53.2004.5

Risarcimento danni riconducibile alla violazione di un contratto per il trasporto di allievi di scuola media conchiuso dallo Stato con un privato

20 giugno 2007Italiano17 min

Source ti.ch

Fatti

A. Il 9 giugno

1998 l’allora Dipartimento dell’istruzione e della cultura ha indetto un pubblico

concorso per appaltare il trasporto degli allievi provenienti da __________, __________

e __________ (Valle di __________) alla scuola media di __________ durante

l’anno scolastico 1998/1999.

Con

decisione 27 luglio 1998, il dipartimento ha aggiudicato l’incarico ad AT 1

alle condizioni previste dal capitolato d’offerta, che prevedevano, fra

l’altro, il rinnovo di anno in anno dell'incarico, con eventuale disdetta entro

il 31 marzo di ogni anno.

B. Il 26

maggio 2003 l’Ufficio della refezione e dei trasporti scolastici (URTS) del Dipartimento

dell'educazione, della cultura e dello sport (DECS) ha comunicato alla parte

attrice che l’incarico affidatole sarebbe giunto a termine il 13 giugno

seguente, poiché a partire dall’anno scolastico 2003/2004 non vi sarebbero più

stati allievi provenienti da __________ e __________.

Con

scritti del 29 maggio e del 17 giugno 2003 AT 1 ha contestato la disdetta, chiedendo

l'emanazione di una decisione formale.

L'8 luglio 2003 l'URTS si è limitato a

confermare l'abolizione del trasporto per mancanza di allievi.

C. Il 20

agosto 2003 AT 1 ha nuovamente contestato la disdetta, siccome intempestiva,

chiedendo al Cantone per il tramite dell'URTS di versargli, a titolo di

risarcimento per mancato guadagno, la somma di fr. 35'752.53, pari alla media

degli introiti degli ultimi 4 anni.

Il 24

settembre 2003 l'URTS ha rinviato il richiedente alle precedenti prese di posizione.

Contro

questa comunicazione, AT 1 è insorto davanti al Consiglio di Stato prima e al Tribunale cantonale amministrativo

poi, chiedendo che il Cantone fosse condannato a rifondergli l'importo

summenzionato.

Il tribunale ha tuttavia dichiarato

irricevibile l'impugnativa, considerato che nessuna norma di legge gli

conferiva la competenza a statuire su ricorsi proposti contro risoluzioni del

Consiglio di Stato in tema di trasporti scolastici (STA 13 febbraio 2004, inc.

n. 52.2004.7).

D. Con

petizione 18 marzo 2004 AT 1 ha quindi convenuto in giudizio lo Stato del Cantone

Ticino davanti a questa corte, chiedendo di statuire come riprodotto in

epigrafe.

La parte

attrice rileva preliminarmente la competenza del tribunale a dirimere la controversia

giusta l'art. 71 lett. b PAmm; richiamandosi alle norme disciplinanti il trasporto

degli allievi di scuola media, ritiene in sostanza che la convenzione stipulata

con il Cantone sia retta dal diritto pubblico.

Nel

merito, ribadisce l'ammontare della pretesa di risarcimento per la perdita di

guadagno subita a seguito della disdetta intempestiva del mandato di trasporto.

Diversamente da quanto sostiene il convenuto, la clausola prevista dal

capitolato d'offerta secondo cui l'autorità dipartimentale si riserva ogni

modifica – preventivamente preannunciata – a dipendenza delle esigenze

scolastiche, non le consentirebbe di rescindere in ogni tempo il contratto

di trasporto, bensì soltanto di modificare le modalità di trasporto in funzione

delle mutate esigenze della scuola.

E. Lo Stato si

oppone all’accoglimento della petizione, limitandosi tuttavia a contestarne la

ricevibilità in ordine.

Riallacciandosi

ad alcune voci dottrinali, il convenuto ritiene che il contratto di collaborazione

conchiuso a seguito di una procedura d'appalto pubblico è disciplinato dal

diritto privato; inoltre, la stessa risoluzione di aggiudicazione (dispositivo

n. 3) rinvierebbe ai disposti del codice delle obbligazioni. La competenza del

Tribunale cantonale amministrativo non sarebbe pertanto data, in quanto la

contestazione non sorgerebbe da un contratto soggetto al diritto pubblico come richiesto

dall'art. 71 lett. b PAmm.

