90.2002.107

ricorso contro la revisione del piano regolatore

25 gennaio 2005Italiano18 min

Source ti.ch

Fatti

I tre fondi sono confinanti, pianeggianti e prativi. Sul mapp. 1307, che è

separato da una strada dagli altri due fondi, è ubicata l'azienda agricola

della famiglia __________.

B. Il

previgente piano regolatore attribuiva i fondi dei ricorrenti alla zona

agricola. Era stato approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 7 agosto

1985 (n. 4417). La risoluzione, che accoglieva un ricorso dei qui insorgenti,

suggeriva al comune di __________ di elaborare una variante di piano regolatore

relativa alla zona industriale J1.

C. __________

ha dato seguito a questo suggerimento adottando, il 28 agosto 1995, il piano

particolareggiato della zona industriale J1, che confermava l'esclusione dei

mapp. 1304, 1307 e 1517 dalla zona industriale.

I proprietari

hanno presentato ricorso al Consiglio di Stato contro quest'impostazione

pianificatoria.

Governo ha approvato il piano e respinto il ricorso sulla base delle indicazioni

del Piano direttore cantonale e considerata l'ampiezza della zona industriale

di __________ (risoluzione governativa 21 maggio 1997, n. 2496).

È stato quindi interposto ricorso innanzi a

questo tribunale.

D. Il ricorso

è diventato privo d'oggetto ed è stato stralciato dai ruoli con decreto 10

marzo 2004 (inc. 90.1997.65).

E. Il 2 maggio

2001 il consiglio comunale di __________ ha adottato un nuovo piano regolatore,

che ha confermato l'assegnazione dei terreni di proprietà dei ricorrenti alla zona

agricola.

F. I

proprietari hanno presentato ricorso al Consiglio di Stato, chiedendo

nuovamente l'inserimento dei loro fondi nella zona industriale. A sostegno

della richiesta hanno richiamato, tra l'altro, i contenuti del loro ricorso (24

giugno 1997) contro la risoluzione che approvava il piano particolareggiato

della zona industriale J1.

G. Il

Consiglio di Stato ha approvato il piano e ha respinto il ricorso con la

risoluzione impugnata (pagg. 31 segg.). La decisione precisava che i terreni

dei ricorrenti erano inseriti dal piano direttore cantonale fra le superfici

per l'avvicendamento delle colture (SAC) e che la zona industriale di __________

era largamente dimensionata e presentava un'ampia disponibilità di superfici libere.

risoluzione (per una svista del Governo) non abrogava il piano

particolareggiato della zona industriale J1, che è ad ogni modo stato abrogato

successivamente, con risoluzioni 14 e 28 gennaio 2003. Queste decisioni non

sono state contestate e sono cresciute in giudicato.

H. I

proprietari indicati in ingresso inoltrano ricorso innanzi a questo tribunale.

Essi chiedono sempre l'inserimento dei fondi nella zona industriale J1.

Formulano, in via subordinata, la richiesta di inserire in tale zona almeno i

mapp. 1307 e 1517 ed in via ancor più subordinata essi chiedono l'attribuzione

alla zona industriale del mapp. 1517. A sostegno delle richieste, ricordano l'istoriato

dal primo piano regolatore comunale (1976) ed invocano, in particolare, le

indicazioni formulate dal Consiglio di Stato nella risoluzione 7 agosto 1985

(che accoglieva il ricorso 9 aprile 1984), nonché gli argomenti esposti nel ricorso

24 giugno 1997 a questo tribunale contro il successivo piano particolareggiato.

I ricorrenti censurano pure il fatto che il Consiglio di Stato ha deciso senza

sentirli e senza esperire un sopralluogo. Gli insorgenti espongono infine

diversi argomenti a favore dell'inserimento in zona industriale dei fondi.

I. Con

osservazioni 27 agosto 2002 il RA 2 ha chiesto l'inserimento del mapp. 1517 in

zona industriale. La divisione della pianificazione territoriale ha invece

chiesto al tribunale di respingere il ricorso (osservazioni 13 agosto 2002).

L. Il 6

novembre 2002 si è tenuta l'udienza di discussione, seguita dal sopralluogo.

