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Decisione

90.1997.55

ricorso contro una variante di piano regolatore

18 luglio 2005Italiano19 min

Source ti.ch

Fatti

I Cantoni possono autorizzare, siccome d'ubicazione vincolata, la modifica

dell'utilizzazione di edifici esistenti, protetti perché tipici del paesaggio,

se:

a. il

paesaggio e gli edifici formano un'unità degna di protezione e sono stati posti

sotto protezione nell'ambito di un piano di utilizzazione;

b. il

carattere particolare del paesaggio dipende dal mantenimento di tali edifici;

c. la

conservazione duratura degli edifici può essere garantita solo con il

cambiamento di destinazione; e

d. il

piano direttore cantonale contiene i criteri secondo cui va valutato il carattere

degno di protezione dei paesaggi e degli edifici.

3. Le autorizzazioni secondo

il presente articolo possono essere rilasciate soltanto se:

a. l'edificio non è più

necessario all'utilizzazione anteriore;

b. il cambiamento di

destinazione non comporta un edificio sostitutivo che non sia necessario;

c. l'aspetto esterno e la

struttura edilizia basilare restano sostanzialmente immutati;

d. è necessaria tutt'al più

una leggera estensione dell'urbanizzazione esistente e tutti i costi d'infrastruttura,

causati dal cambiamento completo di destinazione, sono ribaltati sul

proprietario;

e. la coltivazione agricola

delle rimanenti superfici e delle particelle limitrofe non è minacciata;

f. non vi si oppongono

interessi preponderanti (art. 24 lett. b LPT)."

Non è lecito eludere il principio della separazione tra zona

edificabile e zona non edificabile e la regolamentazione restrittiva

concernente le autorizzazioni eccezionali fuori dalle zone edificabili. L'art.

39 cpv. 2 OPT è, pertanto, correttamente attuato solo quando l'interesse pubblico

al mantenimento di un edificio mediante cambiamento dell'utilizzazione permette

di scostarsi dal menzionato principio della separazione; d'altro canto, la regolamentazione

in esame, nel suo insieme, non può essere applicata in modo così intenso da mettere

in discussione il principio stesso della separazione. L'essere degno di

protezione e la messa sotto protezione non devono essere, dunque, un pretesto

per giustificare una modifica dell'utilizzazione inammissibile giusta l'art. 24

LPT: occorre, pertanto, fissare esigenze sufficientemente elevate ai paesaggi

ed agli edifici sia per quanto concerne il riconoscimento della dignità di protezione

sia per quanto concerne l'intensità della messa sotto protezione.

2.3. Nel Cantone Ticino la

problematica del cambiamento di destinazione degli edifici esistenti, protetti

perché elementi tipici del paesaggio, è stata affrontata tramite la scheda di

coordinamento 8.5 del piano direttore. Questa è volta ad assicurare la gestione e la protezione del

territorio fuori delle zone edificabili, permettendo il mantenimento e la

valorizzazione di edifici e impianti degni di protezione, situati fuori delle

zone edificabili, laddove essi costituiscono una componente essenziale del

paesaggio tradizionale locale (cfr. scheda citata, capitolo "Scopo del

coordinamento").

Nella versione approvata

dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002 e dallo stesso modificata, questo

strumento elenca in primo luogo i criteri per la delimitazione dei paesaggi con

edifici ed impianti degni di protezione (cfr. capitolo "Attuazione del

coordinamento, 1. Livello cantonale"). Il territorio cantonale, per il quale va esaminata una messa sotto

protezione comprende, dunque, i paesaggi caratterizzati dall'alternanza tra

foreste e spazi aperti e da aree alpestri al di sotto dei 2000 metri sul mare,

valorizzati dalla presenza di edifici rurali originali, ubicati fuori dalle

zone edificabili in modo raggruppato o isolato. Per una messa sotto protezione

non entrano in linea di conto il bosco ai sensi della legislazione forestale,

le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC), le aree per attrezzature,

impianti o funzioni di interesse nazionale, cantonale o regionale, infine le

aree soggette a forti pericoli naturali accertati.

