53.2009.1

Dipendente cantonale. Indennità d'uscita. Riduzione per colpa del dipendente

20 aprile 2009Italiano15 min

Source ti.ch

Fatti

A. La

ricorrente PA 1 (__________) è entrata al servizio dello Stato il 16 gennaio

1989 quale funzionaria amministrativa nominata a tempo pieno presso l'allora

Dipartimento dell'inter-no. Il 16 giugno 1992 è stata nominata funzionaria di

direzione a tempo pieno presso il Dipartimento delle opere sociali (DOS; ora

Dipartimento della salute e della socialità; DSS), dove ha lavorato sino alla

fine del 1999.

Con il 1. gennaio 2000, la ricorrente è

stata trasferita quale dipendente soprannumeraria, in funzione da stabilire,

presso la Sezione sanitaria del

DOS, mantenendo lo stipendio che percepiva quale funzionaria di direzione

(classe 26 con 10 aumenti).

A partire dall'anno scolastico 2005/2006, lo

Stato le ha concesso una riduzione del grado d'occupazione mediante congedi annuali

non pagati allo scopo di consentirle di insegnare informatica, quale docente

incaricata a tempo parziale, presso il Centro professionale commerciale (CPC)

di Bellinzona. Per l'anno scolastico in corso (2007/08), la ricorrente ha

beneficiato di un congedo non pagato del 10%.

B. Nel corso

del mese d'agosto del 2007, RI 1 ha prospettato al direttore della Divisione

della salute pubblica (DSP) l'intenzione di iscriversi all'Università della

Svizzera Italiana (USI) per seguire una formazione in scienze della

comunicazione della durata di tre anni. Senza aver preventivamente ottenuto la

necessaria autorizzazione, a partire dal 17 settembre 2007, la ricorrente ha

messo in atto il suo proposito, iniziando a rimanere assente dal lavoro per

seguire i corsi.

Sollecitata a giustificare le ripetute e

continuate assenze, essa ha chiesto dapprima un congedo di formazione pagato.

Il 3 dicembre 2007, la DSP le ha concesso soltanto un congedo non pagato

nella misura del 70% per quello stesso mese.

L'11 febbraio 2008, la ricorrente ha

declinato il trasferimento ad una funzione di rango inferiore, che le era stato

proposto dal datore di lavoro. Nel contempo ha chiesto un congedo non pagato

parziale, da modulare in funzione dei corsi che continuava a frequentare (80%

durante il semestre, rispettivamente 10% durante le vacanze estive) per la

durata di tre anni.

Il Consiglio di Stato ha respinto la

richiesta con decisione 19 febbraio 2008, ritenendo che il congedo di

formazione non fosse compatibile con le esigenze dell'amministrazione.

Considerato che la ricorrente continuava a rimanere

assente dal lavoro, l'11 marzo 2008 il Governo le ha prospettato la rescissione

del rapporto d'impiego.

Preso atto del fallimento del tentativo di

conciliazione, il 22 aprile 2008 il Consiglio di Stato le ha notificato il

licenziamento per il 31 ottobre 2008, prevalendosi di giustificati motivi

secondo l'art. 60 cpv. 3 lett. c della legge sull'ordinamento degli impiegati

dello Stato e dei docenti del 15 marzo 1995 (LORD; RL 2.5.4.1) e rinviando ad ulteriore

decisione la definizione dell'indennità d'usci-ta.

Il licenziamento è stato confermato dal

Tribunale cantonale amministrativo, che con sentenza 27 agosto 2008 (n.

52.2008.127) ha respinto l'impugnativa contro di esso inoltrata da AT 1.

C. Con

decisione 9 dicembre 2008 il Consiglio di Stato ha riconosciuto a AT 1 un'indennità

d'uscita di fr. 24'691.35, calcolata in base agli anni di servizio e ridotta

nella misura del 70% per colpa della dipendente, che con il suo comportamento

inadempiente ha provocato il licenziamento.

D. Con la

petizione citata in ingresso, AT 1 ha convenuto in giudizio lo Stato davanti al

Tribunale cantonale amministrativo, contestando la riduzione applicata e

chiedendo il riconoscimento dell'indennità piena.

L'attrice ripercorre le tappe della sua

carriera, sottolineando l'impegno profuso nel perfezionamento professionale e

nell'allestimento delle pagine web della Sezione sanitaria, dopo che il datore

di lavoro le aveva conferito lo statuto di dipendente soprannumeraria. I

superiori, osserva, erano al corrente del fatto che aveva iniziato a

frequentare i corsi di scienze della comunicazione dell'USI. Le assenze, anche

se non autorizzate, non hanno inoltre arrecato alcun pregiudizio all'attività

lavorativa, che ha sempre svolto con passione ed impegno.

