9.2017.80

Conflitto negativo di competenza tra due autorità di protezione; nozione di domicilio

7 giugno 2017Italiano17 min

Source ti.ch

Fatti

A. PI 1, nato il 1963,

attinente di __________ e domiciliato a __________, ha notificato alle

competenti autorità la sua partenza per la __________ – paese in cui risiede la

moglie, __________ – con effetto il 17 giugno 2016.

B. Alla fine del mese di

novembre 2016, PI 1 è stato trovato nel Canton __________ a vagabondare in

precarie condizioni di salute ed è stato di conseguenza ricoverato nel reparto

cure intense dell’__________. In data 7 dicembre 2016 egli è stato trasferito all’Ospedale

__________. Il 22 dicembre 2016 PI 1 è stato ricoverato presso la Clinica __________,

dove si trova tuttora.

C. A seguito della

partenza per la __________, PI 1 non dispone più di una copertura di cassa

malati. In data 4 gennaio 2017 la Clinica __________ si è dunque rivolta

all’Istituto delle assicurazioni sociali chiedendo che, in via eccezionale,

essendo l’interessato incapace di intendere e di volere e non essendovi collaborazione

da parte dei famigliari per la determinazione del suo domicilio, si riattivasse

d’ufficio la copertura LAMal di base. Lo scritto, mandato in copia all’Autorità

regionale di protezione __________ (di seguito, Autorità di protezione __________),

è stato trasmesso da quest’ultima “per competenza” all’Autorità regionale

di protezione __________ (di seguito, Autorità di protezione __________).

L’Istituto delle

assicurazioni sociali ha risposto alla Clinica che la copertura assicurativa

avrebbe potuto essere ripristinata solo una volta ristabilito il domicilio in

Svizzera dell’interessato.

D. Il 25 gennaio 2017 la

Clinica __________ si è rivolta all’Ufficio controllo abitanti di __________,

postulando “l’istituzione di un domicilio fittizio nel Comune di __________”,

luogo di attuale residenza di PI 1, “sino allo stabilirsi del domicilio

volontario”. Lo scritto è stato inviato in copia all’Autorità di protezione

__________.

E. In data 6 febbraio

2017 l’Autorità di protezione __________ ha inviato le due lettere della

Clinica psichiatrica cantonale di cui sopra all’Autorità di protezione __________,

considerandola competente per l’adozione di eventuali misure di protezione in

favore di PI 1 in considerazione del suo ultimo domicilio a __________.

F. Il 2 marzo 2017 la

Clinica __________ si è rivolta all’Ispettorato di questa Camera, lamentando l’impasse

della situazione dovuta al conflitto negativo di competenza delle due Autorità

di protezione – cui lo scritto è stato inviato in copia – e postulando

l’emanazione di una “decisione di rappresentanza a favore del signor PI 1”

da parte dell’Ispettorato stesso. Il 7 marzo seguente, l’Autorità di protezione

__________ ha scritto all’Ispettorato ribadendo la sua posizione. L’Ispettorato

ha preso contatti con la direzione della Clinica, illustrando la procedura

applicabile al caso.

G. Il 30 marzo 2017 l’Autorità

di protezione __________ ha adito questa Camera, sottoponendole la questione

della competenza territoriale così come previsto dall’art. 444 cpv. 4 CC.

H. Nelle sue

osservazioni datate 6 aprile 2017, l’Autorità di protezione __________ si è

riconfermata in quanto già espresso nello scritto 7 marzo 2017 all’Autorità di

protezione __________. Non è stato ordinato un secondo scambio di allegati.

I. Con decisione del

30 maggio 2017, l’Autorità di protezione __________ ha istituito in via

cautelare – e impregiudicata la questione della competenza territoriale,

sottoposta a questa Camera – una curatela di rappresentanza con amministrazione

dei beni in favore di PI 1.

Considerato

Considerandi

1.

Ai sensi

dell’art. 444 cpv. 1 CC, l’autorità di protezione degli adulti esamina

d’ufficio la propria competenza. Se non si ritiene competente, essa rimette

senza indugio il caso all’autorità che considera competente (cpv. 2); se dubita

di essere competente, procede a uno scambio di opinioni con l’autorità che

potrebbe esserlo (cpv. 3). Se lo scambio di opinioni non consente di addivenire

a un’intesa, l’autorità preventivamente adita sottopone la questione della

propria competenza all’autorità giudiziaria di reclamo (cpv. 4).

2.

Giusta l’art.

2.

cpv. 2 in initio LPMA, l’autorità giudiziaria di reclamo è la Camera

di protezione del Tribunale di appello. Ai sensi dell’art. 48 lett. f LOG la

Camera di protezione, composta di tre membri, giudica in seconda istanza (n.