La scheda stabilisce, in seguito, come devono procedere - a

tale scopo - i comuni (cfr. capitolo "Attuazione del coordinamento, 2.

Livello comunale").

Questi devono anzitutto preparare la decisione sulla

protezione dei paesaggi degni di protezione, definendo il territorio che non

può entrare in linea di conto (come il bosco, le superfici, per l'avvicendamento

colturale, le zone di pericolo, le aree per attrezzature, impianti o funzioni

di interesse nazionale, cantonale o regionale), allestendo l'inventario degli

edifici e impianti fuori dalla zona edificabile, raccogliendo le informazioni

inerenti lo stato e l'utilizzazione del territorio, individuando gli elementi

naturali, definendo eventuali elementi storici e culturali specifici della

zona, rilevando le infrastrutture e i servizi esistenti.

Sulla scorta di tali elementi conoscitivi i comuni:

· decidono in modo restrittivo sulla

protezione di paesaggi nel senso della scheda e ne delimitano, se del caso, il

perimetro dopo una ponderazione di tutti gli interessi in gioco;

· decidono quali edifici, all'interno di

questo perimetro, proteggere;

· indicano gli

edifici che vanno mantenuti a scopo agricolo;

· definiscono le misure vincolanti atte a

garantire una gestione attiva e la protezione del paesaggio;

· definiscono le norme di attuazione per la

protezione dei singoli edifici.

La scelta degli edifici da proteggere e, quindi, da

conservare, può essere effettuata solo dopo aver analizzato tutti gli edifici

compresi nel paesaggio protetto. Per effettuare questa scelta occorre partire

da una prima scelta sulla base dell'inventario: quest'ultima è, però, relativa,

nel senso che non può essere automaticamente riportata sugli edifici inclusi

nel perimetro dei paesaggi protetti.

Com'è a più riprese riconosciuto nel rapporto d'esame della

scheda 8.5 allestito dall'ufficio federale dello sviluppo territoriale

all'indirizzo del Consiglio federale, del 14 novembre 2001, gli inventari

costituiscono, di conseguenza, un'eccellente base per le ulteriori decisioni

(cfr. il rapporto citato, segnatamente cifra 3).

L'inventario serve, quindi, in primo luogo, quale strumento

di analisi e di controllo della situazione del patrimonio costruito fuori dalla

zona edificabile; esso permette, in secondo luogo, di indicare quali edifici

sono degni di protezione e quali non lo sono secondo la classificazione

definita a questo scopo nelle direttive elaborate dal dipartimento cantonale

del territorio. Lo stato degli edifici, unitamente a quello del territorio che

sta loro intorno, costituiscono difatti degli elementi decisivi per la definizione

dei paesaggi da proteggere (cfr. allegato al testo della scheda approvata dal

Consiglio federale "Indicazioni operative complementari", cifra 2b).

Alla catalogazione degli edifici effettuata in sede di

inventario deve, tuttavia, far seguito un ulteriore, irrinunciabile passo: accertare

quali paesaggi, potenzialmente degni di protezione, vanno effettivamente posti

sotto tutela e quali edifici, potenzialmente degni di protezione, situati in

questi paesaggi, siano effettivamente da proteggere. Questo passo ha luogo,

formalmente, attraverso l'inserimento del perimetro dei paesaggi protetti,

della designazione delle costruzioni protette e delle relative disposizioni di

protezione nel piano del paesaggio del piano regolatore, analogamente a quanto

avviene per le altre zone di protezione (art. 28 cpv. 2 lett. f LALPT; cfr.

scheda di coordinamento 8.5, capitolo "Attuazione del coordinamento; 2.

