90.2002.129
Non attribuzione di parte di un terreno alla zona industriale per assenza requisiti art. 15 LPT.
5 maggio 2006Italiano32 min
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Numero d'incarto:
90.2002.129
Data decisione, Autorità:
05.05.2006, TPT
Titolo:
Non attribuzione di parte di un terreno alla zona industriale per assenza requisiti art. 15 LPT.
COMPRENSORIO AMPIAMENTE EDIFICATO
CONTENIBILITÀ
PONDERAZIONE
ZONA INDUSTRIALE
art. 8 COST
art. 102 CPC-TI
art. 28 cpv. 2 LALPT
art. 38 cpv. 4 let. b LALPT
art. 24 LPAMM
art. 28 LPAMM
art. 18a LPN
art. 1 LPT
art. 3 LPT
art. 15 let. a LPT
art. 15 let. b LPT
art. 16 cpv. 1 LPT
art. 16 cpv. 2 LPT
art. 17 cpv. 1 LPT
art. 38 cpv. 1 LPT
Incarto n.
90.2002.129
Lugano
5 maggio 2006
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del
territorio
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, vicepresidente
Matteo Cassina e Stefano Bernasconi, quest'ultimo in sostituzione del giudice
Raffaello Balerna, astenutosi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 27 agosto 2002 di
RI 1 ora eredi
patr. da: PR 1
contro
la decisione 25 giugno 20__________ (n. 30__________)
del Consiglio di Stato, con cui esso ha statuito su alcune parti sospese del
PR di PI 1;
viste le risposte:
- 9 ottobre 2002 del PI 1;
- 22 ottobre 2002 del
Dipartimento del territorio,Divisione della pianificazione territoriale;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 è stato proprietario delle part. n. __________9, __________0 e __________2
RFD di PI 1, situate in località P__________.
Con risoluzione n. 41__________ dell'11 luglio 19__________ il Consiglio di
Stato ha approvato il piano regolatore di PI 1 (PR 1980), allestito secondo le
disposizioni dell'allora LE 1973. In seguito questo piano è stato integrato con
delle varianti approvate dal Governo con risoluzioni del 20 dicembre 19__________
e 9 novembre 19__________. Il PR 80 attribuiva il mappale n __________2 e una
parte del mappale __________0 alla zona artigianale industriale. Per contro il
mappale n. __________9 e la porzione residua della part. __________0 erano
inserite in zona non edificabile.
B. Con messaggio n. 8/98 del 6 maggio 1999 il RA 1 ha sottoposto al
legislativo comunale l'adozione degli atti costituenti la revisione, avviata
all'inizio degli anni 90, del vecchio piano regolatore. Nella seduta del 1°
luglio 1999 il consiglio comunale di PI 1 ha proceduto all'adozione del nuovo piano,
prevedendo, per quanto attiene alla zona artigianale –industriale ubicata in
località P__________, un ampliamento verso ovest, oltre la zona naturale
protetta __________ __________ – ed un altro a sud-est di via P__________ in
località C__________, nonché il dezonamento di una fascia di terreno
appartenente al mappale n3, posto all'estremità meridionale del comparto
fabbricabile. In questo modo le superfici delle part. n. __________0 e __________2
precedentemente attribuite alla zona artigianale-industriale sono state collocate
in zona non edificabile, mentre che parte dei mappali n. __________0, __________9
e la superficie restante della part. n. __________0 sono state inserite in zona
artigianale-industriale, ove lo sfruttamento edilizio è disciplinato dall'art.
39 NAPR, giusta il quale è ammesso in sostanza l'insediamento di "edifici
ed impianti di tipo produttivo non molesto", nonché di spazi
abitativi o piccoli esercizi pubblici (bar, mense), unicamente se al servizio
delle attività produttive. Il legislativo comunale ha inoltre risolto di
aumentare da 4.00 a 6.00 mc/mq l'indice di edificabilità (I.e.) per questa zona.
Contro queste scelte pianificatorie RI 1 non ha inoltrato ricorso.
C. a) Con decisione 28 agosto 20__________ (n. 39__________) il Consiglio
di Stato ha proceduto all'approvazione del nuovo piano regolatore di PI 1.