Il datore di lavoro, prosegue, l'ha inoltre

lasciata per otto anni in una situazione di precariato, senza preoccuparsi

seriamente di reperirle una funzione stabile adeguata alle sue capacità. A fronte

di questa situazione, argomenta, si è sforzata di riqualificarsi professionalmente,

assumendo in parallelo un incarico d'insegnamento a tempo parziale presso il

CPC. Incarico, che il Consiglio di Stato si è rifiutato di rinnovarle per

l'anno scolastico in corso. La situazione che si è venuta a creare sarebbe da

ricondurre alla passività del datore di lavoro.

L'attrice contesta poi recisamente di aver

violato i doveri di servizio. Nessuna inchiesta amministrativa è stata aperta

nei suoi confronti. Il rapporto di fiducia non si sarebbe rotto, poiché il DSS

ed il DECS le hanno affidato nuovi compiti anche dopo i noti fatti.

A torto il Consiglio di Stato le rimprovera

di non essersi preoccupata di reperire un nuovo lavoro. Dopo il licenziamento è

infatti caduta in uno stato di depressione, che non le permette di trovare una

nuova occupazione.

Il datore di lavoro, conclude, non le ha mai

consegnato il conteggio delle vacanze non godute.

E. All'accoglimento

della petizione si oppone il convenuto, rappresentato dalla Sezione delle

risorse umane (SRU), il quale contesta in dettaglio le tesi dell'attrice con

argomenti che per quanto necessario saranno discussi nei seguenti considerandi.

F. Con la

replica e la duplica, le parti hanno ulteriormente precisato i rispettivi punti

di vista, confermando le domande poste a giudizio con le precedenti comparse

scritte.

Il convenuto ha allegato alla duplica il

conteggio delle vacanze non godute allestito il 12 marzo 2009, con il quale ha

riconosciuto all'attrice il pagamento di 8.5 giorni di vacanza.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 68 della

legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15 marzo

1995 (LORD; RL 2.5.4.1) in vigore al momento dell'inoltro della petizione, in combinazione

con l'art. 71 lett. d della legge di procedura per le cause amministrative del

19 aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1).

1.2. La petizione può essere evasa sulla

base degli atti (art. 18 cpv. 1 LPamm). I fatti sono chiari e noti a questo

Tribunale dal procedimento sfociato nel giudizio 27 agosto 2008 con cui ha respinto

il ricorso inoltrato da AT 1 contro il licenziamento. Le ulteriori prove

(documenti, testi, interrogatorio formale) che sollecita non appaiono atte a

procurare la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.

Considerandi

2.

2.1.

Giusta l'art. 18 cpv. 1 della legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato

e dei docenti del 5 novembre 1954 (LStip; RL 2.5.4.4), in caso di scioglimento

del rapporto d'impiego per disdetta pronunciata dal datore di lavoro (art. 60 cpv.

1.

LOrd), il dipendente ha diritto ad un’indennità d'uscita. Sino allo scadere

del 49° anno di età, precisa il capoverso seguente, l'indennità è versata sotto

forma di una prestazione in capitale, pari a 3/5 dell'ultimo stipendio mensile

percepito, moltiplicato per gli anni di servizio. Dal 50° anno d'età, soggiunge

ancora l'art. 18 cpv. 3 LStip, l'indennità d'uscita è invece corrisposta sotto

forma di rendita corrispondente all'1.5% dello stipendio

assicurato alla cassa pensioni per ogni anno di servizio prestato.

2.2

In origine, l'indennità d'uscita

prevista dall'art. 18 LStip, era concepita come un'indennità sui generis,

dovuta dall'ente pubblico ai suoi dipendenti in caso di licenziamento per

soppressione del posto prima della scadenza del periodo quadriennale di nomina.

Pur presentando analogie con l'indennità di partenza retta dal diritto privato

(art. 339b CO) e con il risarcimento per rescissione ingiustificata del

rapporto di lavoro, l'indennità d'uscita non era riconducibile né all'uno, né

all'altro di questi istituti (RDAT 1987, n. 14).

2.3

Con la soppressione del cosiddetto periodo

amministrativo e la conseguente concessione al datore di lavoro della facoltà

di disdire il rapporto d'impiego in ogni tempo in presenza di determinate

condizioni, l'indennità d'uscita dell'art. 18 LStip si è per certi aspetti

avvicinata all'indennità di partenza del diritto privato, accentuando la sua

natura di prestazione volta ad alleviare le conseguenze derivanti dalla perdita

del posto di lavoro. Numerose rimangono tuttavia ancora le differenze, che

contraddistinguono le due indennità.