F. In fase

istruttoria il tribunale ha acquisito agli atti le notifiche di tassazione di AT

1 relative ai periodi fiscali 1999-2000 e 2001-2002, la sua dichiarazione

fiscale 2003A, la contabilità riferita alla sua attività di meccanico indipendente

nonché a quella di trasporto in questione riferita agli anni 1998-2004, come

pure un riassunto dei costi di gestione inerenti al veicolo utilizzato per il

trasporto degli allievi.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. Prima

di entrare nel merito di un ricorso o di un’istanza il Tribunale cantonale

amministrativo esamina d’ufficio la propria competenza (art. 3 PAmm), che in

caso di azione diretta può essere data unicamente nelle ipotesi previste

dall’art. 71 PAmm.

L'art. 71 lett. b PAmm conferisce in

particolare a questo tribunale la competenza di giudicare quale istanza unica

le contestazioni discendenti da contratti di diritto pubblico in cui lo Stato è

parte.

1.2. Il

trasporto degli allievi di scuola media è disciplinato dalla legge della scuola

del 1 febbraio 1990 (Lsc; RL 5.1.1.), dalla legge sulla scuola media del 21

ottobre 1974 (LscM; RL 5.1.6.1.) e dal relativo regolamento del 18 settembre

1996 (RLscM; RL 5.1.6.1.1.).

Conformemente

ai principi di obbligatorietà e gratuità che informano l’insegnamento

scolastico, le spese di trasporto e di refezione sono sussidiate dal cantone e

dai comuni nei limiti stabiliti dalle leggi speciali (art. 7 cpv. 2 Lsc). Il

trasporto degli allievi di scuola media è disciplinato dal RLscM ed è a carico

del cantone (art. 3 cpv. 1 LscM), riservata la partecipazione dei comuni alle

spese di trasporto (cpv. 3), e, eccezionalmente, quella delle famiglie degli

allievi (cpv. 2). Giusta l'art. 19 cpv. 1 frase 1. RLscM hanno diritto al

trasporto gratuito gli allievi che risiedono fuori del raggio stabilito dal dipartimento

per ogni sede scolastica (art. 19 cpv. 1 frase 1. RLscM). Nel limite del

possibile i trasporti avvengono tramite i mezzi pubblici (frase 2.). Nel caso

di trasporti speciali, il dipartimento stipula le relative convenzioni con

imprese di trasporto (frase 3.). In casi eccezionali possono entrare in

considerazione anche trasporti privati (frase 4.).

1.3.

Salvo espressa disposizione di legge, determinante al fine di stabilire se un

contratto soggiaccia al diritto pubblico o a quello privato è l'oggetto delle

relazioni o dei rapporti giuridici disciplinati. Secondo la teoria degli

interessi e della funzione (cfr. sull'argomento pro multis Häfelin/Müller,

Allgemeines Verwaltugsrecht, 4a ed., N. 253 ss; Nguyen, Le contrat de collaboration

en droit administratif, Berna 1998, p. 17 e 20) un contratto è

di diritto amministrativo se tende all'attuazione dell'interesse pubblico, rispettivamente

allo svolgimento di un compito amministrativo (cfr. Scolari, Diritto

amministrativo, parte generale, 2a ed., N. 915).

concreto, l'organizzazione del trasporto degli allievi di scuola media residenti

fuori del raggio fissato per la rispettiva sede scolastica compete al Cantone.

Per evidenti ragioni di natura economica e logistica il DECS può stipulare

delle convenzioni di trasporto con dei privati, che assumono così l'esercizio

di una funzione amministrativa (cfr. sull’argomento Crespi, Il trasferimento di

compiti amministrativi cantonali a privati in Ticino (aspetti giuridici), tesi,

Basilea 1995, p. 109 ss; STF 16.5.2001, inc. n.2P.19/2001 in re L., parz. pubbl.

in RDAT II-2001 N. 96). Tale servizio garantisce la frequentazione della scuola

agli allievi residenti in zone discoste conformemente al principio di obbligatorietà

dell'insegnamento scolastico. Assicura in altri termini l'attuazione di un

importante interesse pubblico. La convenzione in esame soggiace dunque al

diritto pubblico. Contrariamente a quanto sostiene il convenuto, il fatto che

il conferimento contrattuale sia avvenuto a seguito di una procedura d'appalto non

è determinante ai fini della qualifica del contratto (RDAT I-2002 N. 9, consid.