Livello comunale"). L'elaborazione delle basi decisionali sotto forma di

inventario non basta, pertanto, per legittimare il rilascio di una licenza

edilizia relativa al cambiamento di destinazione degli edifici che questo

strumento designa come protetti, ossia meritevoli di conservazione (cfr. il

rapporto d'esame, cifra 2.453.1). Come spiega il rapporto d’esame allestito

dall’ufficio federale dello sviluppo territoriale alla cifra 2.464.1, la

modificazione della destinazione di un edificio che nell’inventario è stato

assegnato segnatamente alla categoria “meritevole 1a” (circa le classificazioni

si veda il considerando 2.4. che segue) presuppone lo svolgimento delle seguenti

ulteriori fasi:

· il paesaggio, nel quale è situato, deve

essere effettivamente stato messo sotto protezione dopo aver ponderato tutti

gli interessi;

· l’edificio medesimo deve essere stato

posto sotto protezione siccome elemento irrinunciabile di quel paesaggio;

· nell’ambito della procedura

d’autorizzazione relativa al cambiamento d’utilizzazione dell’edificio, la

messa sotto protezione di paesaggio ed edificio deve rivelarsi giustificata e

le altre condizioni della legislazione federale, cantonale e comunale devono

essere soddisfatte.

2.4. L'inventario degli edifici situati fuori dalle zone

edificabili viene allestito, adottato ed approvato seguendo la procedura della

variante del piano regolatore (art. 41 cpv. 2 LALPT; 75 cpv. 3 LALPT). Gli

edifici vengono suddivisi nelle seguenti categorie:

1. Edifici meritevoli di conservazione:

a) edifici

rustici finora prevalentemente utilizzati a scopo agricolo, per i quali è ammessa

la trasformazione (cambiamento di destinazione);

b) edifici

rustici diroccati, che fanno parte di un nucleo meritevole di conservazione,

per i quali è ammessa la ricostruzione (cambiamento di destinazione); un nucleo

meritevole di conservazione - che legittima la ricostruzione di edifici

diroccati posti nello stesso - è costituito da un assieme di edifici che

rappresentano degli elementi emergenti del paesaggio e formano una struttura

edilizia unica, una trama architettonicamente valida e di pregio, ed hanno

caratteristiche particolari per le loro peculiarità paesaggistico - ambientali;

c) edifici

rustici particolari con una destinazione specifica (oggetti culturali) che

vanno mantenuti (cappelle, mulini, grotti, forni del pane, torchi, nevere,

lavatoi ecc.) nell'interesse generale di salvaguardare il contenuto, la

tipicità e l'importanza storica della costruzione;

d) edifici

rustici ancora utilizzati (o utilizzabili) a scopo agricolo, sia nelle

superfici per l'avvicendamento colturale che negli altri terreni inclusi nella

zona agricola del piano regolatore, che devono mantenere la loro destinazione attuale;

Considerandi

2.

Edifici diroccati non ricostruibili:

edifici diroccati per i quali non esiste un interesse

pubblico alla loro ricostruzione in quanto non appartengono a nuclei o gruppi

di rustici meritevoli di conservazione;

3.

Edifici rustici già trasformati:

edifici rustici già trasformati per i quali sono concessi

interventi di manutenzione ordinaria o, se ancora meritevoli, di recupero di

parti originali;

4.

Altri edifici rilevati:

Tutti gli altri edifici esistenti sul territorio quali case

d'abitazione, costruzioni agricole non tradizionali, autorimesse, baracche, capannoni,

ecc.. In questa categoria sono inclusi anche edifici originariamente rustici,

ma che in seguito a trasformazione hanno perso totalmente le loro

caratteristiche originali.

2.5

In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di

autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT

il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da

parte di almeno una istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il

Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il

piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della

legittimità, ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le

autorità incaricate di compiti pianificatori badano, tuttavia, di lasciare alle

autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i

loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente,

sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad

intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro

sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano

direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-1999 n. 27 consid. 3).

Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del

territorio è, invece, circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2

LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter

ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una

modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.

3.

3.1.