Analogamente all'indennità retta dall'art. 339b

CO, l'indennità prevista dall'art. 18 LStip è ora dovuta in tutti i casi di

disdetta da parte del datore di lavoro e non più soltanto in caso di soppressione

del posto. A differenza della prima, che va - per principio - concessa anche in

caso di disdetta da parte del dipendente, l'indennità d'uscita è tuttavia

dovuta solo in caso di scioglimento del rapporto d'impiego da parte del datore

di lavoro. Non è dovuta in caso di dimissioni o di fine del rapporto per altri

motivi. L'indennità non presuppone inoltre né che il dipendente abbia almeno 50

anni, né un'anzianità di servizio di almeno 20 anni. L'età del dipendente e l'anzianità

di servizio servono soltanto a commisurarla, rispettivamente a stabilire se sia

da versare sotto forma di rendita o di prestazione in capitale.

Analogo, per entrambe le indennità, è invece

il ruolo svolto dalla colpa del dipendente in ordine alla disdetta. Tanto nel

diritto privato, quanto in quello pubblico, le indennità di fine rapporto possono

in effetti essere ridotte o soppresse se il licenziamento è riconducibile a

colpa del dipendente (art. 18a cpv. 1 LStip e 339c cpv. 3 CO; RDAT II-2005 n. 4).

2.4

Se la disdetta è dovuta a colpa del

dipendente, dispone l'art. 18a cpv. 1 LStip, l'indennità e la rendita d'uscita

possono essere rifiutate o ridotte. A tal fine si deve tener conto del grado di

colpa, delle condizioni personali e dell'anzianità di servizio del dipendente.

Tali prestazioni, soggiunge la norma (cpv. 2), possono inoltre essere

rifiutate, sospese o ridotte, secondo le modalità definite dal regolamento,

quando il dipendente beneficia di prestazioni assicurative adeguate o trova un

posto di lavoro adeguato nel settore pubblico o nel settore privato o rifiuta,

senza motivi validi, un simile posto di lavoro. In questi casi il rifiuto o la

sospensione della rendita di cui all'art. 18 cpv. 3 della presente legge

possono essere compensati con un'indennità unica stabilita dal regolamento.

Le prestazioni, precisa l'art. 49 cpv. 3 del

regolamento dei dipendenti dello Stato del 13 dicembre 1995 (RDS; RL

2.5.4.1

), sono rifiutate nei casi in cui al dipendente venga offerto un posto

di lavoro adeguato nel settore pubblico o privato. Esse sono invece ridotte,

tenendo conto della differenza presumibile rispetto al posto di lavoro

precedentemente occupato, se la nuova occupazione è soltanto parzialmente adeguata

(cpv.4).

3.3.1

Nel caso concreto, il Consiglio di Stato ha riconosciuto a AT 1

un'indennità ridotta nella misura del 70% in considerazione della colpa che le

andrebbe addebitata in ordine al licenziamento. Il Governo ha in sostanza

ritenuto che la fine del rapporto d'impiego sarebbe da attribuire in larga

misura al comportamento lesivo dei doveri di servizio tenuto dall'attrice

assentandosi senza autorizzazione dal lavoro per frequentare i corsi dell'USI.

Controversa è soltanto la riduzione, che l'attrice considera ingiustificata e

che il datore di lavoro ritiene invece adeguatamente commisurata alla colpa a

lei imputabile. Gli altri presupposti dell'indennità non sono in discussione.

3.2

Da un profilo generale, va anzitutto

rilevato che il datore di lavoro ha licenziato l'attrice in conseguenza delle

inadempienze di cui si è resa responsabile, non presentandosi al lavoro a più

riprese e per periodi prolungati e rimanendo assente senza giustificazione allo

scopo di frequentare i corsi dell'università. Il comportamento che ha

deliberatamente assunto integra, a non averne dubbio, gli estremi di una violazione

dei doveri di servizio, in particolare dell'obbligo di presenza, implicito

nell'art. 22 cpv. 1 LORD. Il rifiuto di prestare servizio costituisce di per sé

una colpa grave, che può giustificare un rifiuto dell'indennità d'uscita. Il

dipendente non può ragionevolmente pretendere di beneficiare di una simile

indennità, se con il suo comportamento inadempiente ha in pratica costretto il

datore di lavoro a disdire il rapporto d'impiego.

Il fatto che le inadempienze dell'attrice

non siano state accertate nell'ambito di un'inchiesta disciplinare o

amministrativa promossa a suo carico è privo di rilievo. L'inadempienza,

peraltro incontestabile, è stata comunque accertata da questo Tribunale nell'ambito

del precedente giudizio, nel quale è stata ritenuta atta a legittimare il licenziamento.

