi.

8.1

Il committente ha

richiesto, tra l'altro, la fornitura di 40 tavoli tipo __________ T__________,

descrivendone le caratteristiche (cfr. modulo d'offerta, pag. 30, pos. R 240

seg.). Tra queste, indicava il materiale del piano (impiallacciatura in legno

di rovere naturale), il suo spessore (28 mm) e le dimensioni dello stesso (1'400

x 700 x 730 mm).

Agli offerenti era

aperta la possibilità, così come per gli altri mobili, di proporre un prodotto alternativo.

In quel caso, essi erano tenuti a compilare una tabella, indicando per ogni

prodotto il numero e la pagina dell'allegato di riferimento (modulo d'offerta,

pag. 4, pos. 224.350). La citata tabella comprendeva, per ogni prodotto, i

parametri che sarebbero serviti per assegnare la nota in relazione al criterio

di aggiudicazione qualità dei prodotti proposti (cfr. supra

consid. A).

Per quanto attiene ai

tavoli contestati, la tabella stabiliva quanto segue:

Design coerente con quanto descritto a capitolato:

struttura tubolare in acciaio cromato con forma a T

rovesciata e profili verticali fino a 40 mm, piano impiallacciato e bordatura

in rovere naturale (in caso di mancata fornitura dell'immagine del piano di

lavoro con finitura in rovere verrà assegnato punteggio 1).

L'impostazione del

bando di concorso permetteva quindi di proporre prodotti alternativi la cui

equivalenza con quello proposto dal committente era valutata alla stregua di un

criterio di aggiudicazione. Nei parametri di valutazione, il committente fa riferimento

a un design

coerente con la descrizione del capitolato, per cui

la mancata offerta di un prodotto perfettamente corrispondente a quello di

riferimento poteva semmai condurre ad assegnare una nota negativa, ma non a

escludere l'offerta.

8.2

La ricorrente ha

offerto un prodotto alternativo al modello indicato dal committente, vale a

dire il tavolo R__________, di cui ha allegato una scheda tecnica, la quale

comprendeva l'immagine di un tavolo con le gambe a forma di T e un piano color

legno chiaro, sia in superficie sia nei bordi, dall'aspetto del tutto simile a

quello di riferimento. Nella descrizione è specificato che il bordo è

realizzato in faggio massiccio, mentre il piano in truciolato è rivestito con materiale

HPL di alta qualità. Il committente non ha mosso alcuna critica in merito

alla conformità di tale prodotto e ha assegnato la nota 6 all'offerta

dell'aggiudicataria per il criterio qualità dei prodotti offerti.

Poste le precedenti

considerazioni in merito all'impostazione del bando di concorso e tenuto conto

dell'ampio potere di apprezzamento riservato all'ente appaltante in questo

ambito, non può essere rimproverato allo stesso di non aver escluso l'offerta

della ricorrente né in ragione del materiale diverso (ma dall'aspetto simile),

né per le minori differenze nelle misure (spessore del piano e altezza)

evidenziate dalla ricorrente. Anche questa censura va pertanto respinta.

9.

Visto quanto

precede, il ricorso deve essere accolto e la decisione di delibera annullata.

Disponendo il Tribunale di tutti gli elementi necessari, la commessa può essere

assegnata direttamente alla RI 1, unica concorrente rimasta in gara (art. 41

cpv. 1 LCPubb).

10.

La tassa di giustizia è posta a

carico della CO 1 e del Comune di CO 2 secondo il rispettivo grado di soccombenza

(art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). Essi rifonderanno alla ricorrente, assistita da un

legale, congrue ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

11.

L'emanazione del presente giudizio

rende superflua l'evasione della domanda tendente alla concessione dell'effetto

sospensivo al ricorso.

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

accolto.

Di conseguenza:

1.1

la decisione

del 13 marzo 2025 con cui il Municipio di CO 2 ha deliberato la commessa

concernente la fornitura e la posa di arredo modulare per gli uffici della

nuova casa comunale alla CO 1 è annullata;

1.2

la commessa è

aggiudicata alla RI 1 come da sua offerta.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 3'500.- è posta a carico della CO 1 e del Comune di CO 2 in

ragione di un mezzo (fr. 1'750.-) ciascuno. Alla ricorrente è restituito

l'anticipo versato. La CO 1 e il Comune di CO 2 verseranno fr. 1'500.- ciascuno

alla RI 1 a titolo di ripetibili.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110) nei limiti e alle condizioni di cui all'art. 83 lett. f LTF.

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

La

presidente La

cancelliera