Nel corso dell'udienza il legale dei ricorrenti ha ritirato il ricorso per i

mapp. 1304 e 1307, mantenendolo per il mapp. 1517.

M. Con scritto

6 giugno 2003 il patrocinatore degli insorgenti, richiamate le prove offerte

nel ricorso, ha chiesto l'esperimento di una perizia sull'idoneità agricola del

mapp. 1517.

N. La

Divisione della pianificazione del territorio ha formulato le sue osservazioni

il 15 luglio 2003, versando contemporaneamente agli atti un estratto della

rappresentazione grafica della carta dell'idoneità agricola dei suoli, che

assegna il mapp. 1517 alla categoria dei terreni molto idonei alla

campicoltura. Ne è seguito uno scambio di osservazioni, di cui si dirà all'occorrenza

sotto. I ricorrenti si sono rimessi al giudizio di questo tribunale sull'opportunità

di esperire una perizia circa l'idoneità agricola del mapp. 1517.

O. Gli

insorgenti hanno presentato delle conclusioni in data 17 agosto 2004. Nelle stesse

contestano dal profilo sostanziale e da quello procedurale i documenti che

hanno portato all'inclusione del mapp. 1517 nell'area SAC. Essi rilevano anche,

tra l'altro, che la procedura di identificazione della idoneità agricola ad opera

della Sezione dell'agricoltura è posteriore al piano direttore cantonale, non

lo avrebbe pertanto influenzato e sarebbe estranea al suo contenuto, ragione

per la quale il piano direttore non sarebbe nemmeno opponibile ai ricorrenti,

anche in considerazione della costante volontà del comune di inserire almeno il

mapp. 1517 in zona industriale.

Considerato, in

diritto

1. La

competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT)

e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il

ricorso è dunque ricevibile.

Considerandi

2.

procedura amministrativa è retta dal cosiddetto principio inquisitorio (art. 18

cpv. 1 PAmm). In virtù di questo principio l'autorità deve accertare d'ufficio

gli elementi suscettibili di determinare la decisione ed assumere di sua

iniziativa le prove necessarie, raffrontando accuratamente i contrapporti

interessi e rispettando il divieto d'arbitrio, i principi della parità di

trattamento, della buona fede e della proporzionalità. In analogia all'art. 8

CCS, applicabile per la sua portata generale anche al diritto pubblico, la

parte può altresì chiedere l'assunzione delle prove offerte. In tal caso l'autorità

procede al loro apprezzamento anticipato, in esito al quale essa può rinunciare

ad assumere dei mezzi di prova il cui presumibile risultato non porterebbe ad alcun

nuovo chiarimento ai fini del giudizio (RDAT I-1995 n. 51 consid. 2a), come

mezzi di prova superflui o non pertinenti (Borghi-Corti, Compendio di procedura

amministrativa ticinese, ad art. 18 n. 1b).

Nel caso

concreto, non è necessario esperire una perizia sull'idoneità agricola del

mapp. 1517, perché questa risulta dai documenti agli atti (in particolare dall'estratto

della rappresentazione grafica della carta dell'idoneità agricola dei suoli e

documenti annessi), è stata visivamente accertata dal giudice delegato durante

il sopralluogo e, in definitiva, non costituisce nemmeno una circostanza

decisiva ai fini del giudizio.

sopralluogo in contraddittorio è stato esperito da questo tribunale, che ha

quindi sanato ogni eventuale vizio a dipendenza del fatto che - come da prassi -

il Consiglio di Stato ha deciso senza l'ispezione dei luoghi in

contraddittorio.

Il fatto

che gli accertamenti sull'idoneità agricola del mapp. 1517 non siano stati eseguiti

in contraddittorio è irrilevante, anche perché i ricorrenti hanno avuto la possibilità

di esprimersi al riguardo innanzi a questo tribunale.

3.

In campo

pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta.

Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame

completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel

Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT),

che decide i ricorsi -e approva il piano- con pieno potere cognitivo: questo

significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle

scelte pianificatorie comunali.

autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle

autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i

loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT).

Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento

a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra

più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od

opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la

soluzione comunale non poggi alcun criterio oggettivo e sia manifestamente

insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni

che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto

federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non

tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,

segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).

