80.2014.176

Procedura: controllo di costituzionalità di una disposizione cantonale, competenza anche delle autorità amministrative, annullamento decisione dipartimentale, rinvio degli atti

29 luglio 2014Italiano13 min

Fatti

A. Con

istanza dell’8 ottobre 2013, l’avv. RA 1 ha chiesto all’Ufficio dei registri del Distretto di __________ l’iscrizione del trapasso di proprietà per

successione del mapp. n. __________ RFD di __________ dal de cuius __________

alla RI 1 composta dallo stesso RA 1 e da __________.

Il 16

ottobre 2013, l’Ufficio dei registri ha notificato ai coeredi la bolletta

concernente la tassa di iscrizione del trapasso in questione, commisurando il

tributo in fr. 1'088.–, pari al 5‰ del valore ufficiale di stima del fondo (fr. 217'520.–).

B. I

coeredi hanno impugnato la suddetta decisione, con reclamo del 28 ottobre 2013

all’Ufficio dei registri, chiedendo l’annullamento della bolletta. A loro

avviso, l’aumento del 500% dell’aliquota, entrato in vigore il 1° gennaio 2009,

aveva comportato la violazione del principio di equivalenza. Tenuto conto delle

verifiche richieste all’ufficiale dei registri, appariva a loro avviso

inspiegabile che in precedenza l’aliquota per i trapassi a titolo oneroso fosse

11 volte più alta, mentre dal 2009 era solo poco più del doppio.

L’Ufficio

dei registri ha respinto il reclamo con decisione del 13 marzo 2014. Premesso

che la tassa di iscrizione costituisce effettivamente un tributo misto e che le

aliquote sono stabilite dalla legge cantonale, l’autorità adita si è dichiarata

incompetente per verificare un’eventuale violazione del principio di

equivalenza, “ciò segnatamente per il fatto che non compete a questo ufficio

effettuare un controllo concreto o astratto di normative cantonali, facoltà

questa di esclusiva competenza del Tribunale federale (art. 82 lett. b

LTF)”.

C. La RI

1 ha interposto ricorso al Dipartimento delle istituzioni contro la decisione

dell’Ufficio dei registri. I ricorrenti hanno lamentato che nei materiali

legislativi non è proposta alcuna spiegazione per l’aumento dell’aliquota

introdotto con la legge del 17 dicembre 2008. Ribadita la contestazione

relativa alla violazione del principio di equivalenza, gli insorgenti hanno

auspicato che l’autorità di ricorso entrasse nel merito di tutte le censure

sollevate, senza “chiamarsi fuori”, come aveva fatto l’Ufficio dei registri.

Divisione della giustizia del Dipartimento delle istituzioni ha respinto il

ricorso con decisione del 14 luglio 2014. L’autorità dipartimentale ha dapprima

ricordato che nel 1963 era stata ridotta l’aliquota per l’iscrizione dei

trapassi alla comunione ereditaria, per diverse ragioni, fra le quali la mera

natura dichiarativa dell’iscrizione, l’assoggettamento concomitante all’imposta

di successione, la costituzione ope legis della comunione ereditaria;

inoltre, allo scioglimento della comunione ereditaria, era dovuto un ulteriore

tributo. Con la modifica in vigore dal 2009 era dunque stata “sovvertita

l’impalcatura legislativa preesistente, nel senso che la volontà espressa in

origine di favorire i trapassi successorali a favore di più eredi rispstto a

quelli a favore di un solo beneficiario applicando un semplice emolumento amministrativo,

è stata soppiantata da una più gravosa imposizione dei primi senza

parallelamente modificare la seconda”. In effetti, la devoluzione ad un solo

erede è assoggettata con l’aliquota dell’1,375‰.

L’autorità di ricorso ha concluso che l’aliquota del 5‰ “da un profilo

sostanziale ha comportato l’instaurazione di un emolumento che esorbita oramai

sensibilmente dalla commisurazione di una tassa amministrativa”, ma corrisponde

tuttavia “al tenore del testo legale”, che “non presta il fianco a dubbi interpretativi”.

Divisione della giustizia ha infine ritenuto che debba essere verificato se non

violi il principio di uguaglianza “l’apparente discrasia venutasi a creare”,

cioè il trattamento differenziato a dipendenza della presenza di un unico erede

o di una pluralità di eredi. Ha tuttavia affermato che “un eventuale esame in

punto alla compatibilità della norma con il diritto federale ed in specie della

Costituzione attesa l’ampiezza della tematica, va opportunamente devoluto ad un

organo giudiziario cui spetti pieno potere cognitivo”.