Il Governo si è rifiutato di approvare il previsto ampliamento della zona
artigianale-industriale ad ovest di via P__________, in località P__________
dove sono situati i fondi del ricorrente. L'Esecutivo cantonale ha reputato la
soluzione pianificatoria adottata dal legislativo particolarmente problematica,
in quanto la stessa avrebbe ulteriormente avvicinato il comparto urbanizzato
alla zona di interesse naturalistico confinante, compromettendone alcuni
elementi naturali protetti (siepi, canali, prati umidi, ecc). Inoltre tale
soluzione avrebbe ulteriormente accentuato l'isolamento della vicina zona naturale
protetta __________, al punto da chiudere il naturale corridoio ecologico
esistente, indispensabile vettore di scambio faunistico per la sopravvivenza
delle popolazioni animali presenti in loco. Il Governo si è quindi ugualmente
rifiutato di approvare l'ampliamento previsto a sud-est di via P__________, in
località C__________, rilevando come lo stesso andasse ad intaccare un comparto
paesaggisticamente intatto ed importante dal profilo naturalistico, in quanto
corridoio ecologico tra la V__________ e la zona della P__________.
Al fine di salvaguardare il diritto di essere sentito delle parti, il Consiglio
di Stato ha quindi comunicato al comune e ai proprietari interessati queste sue
intenzioni e ha dato loro la facoltà di esprimersi in proposito.
b) Preso atto di ciò, il 3 ottobre 2001 il ricorrente ha presentato all'attenzione
del Consiglio di Stato le proprie osservazioni, chiedendo l'approvazione delle
scelte pianificatorie adottate dal comune.
D. Con decisione del 25 giugno 20__________ (n. 30__________), il
Consiglio di Stato ha evaso tutte le questioni legate alle parti sospese del piano
regolatore ed ha deciso di non approvare gli ampliamenti della zona
artigianale-industriale in località P__________ e a sud-est di via P__________,
in località C__________, ordinando al comune di elaborare ed adottare una
variante per l'assegnazione di queste aree alla zona non edificabile limitrofa
ad essa più affine, segnatamente alla zona agricola. Oltretutto l'indice di
edificabilità previsto per la zona, pari a 6.00 mc/mq, consentirebbe a detta
del Governo, delle densità insediative importanti, giustificabili solo se si
tiene conto della dimensione relativamente ridotta della zona artigianale-industriale
in questione e per permettere una limitazione della sua estensione.
L'Esecutivo cantonale ha comunque rilevato che il comune aveva proceduto al dezonamento
del mappale n3 RFD: se tale decisione fosse stata confermata in sede
giudiziaria, la superficie dell'area destinata ad attività artigianali e
industriali sarebbe risultata ridotta rispetto al previgente PR. In questo caso
spetterebbe all'ente pianificante elaborare una variante per la zona artigianale
industriale che proponga un azzonamento a compensazione della superficie
dezonata sul fondo __________3 RFD, tenendo comunque conto dei principi
pianificatori posti alla base della sua decisione.
E. Avverso
questa decisione governativa RI 1 è insorto davanti al Tribunale della pianificazione
del territorio, chiedendo che la stessa sia annullata e riformata nel senso che
le part. n. __________9 e __________0 RFD di PI 1 siano in parte inserite nella
zona artigianale-industriale, così come previsto dal piano regolatore adottato
dal comune, senza l'imposizione di alcun vincolo naturalistico o paesaggistico.
L'insorgente contesta che si sia in presenza di un ampliamento della zona
artigianale industriale, come asserito dal Consiglio di Stato: la modifica del
limite di questa zona operata dal comune è stata decisa quale conseguenza e a
compensazione del dezonamento delle part. n. __________0 (parziale) e __________2
(totale). In questo senso non si può parlare di un sovradimensionamento della
zona artigianale industriale.
Sostiene di avere accettato il dezonamento
delle part. __________2 e __________0 per esigenze di carattere naturalistico,
poiché gli era stato assicurato che il nuovo piano avrebbe incluso nella zona
edificabile parte dei mappali n. __________9 e __________0 RFD. La decisione
litigiosa dovrebbe pertanto essere annullata in ragione del legittimo ed
incondizionato interesse che egli aveva riposto nelle assicurazioni fornitegli su
questa compensazione. Aggiunge che, secondo il sistema della LPT, gli interessi
della protezione della natura non godono di nessuna priorità gerarchica.