3; cfr. anche Gauch/Stöckli, Thèses sur le nouveau droit

fédéral des marchés publics, tesi n. 27 p. 74, nota a piè di pagina n. 304). Né appare rilevante il rinvio previsto dalla decisione di

aggiudicazione alle norme del codice delle obbligazioni, che sono comunque

applicabili per analogia anche ai contratti di diritto pubblico quali

istituzioni generali di diritto (DTF 122 I 328 ss, consid. 7b e rinvii).

petizione è dunque ricevibile in ordine (art. 71 lett. b PAmm) e può essere

evasa sulla base degli atti, integrati dalle risultanze degli accertamenti istruttori

esperiti d'ufficio dal tribunale (art. 18 PAmm).

Considerandi

2.

L'URTS ha

disdetto l’incarico affidato ad AT 1, adducendo che a partire dall’anno

scolastico 2003/2004 non vi sarebbero più stati allievi provenienti da __________

e __________.

L'autorità

dipartimentale ha ritenuto che la controversa disdetta fosse conforme alla

convenzione, in quanto il paragrafo 3 del capitolato d'offerta (titolo: oggetto

del concorso) consentiva espressamente ogni modifica – preventivamente

preannunciata – a dipendenza delle esigenze scolastiche.

2.1

Salvo disposizioni di segno opposto, un

contratto di diritto amministrativo, analogamente ad un contratto di diritto

privato, deve essere interpretato secondo il principio della buona fede

contrattuale. La dichiarazione di volontà espressa da un contraente deve cioè

essere interpretata secondo il senso che la controparte poteva ragionevolmente

attribuirle alla luce delle specifiche circostanze ad essa note o negligentemente

ignorate al momento della stipulazione del contratto. In caso di dubbio, il

contratto di diritto amministrativo deve essere interpretato conformemente

all'interesse pubblico che l'amministrazione contraente è chiamata a tutelare.

La salvaguardia dell'interesse pubblico è tuttavia limitata dalla buona fede

contrattuale; non può quindi condurre a risultati che il privato non poteva

ragionevolmente prevedere (DTF 122 I 328 ss, consid. 4e p. 335 s e

rinvii; Häfelin/Müller, op. cit., N. 1103; Moor, Droit administratif, vol. II,

2a ed., p. 398).

2.2

Nelle

evenienze concrete, la clausola litigiosa prevede in effetti la possibilità di

modificare la convenzione. Essa si riferisce tuttavia alla facoltà dell'ente

pubblico di modificare l'oggetto del concorso, nel senso che l'autorità

dipartimentale può unilateralmente disporre di modificare l’orario, la

frequenza ed il percorso dei trasporti in funzione delle mutate esigenze

scolastiche. Non l'autorizza per contro a recedere dal contratto in ogni tempo.

A fronte delle chiare modalità di disdetta (disciplinate dal paragrafo 4 validità

dell'incarico) che conferivano ad ambedue i contraenti la facoltà di

disdire il contratto secondo il medesimo criterio, ovvero entro il 31 marzo di

ogni anno per la fine dell'anno scolastico in corso, la parte attrice non

poteva ragionevolmente ritenere che lo Stato si fosse comunque riservato il

diritto esclusivo di rescindere il contratto in ogni tempo. Tale

interpretazione, discriminatoria nei confronti della parte attrice e sprovvista

di valide ragioni obiettive, sarebbe peraltro incompatibile con il divieto di

arbitrio, che vincola l'azione dell'autorità anche in ambito contrattuale.

disdetta pronunciata dall'URTS il 26 maggio 2003 con effetto per il 13 giugno

seguente viola pertanto la convenzione siccome intempestiva.

3.

3.1. A

prescindere da qualsivoglia pattuizione contrattuale, l'istituto giuridico

della clausula rebus sic stantibus prevede la possibilità di modificare

o, eventualmente, estinguere il rapporto contrattuale se le circostanze

fattuali vigenti al momento della stipulazione sono mutate in modo tale da

ritenere in buona fede inesigibile il rispetto degli obblighi contrattuali

originariamente stabiliti dai contraenti. Il mutamento deve in particolare

generare una sproporzione evidente tra le rispettive prestazioni contrattuali.

