53.2005.8

Revoca mandato di ricerca

21 novembre 2005Italiano10 min

Source ti.ch

Fatti

A. L'attore,

prof. AT 1, è alle dipendenze dello Stato quale docente di italiano, nominato a

tempo pieno presso le scuole medie superiori.

Il 13 gennaio 2003 l'attore ha proposto al

Comitato direttivo dell'Osservatorio linguistico della Svizzera italiana (OLSI)

di svolgere una ricerca sul tema "Realtà prospettive e interventi di

promozione per la lingua italiana in Svizzera, con particolare attenzione a

temi di politica linguistica e media", da svolgere sull'arco di due

anni per un onorario di fr. 90'000.-, pari a circa il 60% dello stipendio

annuo.

Il 5 maggio 2003 la Divisione della cultura del DECS gli ha comunicato

che il Comitato dell'OLSI era disposto ad affidargli il mandato in questione

per un importo di fr. 95'000.-, corrispondenti ad un lavoro a metà tempo. Il

mandato avrebbe dovuto svolgersi sull'arco di due anni. Il 20 giugno seguente

il DECS ha formalizzato il conferimento dell'incarico, stabilendo che ogni

quattro mesi l'attore avrebbe dovuto presentare un rapporto sull'avanzamento

del lavoro, la prima volta il 31 dicembre 2003.

Il 26 agosto 2003 la Sezione amministrativa e la Divisione della scuola del DECS hanno concesso all'attore

un congedo totale dall'insegnamento dal 1° settembre 2003 al 31 agosto 2005, retribuito

per motivi culturali. Con la stessa risoluzione, l'autorità cantonale ha

demandato all'Ufficio stipendi del Dipartimento delle finanze e dell'economia

(DFE) il compito di recuperare presso la Divisione della cultura del DECS l'onorario (fr. 47'500.-)

corrisposto annualmente all'attore per svolgere il mandato di ricerca.

B. Preso atto

del primo rapporto allestito dal prof. AT 1, il 28 gennaio 2004 il Comitato

dell'OLSI ha manifestato la sua insoddisfazione per il lavoro svolto sino a

quel momento. Gli ha quindi prospettato l'intenzione di ridurre il mandato ad

un solo anno.

Dopo discussioni che non occorre qui

riassumere, il 10 maggio 2004 il DECS ha revocato il mandato assegnato all'attore.

Contro questa determinazione, il prof. AT 1

è insorto davanti al Consiglio di Stato, che con giudizio 26 ottobre 2004 ha dichiarato irricevibile il gravame

per difetto di decisione impugnabile. In sostanza, il Governo ha ritenuto che

il rapporto di lavoro instaurato con l'insorgente soggiacesse al diritto

privato.

C. Con la

petizione citata in ingresso, il prof. AT 1 ha convenuto lo Stato davanti a questo

tribunale, ponendo a giudizio le domande ivi riprodotte.

Secondo l'attore,

il mandato di ricerca conferitogli sarebbe retto dal diritto pubblico. Lo

attesterebbe il suo statuto di docente cantonale in congedo pagato, nonché il

fatto che gli è stato conferito sulla base della legge federale sugli aiuti

finanziari per la salvaguardia e la promozione della lingua e cultura romancia

e italiana.

La revoca dell'incarico, prosegue, sarebbe

ingiustificata, contraria alla buona fede, intempestiva e sproporzionata. I

poco lusinghieri apprezzamenti, espressi dai membri del Comitato dell' OLSI

sulla qualità del lavoro svolto nei primi quattro mesi di un mandato a tempo

parziale (30%), che avrebbe dovuto svilupparsi sull'arco di due anni, sarebbero

affrettati oltre che infondati. Essi scaturirebbero in particolare dai

pregiudizi che il direttore del Comitato dell'OLSI, prof. L__________, nutrirebbe

nei suoi confronti.

D. Il

convenuto ha sollecitato il rigetto della petizione con argomenti che saranno discussi

qui appresso.

In sede di replica e di duplica le parti si

sono sostanzialmente confermate nelle rispettive tesi, allegazioni e domande.

Considerato, in

diritto

1. Giusta l'art.

71 lett. b PAmm, il Tribunale cantonale amministrativo giudica quale istanza

unica le contestazioni che sgorgano da contratti di diritto pubblico in cui lo

Stato è parte.

Prima di eventualmente entrare nel merito

della petizione occorre verificare se il mandato di ricerca conferito dal DECS

all'attore costituisca un contratto di diritto pubblico.

Considerandi

2.

contratto di diritto amministrativo si configura come un accordo fondato sulle

dichiarazioni concordi di volontà di due o più parti per regolare un rapporto

giuridico sottoposto al diritto pubblico (Ulrich Häfelin/Georg Müller,

Allgemeines Verwaltungsrecht, IV. ed., Zurigo 2002, pag. 218 n. 1052). Esso si

distingue dal contratto di diritto privato perché mira a disciplinare rapporti

fondati sul diritto pubblico (Adelio Scolari, Diritto amministrativo, II. ed.,

n. 909).