3.3

A maggior ragione si giustificherebbe

un diniego totale dell'indennità d'uscita se si considera che l'attrice dopo il

licenziamento, non ha dimostrato di essersi attivata per reperire una nuova

occupazione, ma ha continuato a seguire i corsi dell'università. Una diversa

conclusione finirebbe altrimenti per indurre i dipendenti che intendono

lasciare il pubblico impiego per dedicarsi ad altre attività non retribuite a

non rassegnare le dimissioni, limitandosi a rimanere semplicemente assenti in

modo da creare le premesse per un licenziamento da parte del datore di lavoro

con conseguente versamento dell'indennità d'uscita.

3.4

A discolpa dell'attrice va comunque tenuto

debitamente conto del fatto che il datore di lavoro l'ha lasciata per lunghi

otto anni in una condizione di soprannumeraria, ovvero di sottoccupata,

mantenendola in servizio senza assegnarle mansioni adeguate alle sue capacità;

capacità, che dovevano pur essere di una certa consistenza se il precedente direttore

del DSS l'aveva chiamata a fungere da segretaria di direzione.

Omettendo, contrariamente a quanto le aveva

prospettato in occasione del suo trasferimento dalla Direzione del dipartimento

alla Sezione sanitaria, di reperirle un posto di lavoro adeguato e mantenendola

in una condizione, che non poteva non risultare frustrante, il datore di lavoro,

oltre a non impiegare in modo redditizio le risorse di personale a

disposizione, ha sicuramente propiziato l'insorgere della situazione che ha

determinato l'insubordinazione e la susseguente fine del rapporto d'impiego. La

tardiva offerta di occupazioni alternative non permette al datore di lavoro di

sottrarsi alle sue responsabilità più di quanto il rifiuto di accettarle da

parte dell'attrice non gravi sulla colpa di quest'ultima.

3.5

Nella valutazione della colpa

imputabile all'attrice ai fini della quantificazione della riduzione

dell'indennità d'uscita dovutale, vanno pure adeguatamente considerati, a suo

favore, i lunghi anni di servizio ineccepibile, contrassegnato dal costante impegno

a perfezionarsi professionalmente, che l'attrice ha svolto a dispetto delle insoddisfacenti

condizioni di lavoro offerte dall'autorità, occupandola a seconda delle

necessità contingenti, come spesso vengono impiegati i dipendenti

soprannumerari, ovvero non necessari. Quale corollario della situazione, creata

dalle

inadempienze del datore di lavoro, va pure considerato che le assenze

dell'attrice, per quanto ingiustificate, non possono nemmeno aver arrecato

particolari pregiudizi all'attività dell'amministrazione.

3.6

Nell'ambito della commisurazione della

riduzione dell'indennità va infine tenuto conto, almeno in una certa misura,

del mancato rinnovo dell'incarico d'insegnamento a tempo parziale presso il

CPC, che la stessa aveva svolto con piena soddisfazione dei suoi superiori. È

ben vero che con il suo comportamento lesivo dei doveri di servizio l'attrice

aveva seriamente incrinato la fiducia in lei riposta dal datore di lavoro.

Questo deterioramento del rapporto di fiducia era tuttavia circoscritto

all'ambito del DSS ed era in buona parte riconducibile ad omissioni poste in

essere dallo stesso datore di lavoro, per cui il rinnovo dell'incarico non

appariva del tutto inesigibile, mentre il mancato reperimento di un nuovo posto

di lavoro da parte dell'attrice, dovuto non solo alla frequentazione dell'USI,

ma anche alle sue cattive condizioni di salute, comprovate da certificati

medici, può esserle imputato soltanto parzialmente.

4.

Valutati

nel loro insieme tutti i fattori a carico ed a discarico, la riduzione (70%) dell'indennità

d'uscita applicata dal Consiglio di Stato per colpa dell'attrice non appare

tutto sommato inadeguata. Il risultato, considerati gli scopi perseguiti da

tale indennità e la situazione dell'attrice, risulta in definitiva equo e

giustificato. Resiste alla critica non soltanto nell'ambito di un controllo dell'apprezzamento

limitato alla violazione del diritto, ma anche nel quadro di un giudizio

emanato con pieno potere di cognizione.

Per il che la petizione è respinta.

Restano riservate all'attrice eventuali

contestazioni del conteggio delle ferie 2008 non godute, che il datore di

lavoro ha quantificato soltanto il 12 marzo 2009.

La tassa di giustizia, commisurata per

difetto, tenendo conto non soltanto del valore di causa, ma anche di tutte le

circostanze, è posto a carico dell'attrice secondo soccombenza (art. 28 LPamm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 68 LORD; 18, 18a LStip; 49 RDS; 3, 18,

28, 31, 71 LPamm

dichiara

e pronuncia:

1. La

petizione è respinta.

§ Restano riservate all'attrice eventuali

contestazioni del conteggio delle ferie 2008 non godute.

2. La tassa

di giustizia di fr. 1'000.- è a carico dell'attrice.

3. Contro

la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al

Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua

notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005;

LTF; RS 173.110).

4. Intimazione

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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