D. Con

tempestivo ricorso alla Camera di diritto tributario, la RI 1 postula

nuovamente l’annullamento della tassa di iscrizione. Lamenta dapprima che le

due istanze precedenti si siano rifiutate di entrare nel merito delle censure,

ritenendo “perlomeno incongruo” che ciononostante la Divisione della giustizia abbia

poi messo a suo carico la tassa di giudizio. Ripropone poi le considerazioni

già sottoposte all’Ufficio dei registri con il reclamo, prima, e al

Dipartimento delle istituzioni con il ricorso, poi.

Con le

sue osservazioni del 23 luglio 2014, la Divisione della giustizia propone di

respingere il gravame.

Diritto

1. Secondo l’art. 40 cpv. 3 la Legge sulle tariffe per le

operazioni nel Registro fondiario del 16 ottobre 2006 (LTRF; RL

4.1.3.1.2), contro la decisione del Dipartimento è dato ricorso alla Camera di

diritto tributario del Tribunale di appello; sono applicabili le disposizioni

procedurali della legge tributaria. Tale disposizione è stata modificata dalla legge

del 24 settembre 2013, che ha adottato la revisione totale della legge di

procedura per le cause amministrative, ed è entrata in vigore il 1° marzo 2014 (BU

2013, 473).

ricorrente si è fondata sulla versione precedente dell’art. 40 cpv. 3 LTRF, in

vigore fino al 28 febbraio 2014, che prevedeva un termine di ricorso di 15

giorni. Il gravame, inoltrato entro i 15 giorni, è comunque tempestivo.

2. La

LTRF è entrata in vigore il 1° gennaio 2007.

La nuova

legge è nata con l’intento dichiarato di procedere ad un riordino del Decreto

legislativo che stabilisce la tariffa per le operazioni nel registro fondiario

(del 9 settembre 1941 e successive modificazioni), Testo unico del 21 luglio

1966 (DL TORF), precedentemente in vigore. Il Consiglio di Stato, nel messaggio

che accompagnava il disegno di legge, ha sottolineato di non aver toccato le

imposte miste per l’iscrizione di negozi giuridici come la compravendita, la

donazione e i pegni immobiliari (ipoteche, cartelle ipotecarie, ecc.) e di

avere per contro sottoposto ad un “lieve adattamento verso l’alto” le tasse di

cancelleria applicate ad operazioni minori del registro fondiario (cfr.

Messaggio del Consiglio di Stato del 5 luglio 2005, n. 5675, concernente il progetto

di alleggerimento della legislazione cantonale, p. 41).

La nuova

legge è stata poi ulteriormente modificata in occasione dell’esame del

preventivo 2009 del Cantone, con cui sono state adottate diverse misure di contenimento

delle uscite e di incremento delle entrate, finalizzate a ritrovare

l'equilibrio del conto di gestione corrente entro il 2011 (cfr. il Messaggio

del Consiglio di Stato n. 6133 del 15 ottobre 2008 concernente il Preventivo

2009 l’obiettivo di bilancio 2011).

3. 3.1.

Secondo

l’art. 3 LTRF, le tasse per le operazioni nel registro fondiario sono proporzionali

e fisse (cpv. 1). La tassa proporzionale si applica a tutte le operazioni

portanti somme determinate o determinabili (cpv. 2). La tassa fissa si applica

alle operazioni non portanti somme determinate o determinabili, salvo le eccezioni

previste dalla presente legge (cpv. 3).

3.2.

Per l’art. 11

cpv. 1 LTRF, per l’iscrizione di un trapasso di immobili a titolo oneroso è

applicata una tassa dell’11‰ del valore fatte salve le eccezioni previste dalla

presente legge. L’art. 11 cpv. 2 LTRF precisa che, per l’iscrizione delle

permute, i valori dei fondi permutati sono addizionati.

L’art.

12 LTRF stabilisce che viene riscossa una tassa ridotta,

cioè la tassa dell’art. 11 ridotta a un ottavo, nei seguenti casi:

iscrizione del trapasso dell’eredità devoluta a

un solo erede, quando il valore di stima dei fondi supera fr. 20’000.--;

iscrizione della divisione di una comunione

ereditaria, quando il valore di stima dei fondi supera fr. 20’000.--;

iscrizione del trapasso dalla comunione

ereditaria o dall’erede, al legatario;

iscrizione a seguito di scioglimento di una comproprietà,

se ognuno dei comproprietari riceve immobili il cui valore corrisponde a quello

della propria quota;

trasferimento di immobili tra coniugi per

pretese riferite al regime matrimoniale o a indennità per contributi

straordinari di un coniuge al mantenimento della famiglia, oppure a pretese

fondate sul diritto del divorzio;

iscrizioni a favore di persone giuridiche che

perseguono uno scopo pubblico o di utilità pubblica nel cantone o di interesse

nella comunità svizzera o fini di culto, attinenti immobili esclusivamente e

durevolmente destinati a tali scopi.