L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo

corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT

(RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).

Il potere

cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto

alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre

II-1997 n. 23); fanno eccezione – per potere ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett.

b LPT – i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio

dal Consiglio di Stato.

4.

I piani d'utilizzazione

– in Ticino chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg.

LALPT) – disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi

delimitano, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14

cpv. 2 LPT).

5.

A norma

dell'art. 15 LPT le zone edificabili comprendono i terreni idonei all'edificazione

già edificati in larga misura (lett. a), o quelli prevedibilmente necessari all'edificazione

e urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste

esigenze va attributo alla zona edificabile, sempre che, dopo una ponderazione

degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a

salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba essere incluso,

parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT

I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione

di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma

una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della

pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che ancorché

soddisfatti – non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno

interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata;

inoltre Flückiger, Commentario ASPAN, ad art. 15 n. 25 a 29;

Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation,

Berna 2001, n. 314). La definizione dell'idoneità all'edificazione deve inoltre

tener conto, segnatamente, delle esigenze del diritto ambientale (art. 1 cpv. 2

lett. a, 3 cpv. 3 lett. b LPT; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 50 segg.;

Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 317).

differenziazione delle zone edificabili spetta al diritto cantonale e agli enti

pianificanti (art. 28 cpv. 2 lett. a LALPT). Tutte le zone edificabili devono

ad ogni modo rispettare i criteri dell'art. 15 LPT, devono in particolare

soddisfare, anche prese singolarmente, il criterio della probabile necessità

entro 15 anni.

L'orizzonte

temporale di 15 anni e l'applicazione del classico metodo delle tendenze,

generalmente idonei per valutare l'estensione delle zone residenziali, non sono

sempre adeguati per valutare le esigenze dell'industria. Per calcolare il

fabbisogno di superfici industriali ed artigianali è opportuno fare capo a

criteri particolari, quali il fabbisogno regionale o le prospettive di sviluppo

economico a medio e lungo termine (Flückiger, op. cit., n. 72 ad art. 15 LPT).

Tutti questi criteri vanno applicati alla luce dei principi dello sviluppo

sostenibile (art. 73 Cost; cfr. Anne Petitpierre-Sauvain, Fondements

écologiques de l'ordre constitutionnel suisse, in Thürer et al., Verfassungsrecht

der Schweiz, pag. 586) e di un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del

suolo (art. 75 Cost). Decisivo è pure il fatto che la politica degli insediamenti

industriali ha una valenza regionale, anche per evitare insediamenti

industriali dispersi “a macchia di leopardo”.

6.

risoluzione governativa che approva il piano regolatore (pag. 17) riconosce che

__________ ha conosciuto una forte crescita di popolazione, anche se le zone

residenziali sono molto estese, in altre parole dimensionate in modo più che

abbondante per assorbire il probabile aumento nell'orizzonte temporale

2015-2020. La risoluzione precisa inoltre che la progressiva occupazione delle

zone industriali-artigianali non ha invece raggiunto le dimensioni e le qualità

attese. Al momento dell'approvazione del piano, la dimensione delle zone

riservate alle attività produttive e di servizio era più che sufficiente, con

le unità lavorative attestate a 950-1000, corrispondenti ad un tasso d'occupazione

del 50%.

In sede di

udienza, il tecnico comunale ha precisato che la zona edificabile di __________

e soprattutto quella di __________ conoscono un certo incremento edilizio. Nel

corso dell'istruttoria non sono tuttavia emersi concreti in questo senso,

perlomeno per quanto concerne la zona industriale in disamina.

Dal

giorno dell'approvazione del piano regolatore (14 maggio 2002), è stata rilasciata

una sola licenza edilizia di un certo rilievo, quella concessa il 16 giugno

2003.

per l'edificazione di un nuovo centro industriale al mapp. 51 RFD (il

permesso di costruzione non è però ancora stato utilizzato). D'altra parte,

anche negli anni che hanno preceduto l'approvazione del piano la zona industriale

J1 ha conosciuto un'attività edilizia contenuta, con l'eccezione della nuova

centrale di distribuzione __________ (licenza edilizia 17 dicembre 2001).

sviluppo edilizio registrato è quindi più che modesto. In simili circostanze un

tasso d'occupazione del 50% garantisce ampi margini d'incremento, ben oltre l'orizzonte

temporale di 15 anni stabilito dall'art. 15 LPT.

conferma la scarsa qualità degli insediamenti presenti nella zona industriale

in disamina. Nella stessa si trovano diversi terreni liberi da costruzioni, ed

anche l'azienda agricola __________ (casa, stalla e terreni agricoli ai mapp.