Esso deve tuttavia essere riconducibile ad un evento esterno alla volontà delle

parti, suscettibile di colpire un numero imprecisato di persone (cfr. Klein, Die

Rechtsfolgen des fehlerhaften verwaltungsrechtlichen Vertrags, tesi, Zurigo

2003, p. 206).

3.2

concreto, dagli atti emerge che la presunta mancanza d'allievi provenienti dalle

frazioni di __________ e __________ è in realtà dovuta al fatto che nell'ambito

della riorganizzazione dei comprensori territoriali delle scuole medie di __________

e __________, il DECS ha attribuito i comuni di __________ e __________ (di cui

fanno parte le suddette frazioni) alla sede di __________ (v. risoluzione 25

settembre 2003 DECS, agli atti). Si tratta perciò in tutta evidenza di una

modifica delle circostanze fattuali direttamente imputabile all'intervento

dello Stato. La clausula rebus sic stantibus non trova pertanto

applicazione. Analogamente, non entra in linea di conto nemmeno una risoluzione

del contratto per motivi gravi, considerato che nell'ambito dei contratti di

diritto amministrativo, i relativi requisiti si confondono essenzialmente con

quelli del suddetto istituto (Klein, op. cit., p. 164). Ritenuta l'immutata

conformità della convenzione per rapporto al diritto concretamente applicabile,

essa non è peraltro soggetta a revoca (cfr. sull'argomento Klein; op. cit., p.

156.

ss).

4.

Nella

misura in cui l'interesse pubblico lo esige, lo Stato può comunque recedere da

un contratto di diritto amministrativo, ancorché in violazione dei termini

contrattuali (cfr. Nguyen, op. cit., p. 252 s; DTF 122 I 328 ss, consid. 5 p.

339). Salvo specifiche disposizioni del diritto cantonale, in questi casi si

applicano per analogia le norme del codice delle obbligazioni quali istituzioni

generali di diritto (DTF 122 I 328 ss, consid. 7b e rinvii).

risoluzione unilaterale del contratto, come visto intempestiva, trae dunque

seco l'obbligo dello Stato di risarcire integralmente il danno subito dalla

parte attrice. Il pregiudizio economico corrisponde al cosiddetto interesse positivo

(cfr. Klein, op. cit., p. 234; Nguyen, op. cit., p. 252 s; DTF 122 I 328,

consid. 7b p. 341). __________ deve cioè essere posto nella situazione

patrimoniale che egli avrebbe conseguito se il contratto fosse stato adempiuto

correttamente (cfr. Schwenzer, Schweizerisches Obligationenrecht, 3a ed., N.

14.

). Egli ha in particolare diritto al guadagno che avrebbe realizzato se il

rapporto contrattuale fosse cessato alla scadenza del termine di disdetta,

ossia alla metà di giugno del 2004 (cfr. per analogia art. 337c CO). Conformemente

all'obbligo del danneggiato di limitare adeguatamente il danno patito (art. 42

cpv. 2 CO), deve tuttavia lasciar dedurre quanto ha risparmiato in seguito alla

cessazione anticipata del contratto e ha guadagnato con altro lavoro o omesso

intenzionalmente di guadagnare.

5.

documentazione contabile prodotta agli atti non consente di desumere l'utile

che la parte attrice ha conseguito nel periodo corrispondente all'anno

scolastico 2003/2004 con la sola attività lucrativa riferita al garage, alla

quale essa ha potuto dedicarsi a tempo pieno una volta venuta meno l'attività

di trasporto degli allievi. I relativi bilanci non discernono infatti gli utili

singolarmente realizzati con le due attività in questione. Il danno (mancato guadagno)

va dunque stimato secondo il prudente giudizio di questo tribunale. In quest'ottica,

appare opportuno determinare il danno, ovvero il minor guadagno realizzato nel

2003.

(con l'attività di trasporto esercitata solo fino al 13 giugno 2003),

rispettivamente nel lasso di tempo compreso tra il 1. gennaio ed il giugno 2004

(ormai con la sola attività del garage) per rapporto al profitto realizzato nel

periodo 1998-2002 con entrambe le attività.