1-5) i reclami contro le decisioni sulle domande di ricusa contro le autorità

di protezione o suoi membri; i reclami per denegata o ritardata giustizia; i ricorsi

contro le decisioni disciplinari adottate dalle autorità di protezione; i

ricorsi contro le decisioni del Consiglio di Stato in materia di collocamento

in vista d’adozione, di autorizzazione al collocamento di minorenni in vista

d’adozione, in materia di riconoscimento di istituti privati e di revoca di

riconoscimento, come pure in materia di affidamento di minorenni e famiglie.

Quale istanza unica

cantonale (n. 6), la Camera adotta le decisioni ai sensi della legge federale

sul rapimento internazionale dei minori del 21 dicembre 2007 e sulle

Convenzioni dell’Aia sulla protezione dei minori e degli adulti.

Nella composizione di

un giudice unico, decide in seconda istanza (n. 7-10) i reclami contro le

decisioni delle Autorità regionali di protezione; i reclami contro le decisioni

della Commissione giuridica istituita dalla legge sull’assistenza sociopsichiatrica

(LASP); i reclami contro le decisioni in materia di provvedimenti cautelari; la

prestazione dell’anticipo, la prestazione dell’anticipo per l’assunzione delle

prove, il conferimento o la revoca dell’effetto sospensivo ai reclami e

l’autorizzazione dell’esecuzione anticipata di una decisione. In tale composizione

può inoltre giudicare la non entrata nel merito nelle

impugnazioni manifestamente inammissibili (art. 48b lett. a n. 2 LOG).

3.

Come

rammenta la giurisprudenza federale (DTF 130 V 472 consid. 7, DTF130 III 241

consid. 3.3, DTF 127 V 442 consid. 2b), si è in presenza di una lacuna propria – che dev'essere colmata dal giudice – quando

il legislatore ha omesso di disciplinare una questione che avrebbe dovuto

regolamentare e quando nessuna soluzione può essere dedotta dal testo legale o

dall'interpretazione della legge. Per converso,

il giudice non può supplire al silenzio della legge quando la lacuna è stata voluta dal legislatore (silenzio

qualificato) e corrisponde ad una norma negativa oppure quando l'omissione

consiste nella mancanza di una regola desiderabile (lacuna

impropria), perché in tal caso si sostituirebbe al legislatore; egli può

tuttavia farlo se costituisce abuso di diritto o addirittura viola la Costituzione

invocare il senso considerato determinante della normativa. Silenzio

qualificato è dato anche quando volutamente una certa soluzione non è estesa ad

altre fattispecie.

4.

Alla luce

dei combinati art. 444 cpv. 4 CC e 2 cpv. 2 in initio LPMA, la decisione

sui conflitti di competenza fra Autorità di protezione spetta dunque alla

Camera di protezione. Non è tuttavia chiaro se la competenza per statuire

appartenga alla Camera nella sua composizione plenaria oppure a un giudice

unico, l’art. 48 lett. f LOG essendo del tutto silente in merito e non trattandosi

di un caso manifestamente inammissibile ex art. 48b lett. a n. 2 LOG.

Il Messaggio commenta

in maniera molto sintetica il contenuto dell’allora nuova lettera f dell’art.

48.

LOG, affermando che la Camera di protezione “in principio deciderà nella

composizione di un giudice unico sui reclami contro le decisioni delle autorità

regionali di protezione e della Commissione giuridica LASP e di tre giudici

sugli altri reclami inoltrati”, di modo che “le procedure che devono

essere trattate celermente saranno decise da un giudice unico” (Messaggio del

Consiglio di Stato n. 6611 del 7 marzo 2012 concernente la modifica della Legge

sull’organizzazione e la procedura in materia di tutele e curatele dell’8 marzo

1999, pag. 13-14). Da tale Messaggio sembra evincersi l’intenzione del legislatore

di attribuire alla Camera di protezione, in composizione plenaria, una sorta di

competenza residua per tutti i reclami che non sono interposti contro le decisioni

delle autorità di protezione (art. 450 CC) e della Commissione giuridica LASP

(art. 439 cpv. 1 CC), l’evasione dei quali è invece affidata ad un solo giudice

per esigenze di rapidità.

Inoltre, la procedura riguardante

un conflitto di competenza presenta delle analogie con altre procedure che non

sono direttamente legate all’applicazione del diritto materiale di protezione,

la cui competenza è demandata alla Camera al completo. Si pensi ad esempio ai

procedimenti per denegata o ritardata giustizia (art. 48 lett. f n. 2 LOG; art.