L’art. 13

LTRF prevede poi, per l’iscrizione di un trapasso di eredità ad una comunione

ereditaria, di valore superiore a fr. 20’000.–, la riscossione di una tassa del

5‰ del valore. Fino al 31 dicembre 2008, l’aliquota era dell’1‰.

3.3.

Le tasse previste dal DL TORF prima e dalla LTRF adesso sono calcolate

in una percentuale del valore dell’immobile e crescono, in modo progressivo,

con l’aumentare di quest’ultimo. Siccome gli introiti complessivi provenienti

da tale tributo superano notevolmente i costi generati dalla tenuta del

registro fondiario, la contribuzione in questione è un tributo misto: ha dunque

contemporaneamente il carattere di una tassa e di un’imposta (RDAT II-1994 n.

16t, consid. 3b; DTF 72 I 391 consid. 3 p. 394 s.).

Il tributo previsto

dall’art. 12 LTRF, corrispondente ad un ottavo di quello dell’art. 11 LTRF, è

costituito dalla sola tassa causale, ad esclusione dell’imposta.

4. 4.1.

Con la

decisione contestata, la comunione ereditaria ricorrente contesta il calcolo

della tassa d’iscrizione del trapasso dell’immobile, precedentemente intestato

al de cuius, con l’aliquota del 5‰. Lo fa

sostenendo l’incostituzionalità dell’art. 13 LTRF, modificato come già

ricordato a partire dal 1° gennaio 2009. Infatti, che la fattispecie concreta

rientri nel campo d’applicazione dell’art. 13 LTRF e che quest’ultimo preveda

l’applicazione dell’aliquota del 5‰ è difficilmente contestabile.

Come già

in precedenza l’Ufficio dei registri, così anche la Divisione della giustizia,

con la decisione impugnata, si è tuttavia rifiutata di esaminare la conformità

della disposizione cantonale con il diritto federale, pur mettendo in

discussione la stessa conformità della norma in questione con l’art. 8 Cost.

4.2.

autorità giudiziarie e amministrative possono verificare preliminarmente la

legalità, compresa la costituzionalità, delle norme giuridiche che sono

chiamate ad applicare, rifiutandosi di applicarle se non sono legittime (cosiddetto

controllo accessorio; cfr. p. es. Häfelin/Haller/Keller, Schweizerisches

Bundesstaatsrecht, 8a ediz., Zurigo 2012, n. 2070, p. 677).

diritto di controllo accessorio non è esplicitamente previsto dalla

Costituzione federale o da una legge federale. Tuttavia, la struttura

gerarchica dell’ordinamento giuridico implica che, in caso di contrasto fra due

disposizioni applicabili ad una fattispecie concreta, quella superiore (“lex

superior”) abbia la preminenza, cioè la costituzione prevale sulla legge,

l’ordinanza deve cedere alla legge, diritto cantonale in contrasto con il

diritto federale non si può applicare. Si ritiene che il diritto di procedere

al controllo accessorio sia fondato anche sull’art. 5 Cost., secondo cui il diritto è fondamento e limite dell'attività dello Stato (Häfelin/Haller/ Keller, op. cit., n.

2073a, p. 679).

4.3.

Anche

autorità amministrative sono tenute ad applicare solo diritto valido e norme di

grado inferiore non sono valide se contrastano col diritto superiore. Un’autorità

che deve applicare il diritto, anche se non ha la qualità di un tribunale,

incorre in un diniego di giustizia o in una violazione del diritto di essere

sentito, se applica una disposizione che è in contrasto col diritto superiore

(cfr. Looser, Verfassungsrechtliche

Rechtskontrolle gegenüber schweizerischen Bundesgesetzen, Zurigo 2011, n. 120,

p. 1109 s.).

Certo, le

autorità amministrative sono anche tenute ad osservare il principio della

gerarchia dell’amministrazione. L’autorità inferiore deve infatti applicare

un’ordinanza emanata da un ufficio gerarchicamente superiore, a meno che non

sia palesemente incostituzionale (cfr. p. es. Looser,

op. cit., n. 122, p. 1111 e giurisprudenza e dottrina citate).