Approvando la variante di piano regolatore concernente l'inventario degli

edifici situati fuori dalle zone edificabili del comune di __________ il

Consiglio di Stato ha modificato la classificazione di numerose costruzioni

operata dal consiglio comunale, attribuendo segnatamente alla categoria

"diroccato 2" quasi un centinaio di fabbricati assegnati in sede

comunale alla categoria dei meritevoli di conservazione, soprattutto alle

categorie "meritevole 1a" o "meritevole 1b". Tra questi

figuravano svariate costruzioni di proprietà __________. Quest'ultimo contesta

tali riclassificazioni; chiede al Tribunale di annullarle e di confermare le

decisioni adottate a livello comunale per quanto concerne 31 edifici di sua

proprietà. Esso si duole, in buona sostanza, di una lesione dell'autonomia di

cui dispone in questo ambito il comune. Critica inoltre il criterio che, a suo

giudizio, è stato adottato dal Consiglio di Stato per decidere circa la

meritevolezza di conservazione degli edifici, consistente nella presenza del

tetto. Sviluppa indi degli specifici argomenti relativamente a 6 edifici.

3.2

Giusta l'art. 46 cpv. 2 PAmm il ricorso dev'essere brevemente motivato. In concreto,

Il gravame in oggetto difetta, di principio, della necessaria motivazione. La

generica argomentazione circa una lesione dell'autonomia comunale e

l'importanza della presenza del tetto per decidere in merito alla meritevolezza

di conservazione di un edificio non permette di supplirvi: se, come peraltro

sostiene lo stesso ricorrente proprio a quest'ultimo riguardo, per poter

decidere sulla classificazione degli edifici occorre esaminarli singolarmente

(cfr. ricorso, pag. 2), si può parimenti pretendere che, a questo fine, il

ricorrente svolga un'argomentazione puntuale. È per contro inammissibile che,

senza

un'adeguata

motivazione relativa a ciascuna costruzione, __________ possa sottoporre la

classificazione di 31 fabbricati effettuata da parte del Consiglio di Stato

alla verifica del Tribunale, come se quest'ultimo costituisse l'autorità di

approvazione del piano regolatore. Pertanto, le contestazioni sono ricevibili

limitatamente ai 6 edifici per i quali il ricorrente ha svolto una specifica

argomentazione.

3.3

Per

quanto concerne le zone piano e strada forestale, __________ domanda che le

costruzioni n. 197, al mappale n. 2060 B, e n. 229 , al mappale n. 2173, vengano

reinserite nella categoria "meritevole 1a", in quanto intatte e

complete. La divisione della pianificazione propone di accogliere, su questi

oggetti, il gravame, condividendo gli argomenti ricorsuali. Alla luce dell'esame

delle schede descrittive degli oggetti in esame, il Tribunale non ha motivo per

distanziarsi delle convergenti opinioni delle parti. Su questo punto il ricorso

deve dunque essere accolto.

3.4

Per

quanto concerne le zone sopra i 900 m.s.m. il ricorrente chiede che l'edificio

n. 38, al mapp. 2815, venga ritrasferito alla categoria "trasformato

3", trattandosi di una costruzione già riattata e adibita a capanna

alpina, come peraltro aveva già fatto notare in sede di esame preliminare.

Postula inoltre la riassegnazione dell'edificio n. 39, al mapp. 2816, adiacente

al precedente, alla categoria "meritevole 1b", adducendo ragioni

estetiche nonché i bisogni della capanna. In relazione alla costruzione n. 47,

per la quale non viene indicato uno specifico mappale (alpe __________), il

ricorrente domanda il ripristino della valutazione "meritevole 1a",

mancando solo il tetto, tolto volontariamente per limitare i danni ai muri

perimetrali. Stessa domanda viene formulata in relazione all'edificio n. 69,

pure non identificato tramite l'assegnazione a una precisa particella (alpe __________),

bruciato per colpa di un pastore.

La

divisione della pianificazione territoriale postula la reiezione

dell'impugnativa per questi oggetti.

Per quanto concerne l'edificio n. 38, al

mapp. n. 2815, dalla documentazione fotografica annessa alla scheda descrittiva

del fabbricato, allestita nell'ottobre 1991, ovvero oltre quattro anni prima

dell’adozione della variante da parte del legislativo comunale, questo

presentava i soli muri perimetrali. Esso avrebbe pertanto dovuto essere

inventariato tra gli edifici della categoria "diroccato 2", come ha

giustamente stabilito il Consiglio di Stato, correggendo d'ufficio la

classificazione operata dall'autorità comunale. La costruzione è però stata

riattata e trasformata in capanna alpina durante lo svolgimento della procedura

della variante, prima ancora della decisione del consiglio comunale, come

attesta la documentazione fotografica versata agli atti dal ricorrente, sulla

scorta della licenza edilizia 7 febbraio 1990 e dell’autorizzazione cantonale a

costruire del 30 gennaio precedente; non poteva pertanto mantenere lo statuto

di diroccato assegnatogli dal Consiglio di Stato. Va pertanto accolta l'impugnativa

anche su tale punto, attribuendo l'edificio in parola alla categoria

sollecitata dal ricorrente.