450a cpv. 2 CC) e, sino al 5 febbraio 2012, ai procedimenti di ricusa

dell’intera Autorità di protezione o della maggioranza di essa (art.

48.

lett. f n. 1 LOG; art. 31 cpv. 3 vLPMA; la competenza è recentemente stata

conferita all’Autorità di protezione viciniore onde garantire un secondo grado

di giudizio, cfr. Modifica della LPMA del 14 dicembre 2015, in vigore dal

5.2.2016

– BU 2016, 41).

In considerazione di

quanto sopra, appare giustificato che l’istanza 30 marzo 2017 presentata

dall’Autorità di protezione __________ venga evasa dalla Camera di protezione,

nella composizione di tre giudici.

5.

Riguardo

alla procedura applicabile, per quanto non già regolato dalle norme del diritto

civile materiale (art. 444 e art. 450 e segg. CC) occorre riferirsi, in via

sussidiaria, alla Legge sulla procedura amministrativa, in particolare alle

norme concernenti le azioni connesse con il diritto civile di competenza

dell’autorità amministrativa (art. 99 LPAmm; cfr. Messaggio n. 6611, pag. 8) e,

in via ancora più sussidiaria, alle disposizioni del diritto processuale civile

(CPC; v. art. 450f CC).

6.

L’Autorità

di protezione __________ ha adito questa Camera, conformemente all’art. 444

cpv. 4 CC, dopo uno scambio di opinioni infruttuoso con l’Autorità di

protezione __________.

Secondo l’Autorità di

protezione __________, avendo PI 1 abbandonato il suo domicilio all’estero,

andrebbe costituito un domicilio fittizio ai sensi dell’art. 24 cpv. 2 CC

presso il luogo di soggiorno in Svizzera – ovvero __________.

L’Autorità di

protezione __________ ritiene invece di non essere competente, considerando il

domicilio di PI 1 ancora a __________ (ultimo domicilio in Svizzera) e ritenuto

che il soggiorno alla Clinica __________ – sovente luogo di accoglienza di

persone che giungono dall’estero o da fuori Cantone – non può essere considerato

costitutivo di domicilio.

7.

Ai sensi

dell’art. 442 CC è territorialmente competente l’autorità di protezione degli

adulti del domicilio dell’interessato; se è pendente un procedimento, la competenza

permane in ogni caso fino alla chiusura dello stesso (cpv. 1). Se vi è pericolo

nel ritardo, è pure competente l’autorità del luogo di dimora dell’interessato;

se prende una misura, essa ne informa l’autorità del domicilio (cpv. 2).

Riguardo a una curatela istituita a causa d’assenza dell’interessato è pure

competente l’autorità del luogo dove la maggior parte dei beni era amministrata

o è pervenuta all’interessato (cpv. 3). I Cantoni hanno diritto di disporre

che, riguardo ai loro propri cittadini domiciliati nel Cantone, sia competente

l’autorità del luogo di origine invece di quella del domicilio, sempre che

l’assistenza degli indigenti spetti in tutto o in parte al Comune di origine

(cpv. 4). Se una persona sottoposta a una misura cambia domicilio, l’autorità

del nuovo luogo di domicilio si investe senza indugio della misura, salvo che

motivi gravi vi si oppongano (cpv. 5).

Per la nozione di

domicilio nel diritto di protezione occorre fare riferimento agli art. 23-26 CC

(cfr. COPMA, Droit de la

protection de l’adulte, Guide pratique, Zurigo/San Gallo 2012, n. 1.90 pag. 31;

Vogel, Basler Kommentar,

Erwachsenenschutz, Basilea 2012, ad art. 442 CC n. 3).

8.

Giusta

l’art. 23 CC, il domicilio di una persona è nel luogo dove essa dimora con

l'intenzione di stabilirvisi durevolmente; la dimora a scopo di formazione o il

collocamento di una persona in un istituto di educazione o di cura, in un

ospedale o in un penitenziario non costituisce di per sé domicilio (cpv. 1); nessuno

può avere contemporaneamente il suo domicilio in più luoghi (cpv. 2); la

disposizione non si applica al domicilio d’affari (cpv. 3).

In base all’art. 24 CC

il domicilio di una persona, stabilito che sia, continua a sussistere fino a

che essa non ne abbia acquistato un altro (cpv. 1); si considera come domicilio

di una persona il luogo dove dimora, quando non possa essere provato un

domicilio precedente o quando essa abbia abbandonato il suo domicilio

all'estero senza averne stabilito un altro nella Svizzera (cpv. 2).