44, 45, 46, 47 e 48). La maggioranza dei fondi è invece occupata da depositi di

ghiaia, terra, croste d'asfalto, macchinari e materiale per la costruzione,

silos, impianti per il trattamento del materiale terroso o degli inerti

(stabilimento __________ al mapp. 16 RF, __________ sempre al mapp. 16,

deposito __________ al mapp. 1541, deposito dell'impresa di costruzioni __________

al mapp. 1533; stabilimento e depositi __________ ai mapp. 16 e 19 RF; deposito

della ditta __________ al mapp. 212). Solo i mapp. 207 e 209 ospitano un

insediamento recente e di qualità, la citata Centrale di distribuzione __________,

che non è ad ogni modo uno stabilimento industriale nel senso classico del

termine. Questa situazione tende a confermare la debolezza della domanda di

terreno industriale, in ogni caso per iniziative di qualità. Il quadro

complessivo non può dunque giustificare l'ampliamento della zona industriale.

Il ricorso dev'essere pertanto respinto già per il mancato soddisfacimento dei

criteri posti dall'art. 15 LPT.

7.

Il ricorso

deve inoltre essere respinto in considerazione delle norme relative alla tutela

degli spazi agricoli.

7.1

Giusta

l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1 settembre

2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento

alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad

assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto

possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni e

comprendere: a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura

produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i

terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura

(cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25

febbraio 2003, in vigore dal 1 giugno 2003; BU 2003, 180). Per quanto possibile

devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).

messaggio del Consiglio federale (FF 1996 III 471) spiega che la delimitazione

delle zone agricole persegue essenzialmente quattro scopi. Il primo è di

politica agraria: le zone agricole devono assicurare l'approvvigionamento della

popolazione con prodotti alimentari di qualità, in quantità sufficiente e a

prezzi vantaggiosi. Il secondo scopo è di politica fondiaria: l'attribuzione di

un terreno alla zona agricola permette di ridurre il rischio di vendite

speculative e di evitare che le superfici agricole siano accaparrate dal

mercato immobiliare (con conseguente lievitazione dei prezzi). In terzo luogo,

persegue uno scopo urbanistico, poiché consente di limitare l'insediamento

anarchico di nuove costruzioni, salvaguardando i siti naturali e l'istituzione

di zone di svago. Da ultimo, l'istituzione di zone agricole persegue anche

degli obiettivi di protezione ambientale e tutela del paesaggio.

7.2

superfici per l'avvicendamento delle colture (SAC) sono parte dei territori idonei

all'agricoltura; esse sono costituite dalle superfici coltive idonee

comprendenti soprattutto i campi, i prati artificiali in rotazione, come pure i

prati naturali confacenti alla campicoltura (art. 26 cpv. 1 OPT; inoltre l'art.

68.

cpv. 1 lett. a LALPT). Esse sono designate in funzione delle condizioni climatiche

(durata della vegetazione, precipitazioni), delle caratteristiche del suolo

(coltivabilità, fertilità, equilibrio idrico) e della forma del terreno

(pendenza, attitudine a una lavorazione con mezzi meccanici), come pure nel

rispetto delle necessità dell'equilibrio ecologico (art. 26 cpv. 2 OPT). Un'estensione

totale minima delle SAC è necessaria onde assicurare, in periodi perturbati,

una base sufficiente per l'approvvigionamento del paese secondo il piano di

alimentazione (art. 26 cpv. 3 OPT). L'estensione totale minima delle SAC e la

relativa ripartizione tra Cantoni è operata dall'autorità federale (art. 27

cpv. 1 OPT; decreto del Consiglio federale dell'8 aprile 1992, che stabilisce

per il Cantone Ticino un'estensione minima di 3'500 ettari; FF 1992 II 1396).