Il

gravame deve invece essere respinto per i residui tre fabbricati.

L'edificio

n. 39, al mapp. 2816, presentava, alla data del rilievo effettuato per conto

del comune, solo una parte dei muri perimetrali (cfr. fotografie riferite al

rilievo, agli atti). Trattasi dunque di un diroccato giusta l'art. 29 seconda

frase RLALPT: opera in rovina, inutilizzabile, ovvero non degna di

conservazione. Dal momento, inoltre, che la costruzione in oggetto non si trova

all'interno di un nucleo meritevole di conservazione - sono tali solo quelli di

__________ e __________ (cfr. risoluzione impugnata, cifra 3.2.1, pag. 4) -

essa non può essere assegnata alla categoria "meritevole 1b", ossia

tra i diroccati che possono essere ricostruiti e adibiti a residenza.

Deve

inoltre essere confermata la valutazione per gli edifici n. 47 e n. 69, che presentavano,

alla data del rilievo, solo i muri perimetrali, per l'edificio n. 69 peraltro

in cattivo stato di conservazione (cfr. fotografie riferite al rilievo, agli

atti). Poco importa, per gli stessi motivi illustrati poco sopra, ai fini della

classificazione se - come sostiene il ricorrente - quest'ultimo edificio sia

recentemente bruciato per colpa di un pastore: determinante per la valutazione

in sede di inventario è difatti, di principio, lo stato dell'edificio al

momento in cui viene allestito questo documento, riservato il caso in cui la

costruzione venga successivamente trasformata sulla scorta dei necessari

permessi (come si avvera per l’edificio n. 38, al mapp. 2815, appena esaminato).

Bisogna difatti sempre tenere presente che, com'è stato esposto al considerando

2.

che precede, gli inventari degli edifici situati fuori dalle zone edificabili

fungono semplicemente quale base per l'ulteriore pianificazione e non

costituiscono la sede per decidere in merito al tipo di utilizzazione ed alle

modifiche ammissibili per gli edifici inventariati; un'attribuzione del

fabbricato alla categoria desiderata dal ricorrente non potrebbe pertanto

comunque sia supplire all'eventuale assenza dei necessari permessi edilizi

rispettivamente la sua non attribuzione a tale categoria non pregiudicherebbe

gli effetti di quelli di cui esso disporrebbe rispettivamente che potrebbe

procurarsi.

3.5

Il

ricorso deve dunque essere parzialmente accolto.

4.

Il

Tribunale rinuncia al prelievo di una tassa di giudizio (art. 28 PAmm).

Per

questi motivi,

visti

gli articoli di legge sopra citati,

dichiara e pronuncia

1.

Il ricorso

è parzialmente accolto.

§

Di conseguenza la risoluzione 12 marzo 1997 (n. 1218) con cui il Consiglio

di Stato ha approvato l'inventario degli edifici fuori della zona edificabile

del comune di __________ è annullata nella misura in cui modifica le

classificazioni adottate dal consiglio comunale di __________ dei seguenti

edifici: n. 38, al mapp. n. 2815, dalla categoria "trasformato 3"

alla categoria "diroccato 2", n. 197, al mapp. n. 2060 B, e n. 229 ,

al mapp. n. 2173, dalla categoria "meritevole 1a" alla categoria

"diroccato 2";

§§

I menzionati edifici vengono restituiti alla categoria loro assegnata da parte

del consiglio comunale.

2.

Non si

preleva una tassa di giudizio.

3.

Intimazione

a:

terzi implicati

1.

PI 1

2.

PI 2

CO 1

Per il Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente La

segretaria

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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