Il concetto di

domicilio è dunque legato a due condizioni che devono essere adempiute

cumulativamente: l'una, di natura oggettiva, che consiste nella residenza

effettiva in un luogo determinato, l'altra, di natura soggettiva, che è data

dall'intenzione di stabilirsi durevolmente. In altre parole l'interessato, in

maniera riconoscibile per terzi, deve fare del luogo in questione il centro dei

suoi interessi, personali, familiari e professionali ciò che va stabilito in

base a circostanze oggettive e riconoscibili e non semplicemente in funzione

dei suoi propositi (DTF 137 III 593 consid. 3.5; DTF 137 II 122 consid. 3.6;

DTF 136 II 405 consid. 4.3; DTF 133 V 309 consid. 3.1; Staehelin, Basler Kommentar, ZGB I, 4a ed. Basilea 2010, ad

art. 23 CC n. 5; COPMA, Droit de la protection de l’adulte, Guide

pratique, n. 1.95 pag. 32). I cambiamenti apportati a tali norme con la

modifica del diritto di protezione sono di carattere redazionale e lasciano

inalterata la sostanza del diritto previgente (cfr. Messaggio concernente la

modifica del CC, protezione degli adulti, diritto delle persone e diritto della

filiazione del 28 giugno 2006, FF 2006 pag. 6391, pag. 6483). Conformemente

alla prassi previgente, l’art. 23 cpv. 1 seconda frase CC precisa che la dimora

a scopi specifici non costituisce «di per sé» domicilio, ma che in taluni casi

la persona in questione può stabilire in una località il centro dei propri

interessi, costituendovi così il proprio domicilio: è il caso soprattutto delle

persone maggiorenni e capaci di discernimento che decidono spontaneamente di

entrare in un ospizio o in una casa di cura con l’intenzione di trascorrervi

gli ultimi anni della loro vita, conferendo in tal modo al loro soggiorno un

carattere permanente (cfr. Messaggio protezione degli adulti, FF 2006 6391,

pag. 6483; Steinauer/Fountoulakis,

Droit des personnes physiques et de la protection de l’adulte, Berna 2014, n.

363-364, pag. 124).

L'intenzione di

stabilirsi durevolmente presuppone che l’interessato sia capace di discernimento:

in caso negativo, anche cambiando luogo di soggiorno l’incapace di

discernimento conserva il suo domicilio precedente (Staehelin, Basler Kommentar, ZGB I, ad art. 23 CC n. 9). La

giurisprudenza ha tuttavia sancito che non devono essere poste esigenze troppo

severe riguardo al discernimento necessario (DTF 137 III 593 consid. 4.2; DTF

134.

V 236 consid. 2.1; DTF 127 V 237 consid. 2c; COPMA, Droit de

la protection de l’adulte, Guide pratique, n. 1.94 pag. 32). Non è

invece necessaria la facoltà di discernimento per la costituzione di un

domicilio fittizio ai sensi dell’art. 24 cpv. 2 CC (Hauseer/Aebi-Müller, Das Personenrecht des Schweizerischen

Zivilgesetzbuches, 4a ed., Berna 2016, n. 7.49).

9.

Per

stabilire quale autorità di protezione sia territorialmente competente occorre

dunque determinare quale sia il domicilio di PI 1.

Al momento attuale, PI 1

non è in grado di costituirsi un domicilio volontario. Pur senza volersi

mostrare troppo esigenti quanto al discernimento necessario, è innegabile che il

suo stato di salute non gli permette di determinarsi riguardo al luogo dove

intende stabilirsi o riguardo al centro dei suoi interessi. Sulla base degli

accertamenti medici, egli soffre infatti di “una grave demenza con disorientamento

spazio temporale, orientamento sul sé e sul parametro d’oggetto, difficoltà

alla marcia e alterazioni della postura da plausibile interessamento cerebellare”,

“mostra sovente momenti di reattività comportamentale con tendenza all’agito

eteroaggressivo, affaccendamento motorio con crisi clastiche e, tavolta,

verbalizza contenuti deliranti non strutturati a sfondo persecutorio”, ciò

che determina “una completa impossibilità alla vita autonoma e

all’autodeterminazione della propria persona” (cfr. certificato medico 26

maggio 2017).

Se già in condizioni di

pieno discernimento il collocamento di una persona in un istituto di cura non

costituisce domicilio, a maggior ragione ciò non può essere il caso per

l’interessato, il cui soggiorno alla Clinica __________ non è stato spontaneo

né volontario ed è avvenuto in un momento in cui la sua facoltà di discernimento

era gravemente compromessa. La competenza dell’Autorità di protezione di __________

non può dunque entrare in considerazione sulla base dell’art. 23 cpv. 1 CC. Per

le stesse motivazioni, è dunque da escludere che egli abbia potuto costituirsi

un domicilio volontario durante i soggiorni precedenti all’Ospedale __________

e all’__________.