Se la legge non determina la natura del

rapporto, il criterio distintivo tra contratto di diritto privato e contratto

di diritto amministrativo deve essere ricercato nell'oggetto delle relazioni o

dei rapporti giuridici che vi vengono regolati. Per essere considerato di

diritto amministrativo non basta che il contratto sia stipulato da un soggetto

del diritto pubblico con un altro ente pubblico o con un privato. Determinante

ai fini della qualifica dell'accordo è la funzione che è destinato a svolgere o

l'interesse che persegue.

Il contratto di diritto amministrativo serve

direttamente all'adem-pimento di un compito d'interesse pubblico. Quello di

diritto privato è invece volto al soddisfacimento di interessi particolari delle

parti. Decisivo è quindi lo scopo dell'accordo (Häfelin/Müller, op. cit. n.

1058.

seg.; René Rhinow, Verfügung, Verwaltungs-vertrag und privatrechtlicher

Vertrag, Festgabe zum schweizeri-schen Juristentag, 1985, pag. 303; Scolari,

op. cit., n. 915 seg.).

Al fine di distinguere tra contestazioni di

diritto pubblico e contestazioni di diritto privato, si fa solitamente capo a

diverse teorie: in particolare, a quella della subordinazione ed a quella degli

interessi. Per la prima, il rapporto è di diritto pubblico se lo Stato

interviene iure imperii nei confronti del privato. È invece di diritto

privato se il rapporto fra le parti è di tipo paritetico. La seconda teoria privilegia

per contro la natura pubblica o privata degli interessi perseguiti. Le diverse

teorie non si escludono a vicenda. Prevalente è quella che meglio risponde alle

particolarità del caso concreto (DTF 128 III 253 consid. 2; 109 Ib 149; RDAT 1999 II n. 6; AJP 2001, 1450 - 1454; BR 2004

pag. 82-83; Max Imbo-den/René Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,

V. ed., n. 46, B I, René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizeri-sche

Verwaltungsrechtsprechung, Erg. Bd., n. 46 B I seg.).

3.

Nel caso concreto, il DECS ha affidato al prof. AT 1 un mandato

di ricerca nel campo della linguistica; disciplina, nella quale l'attore

dispone di una specifica preparazione accademica e di particolari competenze

professionali.

Il mandato, conferito con atto del 20 giugno

2003, che il Consiglio di Stato nel giudizio del 26 ottobre 2004 ha configurato come semplice

dichiarazione di volontà, non serve direttamente all'a-dempimento di compiti d'interesse

pubblico. Il fatto che il mandato benefici delle sovvenzioni previste dalla

legge federale sugli aiuti finanziari per la salvaguardia e la promozione della

lingua e cultura romancia e italiana (RS 441.3) non permette di accreditare una

diversa conclusione. Non per questo il mandato non diventa un atto inteso ad adempiere

un compito d'interesse pubblico. Il diritto pubblico regola soltanto il

finanziamento dello studio.

Né attraverso questo incarico lo Stato ha

demandato all'attore l'espletamento di una qualsivoglia funzione pubblica. Le

attività volte a salvaguardare e promuovere la lingua italiana non diventano

attività destinate ad adempiere direttamente un compito d'interesse pubblico soltanto

per il fatto che sono sorrette da un interesse di tale natura.

Tanto meno una ricerca sul tema "Realtà

prospettive e interventi di promozione per la lingua italiana in Svizzera, con

particolare attenzione a temi di politica linguistica e media", che l'attore

è stato incaricato di svolgere, concerne un oggetto disciplinato dal diritto

pubblico.

Irrilevante è il fatto che il mandato sia

stato conferito all'attore dallo Stato o che egli sia un dipendente cantonale

in congedo. La qualifica del rapporto giuridico instauratosi non dipende dallo

statuto giuridico delle parti.

Neppure il fatto che la scelta del mandatario,

chiamato a fornire allo Stato una prestazione di servizio, e la conseguente

aggiudicazione fossero assoggettate alla legislazione sulle commesse pubbliche

potrebbe giovare alle tesi dell'insorgente. Anche in questo caso, il

conferimento effettivo dell'incarico, ovvero la stipulazione del relativo

contratto, è in effetti retto dal diritto privato.

Il rapporto contrattuale instauratosi fra lo

Stato e l'attore è quindi chiaramente ed inequivocabilmente assoggettato al diritto

privato. Non tanto dalle norme che regolano il contratto di lavoro (art. 319

seg. CO), come ha ritenuto il Consiglio di Stato nel giudizio, di cui si è

detto in narrativa, quanto piuttosto da quelle che disciplinano il contratto di

mandato (art. 404 CO), poiché nell'allesti-mento dello studio commissionatogli,

l'attore era sostanzialmente indipendente dalla controparte contrattuale.

4.

Sulla

scorta delle considerazioni che precedono la petizione va quindi dichiarata irricevibile

per difetto di giurisdizione del Tribunale cantonale amministrativo.

La tassa di giustizia, commisurata al lavoro

occasionato ed al valore di causa, è posta a carico dell'attore secondo

soccombenza (art. 28 PAmm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 3, 28, 71 lett. b PAmm;

dichiara

e pronuncia:

1. La

petizione è irricevibile.

2. La tassa di

giustizia di fr. 2'000.- è a carico dell'attore.

3. Intimazione

terzi implicati

Stato del Canton Ticino, 6500 Bellinzona,

rappr. da: Consiglio di Stato, 6500 Bellinzona,

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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