Tuttavia,

il principio della preminenza del diritto federale (art. 49 cpv. 1 Cost.) comporta

che tutte le autorità giudiziarie e amministrative della Confederazione e dei

cantoni abbiano il diritto e il dovere di verificare la conformità delle norme

giuridiche cantonali – leggi e ordinanze cantonali, ma anche diritto comunale –

con il diritto federale (Häfelin/Haller/Keller,

op. cit., n. 2085, p. 682 e giurisprudenza citata), anche se la giurisprudenza

in materia, quando si tratta di autorità amministrative non è univoca (Häfelin/Haller/Keller, op. cit., n.

1195, p. 381).

4.4.

Venendo

alla fattispecie in esame, è comprensibile che un’autorità amministrativa

cantonale provi disagio nella verifica della conformità con la Costituzione

federale di un atto normativo adottato dal legislatore cantonale. Tuttavia, se

si tratta di un’autorità di ricorso dipartimentale, che esamina le contestazioni

su cui si è già pronunciato a due riprese l’ufficio competente, si deve

ritenere che il principio gerarchico non possa prevalere sull’art. 5 Cost., che

come già ricordato subordina l'attività dello Stato al diritto, e sull’art. 49

cpv. 1 Cost., che afferma la preminenza del diritto federale (cfr. anche Häner, in: Häner/Rüssli/ Schwarzenbach

[a cura di], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zurigo 2007, n. 8 ad art.

79, p. 740).

Considerato

il carattere delle censure sollevate dalla ricorrente, che mettevano chiaramente

in discussione la legittimità, ed in particolar modo la costituzionalità,

dell’art. 13 LTRF, nella versione in vigore dal 1° gennaio 2009, la Divisione

della giustizia avrebbe dovuto entrare nel merito delle stesse.

5. 5.1.

L’art. 29

Cost. fed. impone alle autorità amministrative e giudiziarie di pronunciarsi

sulle allegazioni delle parti nei considerandi delle loro decisioni, riferendosi agli argomenti da queste addotti. Una motivazione può comunque essere ritenuta

sufficiente quando l’autorità menziona, almeno brevemente, i motivi che l’hanno

spinta a decidere in un senso piuttosto che nell’altro e pone quindi l’interessato

nelle condizioni di rendersi conto della portata del giudizio e delle eventuali possibilità d’impugnazione presso un’istanza superiore (DTF 114 Ia 242

consid. 2, 112 Ia 109 consid. b e rimandi, 111 Ia 1; inoltre STF del 5 dicembre

1990 in re A.W).

Per far ciò l’autorità giudicante non deve pronunciarsi necessariamente su

tutti gli argomenti e le eccezioni sollevati, ma può limitarsi a prendere posizione su quelli principali ed essenziali, atti a influire sulla decisione di merito (cfr. DTF 111

Ia 1, cons. 3a; DTF 107 Ia 248, cons. 3a; DTF 105 Ib 248/9, cons. 2a; DTF 101

Ia 3; STF dell'8 gennaio 1987 in re S. McL, cons. 3; sent. CDT n. 381 del 30 luglio 1981 in re St.; Imboden/Rhinow, Schweizerische

Verwaltungsrechtsprechung, Basilea 1986, vol. I, n. 85 B III a, p. 535; Känzig/Behnisch, Direkte Bundessteuer,

Considerandi

II ediz., vol. III, Basilea 1992, p. 249).

5.2

Non

essendo entrato nel merito delle censure di principio sollevate dalla comunione

ereditaria ricorrente, il Dipartimento delle istituzioni ha violato il suo diritto

di essere sentito.

decisione impugnata è pertanto annullata e gli atti sono rinviati dall’autorità

ricorsuale per una nuova decisione motivata.

6.

Visto

l’esito del ricorso, non si prelevano né tassa di giustizia né spese

processuali.

Dispositivo

Per questi motivi,

visti per le spese gli art. 40 cpv. 3 LTRF e 231

dichiara e

pronuncia

1. La

decisione su ricorso del 14 luglio 2014 è annullata e gli atti sono rinviati al

Dipartimento delle istituzioni, perché adotti una nuova decisione motivata.

2. Non si

prelevano né tassa di giustizia né spese processuali.

3. Contro il

presente giudizio è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale in Losanna, entro 30 giorni (art. 82 ss. LTF).

4. Intimazione

;

per la Camera di diritto

tributario del Tribunale d’appello

Il presidente: Il

segretario:

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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