10.

Di quanto accaduto a PI

1.

in precedenza, e meglio nel lasso di tempo intercorso fra la sua notifica di

partenza per la __________ nel giugno 2016 e il suo ritrovamento nel Canton __________

ad opera della polizia, circa cinque mesi dopo, non è dato di sapere quasi

nulla. A causa delle sue condizioni di salute l’interessato non è in grado di

fornire elementi di rilievo a riguardo e la moglie, dopo alcuni contatti con la

Clinica di __________, si è resa ormai irreperibile.

Alla luce delle

scarsissime risultanze che emergono dall’incarto, questa Camera non ha alcun

elemento che le permetta di affermare che PI 1 abbia potuto costituirsi un

nuovo valido domicilio volontario in __________.

Le dichiarazioni della

moglie riguardanti la mancata acquisizione di un domicilio in __________ e il

fatto che il soggiorno fuori dalla Svizzera sia effettivamente durato solo

pochi mesi depongono a favore di tale conclusione. L’unico indizio di segno

contrario – che potrebbe lasciar intendere l’effettiva intenzione di PI 1 di

stabilirsi durevolmente in __________ – è costituito dalla dichiarazione di partenza

rilasciata alle autorità il 17 giugno 2016. La portata di tale atto va tuttavia

relativizzata, nella misura in cui il medesimo era verosimilmente l’espressione

di una facoltà di discernimento già compromessa. Il grave decadimento cognitivo

di PI 1 (correlato al consumo di alcool, cfr. certificato medico 26 maggio

2017), che ha giustificato il ricovero, non può infatti essere intervenuto da

un giorno all’altro e si può dunque ragionevolmente ritenere che fosse (almeno

in parte) già presente pochi mesi prima, al momento della notifica di partenza.

Pertanto, ritenuto che il

domicilio di una persona continua a sussistere fino a che essa non ne abbia

acquistato un altro, nella fattispecie va considerato che il domicilio di PI 1

è sempre rimasto a __________. In concreto non occorre pertanto ricorrere

all’art. 24 cpv. 2 CC e determinarsi sull’esistenza di un domicilio fittizio

presso il luogo di dimora.

Di conseguenza,

conformemente all’art. 442 cpv. 1 CC, l’autorità territorialmente competente

per l’adozione di misure di protezione in favore di PI 1 è l’Autorità di

protezione __________, ragion per cui l’istanza da lei proposta tendente a risolvere

il conflitto negativo di competenza con l’Autorità di protezione __________, va

evasa in tal senso.

11.

In considerazione

della particolarità del procedimento, che coinvolge quali parti in causa solo le

due autorità di protezione in conflitto (Auer/Marti,

Basler Kommentar, Erwachsenenschutz, ad art. 444 CC n. 29), si prescinde dal

prelievo di tasse e spese di giudizio.

Dispositivo

Per questi motivi

dichiara e pronuncia:

1.L’istanza

è evasa ai sensi dei considerandi.

§. L’Autorità

regionale di protezione __________, è territorialmente competente per

pronunciare delle misure di protezione in favore di PI 1.

2. Non

si prelevano tasse né spese di giustizia. Non si assegnano ripetibili.

3. Notificazione:

Per la Camera di protezione del Tribunale d’appello

presidente La vicecancelliera

Rimedi giuridici

Nelle cause senza carattere pecuniario il ricorso in

materia civile al Tribunale federale, 1000 Losanna 14, è ammissibile contro le

decisioni previste dagli art. 90 a 93 LTF per i motivi enunciati dagli art. 95 a 98 LTF entro il termine stabilito dall'art. 100 cpv. 1 e 2 LTF (art. 72 segg. LTF). Nelle cause

di carattere pecuniario il ricorso in materia civile è ammissibile solo se il valore litigioso ammonta ad almeno 30 000 franchi;

quando il valore litigioso non raggiunge tale importo, il ricorso in materia civile è ammissibile

se la controversia concerne una questione di diritto di importanza fondamentale

(art. 74 LTF). La legittimazione a ricorrere è disciplinata dall'art. 76 LTF.

Laddove non sia ammissibile il ricorso in materia civile è dato, entro lo

stesso termine, il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale

federale per i motivi previsti dall'art. 116 LTF (art. 113 LTF). La

legittimazione a ricorrere è disciplinata in tal caso dall'art. 115 LTF.