Dai conti economici 1998-2004 è possibile

ricavare l'utile aziendale complessivo (U), sommando i rispettivi utili

d'esercizio con gli importi che AT 1 suole prelevare annualmente a titolo

privato (riportati alla voce privato):

utile residuo

prelievi privati

utile complessivo

U1998

15'198.40

38'683.90

53'882.30

U1999

6'508.15

35'000.–

41'508.15

U2000

11'724.56

36'000.–

47'724.56

U2001

1'845.66

40'000.–

41'845.66

U2002

1'025.93

40'000.–

41'025.93

U2003

874.85

24'000.–

24'874.85

U2004

714.30

25'000.–

25'714.30

Considerate le notevoli variazioni dei

profitti nel 1998 e nel 2000 si prescinde dal calcolare l'utile medio

realizzato nel periodo 1998-2002, poiché esso non costituirebbe una base

attendibile per il confronto. Appare quindi opportuno estrapolare mediante una

funzione di regressione lineare (ossia mediante la linea che statisticamente

meglio definisce la tendenza di una serie prestabilita di dati), il profitto

che la parte attrice avrebbe ipoteticamente conseguito nel 2003 e nel 2004 (pro

rata temporis) con entrambe le attività, sulla scorta dei singoli utili

realizzati negli anni precedenti (1998-2002).

Effettuate le necessarie operazioni

matematiche, si ricava che la retta di regressione lineare più sopra illustrata

è data dalla funzione y = -2537.5x + 52810, dalla quale è possibile

desumere l'utile realizzato con entrambe le attività (y) in relazione agli anni

trascorsi (x), ritenuto che x1998 =1, …x2004 = 7.

Inserendo nella funzione i rispettivi valori,

si ottiene che l'utile complessivo (ipotetico) riferito agli anni 2003 e 2004

(U2003i, U2004i) ammonta a fr. 38'865.– (-2537.5

x 6 + 52810), rispettivamente a fr. 35'047.50 (2537.5 x 7 + 52810). Il danno relativo

al 2003 equivale dunque a U2003i - U2003, ovvero a fr. 13'790.15.

Considerato che il rapporto contrattuale

sarebbe terminato regolarmente alla metà di giugno del 2004, il danno riferito

al 2004 dev'essere valutato pro rata temporis, cioè limitatamente al

lasso di tempo compreso tra il 1. gennaio ed il 15 giugno 2004. Esso equivale

quindi a 6.5/12 x (U2004i - U2004), ossia a fr. 5'055.48.

Il danno

effettivamente patito dalla parte attrice a seguito dell'anticipata cessazione

del rapporto contrattuale ammonta dunque a fr. 18'845.63 (fr. 13'790.15 + fr. 5'055.48).

6.

In esito

ai precedenti considerandi, la petizione deve dunque essere parzialmente accolta.

Lo Stato della Repubblica e Cantone del Ticino verserà ad AT 1 fr. 18'845.63 più

interessi del 5% a far tempo dal 20 agosto 2003, giorno in cui egli ha formalmente

messo in mora il convenuto.

L'IVA non

gli va per contro riconosciuta. La pretesa di risarcimento del danno non

costituisce infatti una prestazione imponibile ai sensi dell'art. 5 LIVA,

ritenuto che non v'è alcuno scambio di prestazioni: dal punto di vista dello

Stato quale prestatore la pretesa di risarcimento non costituisce in effetti

una prestazione a titolo oneroso, mentre dal punto di vista di AT 1 quale destinatario

contribuente non costituisce il controvalore per la prestazione (v. Promemoria

n. 4, Pretese di risarcimento del danno, edito da: Amministrazione federale

delle contribuzioni AFC, Divisione principale dell'imposta sul valore aggiunto,

p. 3).

La tassa

di giustizia, commisurata al valore litigioso, è posta a carico dell'attore

proporzionalmente al grado di soccombenza, ritenuto che lo Stato ne va esente.

Le ripetibili, analogamente commisurate, sono invece poste a carico dello Stato

e compensate con la tassa di giustizia.

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 7 Lsc; 3 LscM; 19 cpv. 1 RLscM; 42 cpv.

2 CO; 3, 18, 28, 31, 71 lett. b PAmm;

dichiara

e pronuncia:

1. La

petizione è parzialmente accolta.

§. Di conseguenza, lo Stato della Repubblica e Canton

del Ticino è tenuto a versare ad AT 1 la somma di

fr. 18'845.60, più interessi del 5% a far tempo dal 20 agosto 2003.

2. La tassa di

giustizia e le ripetibili sono compensate.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto

pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia

costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).

terzi implicati

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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