Nell'ambito della pianificazione direttrice (art. da 6 a 12 LPT) i Cantoni designano

le SAC insieme agli altri territori idonei all'agricoltura, fornendo per ogni

comune i dati cartografici e numerici sull'ubicazione, l'estensione e la

qualità delle stesse (art. 28 OPT). I Cantoni badano quindi che le SAC siano

attribuite alle zone agricole; devono inoltre garantire che la quota dell'estensione

totale minima delle SAC loro attribuita sia assicurata costantemente (art. 30

cpv. 1 e 2 OPT).

7.3

Nel

nostro Cantone le SAC e gli altri terreni idonei all'agricoltura sono

delimitati dall'autorità cantonale attraverso le rappresentazioni grafiche in

scala 1:25000 del piano direttore (art. 2 seg. LTAgr). I comuni istituiscono la

zona agricola, precisando nei piani regolatori almeno il territorio agricolo

cantonale rappresentato graficamente nel piano direttore (art. 4 cpv. 1 LTAgr).

La zona agricola di piano regolatore deve comprendere le SAC, gli ulteriori

terreni idonei alla campicoltura e alla foraggicoltura di prima e seconda

priorità, come pure i terreni agricoli sussidiari che nell'interesse generale

devono essere utilizzati dall'agricoltura (art. 28 cpv. 2 lett. e art. 68 LALPT).

I comuni possono infine introdurre nel piano regolatore una zona agricola

intensiva, che dev'essere delimitata in base a criteri vincolanti fissati nel

piano direttore (art. 68 cpv. 2 LALPT; 16a cpv. 3 LPT).

7.4

Nel

concreto caso, è assodato che il mapp. 1517 appartiene al comprensorio SAC

definito dal piano direttore cantonale: questo fondo dev'essere di conseguenza

attribuito alla zona agricola del piano regolatore.

L'idoneità

all'uso agricolo del fondo, situato a confine del terreno sul quale sorge l'azienda

agricola __________ (mapp. 1304), è inoltre stata visivamente accertata in sede

di sopralluogo ed è confermata dall'estratto della rappresentazione grafica della

carta dell'idoneità agricola dei suoli (e relativi allegati). Queste circostanze

confermano oltre ogni ragionevole dubbio la correttezza dell'attribuzione alla

zona agricola del mappale. I ricorrenti credono che l'idoneità agricola del

fondo sia stata accertata dopo l'allestimento del piano direttore. Al di là

della rilevanza (prettamente formale) di questo argomento, in realtà, come è

noto, le SAC designate nel piano direttore si fondano sugli studi di base di

tale piano, risalenti agli anni 1984/86 e su quelli specifici della sezione

agricoltura (cfr. il testo della scheda 3.1.), che sono stati successivamente

aggiornati.

7.5

L'attribuzione

alla zona agricola del mapp. 1517 è infine giustificata dal fatto che il

terreno si presenta come un bel prato pianeggiante; che confina su due lati con

una zona agricola abbastanza vasta. Il fondo __________ appartiene ad uno

spazio inedificabile coerente, che comprende diversi altri terreni situati sia

ad __________, sia nel vicino comune di __________. Il fondo è quindi parte

integrante di un comprensorio agricolo conforme al precetto sancito dall'art.

16.

cpv. 2 LPT.

8.

Per le

precedenti motivazioni il ricorso deve essere integralmente respinto e la risoluzione

del Consiglio di Stato confermata. La tassa di giustizia segue la soccombenza

(art. 28 PAmm).

Non sono

attribuite ripetibili al comune, che non è assistito da un avvocato ed ha

cambiato posizione nel corso della procedura, escludendo dapprima il fondo

dalla zona agricola e chiedendo per finire a questo tribunale di accogliere il

ricorso.

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili

alla fattispecie;

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è respinto.

2. I

ricorrenti sono condannati, in solido, al versamento delle tasse di giudizio e

delle spese per complessivi fr. 2'500.-. Non sono assegnate ripetibili.

3. Intimazione

terzi implicati

PI 1

rappr. da: RA 2

CO 1

rappr. da: RA 1

Per il Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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