Inoltre in materia di biotopi la LPN non istituisce alcuna protezione diretta o
assoluta. D'altronde, nel caso di specie l'oggetto come tale da proteggere non
si estende sulla part. __________0, la quale non è nemmeno inclusa nell'area
cuscinetto di rispetto ecologico dell'area di protezione integrale esistente
verso nord e verso ovest. Rimprovera dunque al Governo di essere incorso in un
chiaro eccesso/abuso del suo potere di apprezzamento e di avere violato la garanzia
costituzionale dell'autonomia comunale. Censura quindi anche la violazione del
principio della proporzionalità e della parità di trattamento rispetto al
proprietario della part. __________3 per il quale il Governo ha previsto la
possibilità che il comune elabori una variante che proponga un azzonamento a
compensazione della superficie dezonata.
F. All'accoglimento
del ricorso si oppone il Dipartimento del territorio. Dal canto suo il comune
propone che il gravame sia accolto.
G. Nelle more del procedimento, e più precisamente il 18 settembre 2002,
RI 1 ha venduto la part. n. __________9 alla A__________, con sede ad A__________.
Il 18 febbraio 2003 __________ è deceduto. Nuova proprietaria delle part. n. n.
__________0 e 2 è divenuta la moglie RI 1, sua erede universale.
H. In data 26 aprile 2004 si è tenuta un'udienza con il rappresentante
del ricorrente, il quale, dopo avere comunicato i suddetti cambiamenti di
proprietà, si è riconfermato nelle argomentazioni e domande di giudizio
formulate con il gravame. In seguito è stato esperito un sopralluogo in
contraddittorio, durante il quale sono state scattate alcune fotografie, poi
acquisite agli atti.
Interpellata dal giudice delegato, con
scritto 8 luglio 2005 la A__________ ha comunicato al tribunale di voler
mantenere l'impugnativa a suo tempo inoltrata da RI 1, nella misura in cui la
stessa concerne l'assetto pianificatorio del mappale n. __________9 RFD di PI 1
ora di sua proprietà.
Considerato, in
diritto
1. La
competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT)
e la legittimazione di RI 1, subentrata nel processo al defunto RI 1 in virtù
dei combinati art. 24 PAmm e 102 CPCT, certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Pacifica
è pure la legittimazione della A__________, in quanto nuova proprietaria del
mappale n. __________9 RFD (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT, 24 PAmm e 110 CPCT).
Il gravame è dunque ricevibile e può essere evaso sulla base degli atti,
integrati dalle risultanze del sopralluogo.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto
cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di
almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi -e approva il piano- con
pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità
ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali.
Le
autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT).
Il
Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento
a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra
più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od
opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la
soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente
insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni
che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto
federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non
tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,
segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).
L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo
corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT
(RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere
cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto
alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre
II-1997 n. 23); fanno eccezione – per potere ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett.
b LPT – i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio
dal Consiglio di Stato.
3. 3.1. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a
livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso
ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo
luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). L'assegnazione alla differenti zone di utilizzazione è il frutto di
una ponderazione globale degli interessi effettuata in primo luogo in funzione
degli scopi della pianificazione del territorio e dei principi pianificatori
posti agli art. 1 e 3 LPT ed inoltre dei principi più specifici ancorati agli
art. da 15 a 17 LPT (cfr. Moor, Commentario LPT, art. 14 n. 73 con rinvii; art.
17 n. 5 segg. pure con rinvii, per quanto concerne più particolarmente la
delimitazione delle zone protette; art. 17 n. 71 seg. e 109 per quanto concerne
infine la protezione dei biotopi).
3.2. Le
zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione
che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente
necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che
adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una
ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione
del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT),
debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona
edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT
per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un
valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei
principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di
riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione
del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata;
inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berna 2001, n. 314).
3.3. Giusta
l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1.
settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base
dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio
per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute,
per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti
funzioni, e comprendere: a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura
produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i
terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura
(cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25
febbraio 2003, in vigore dal 1. giugno 2003; BU 2003, 180). Per quanto
possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2
LPT).
3.4. In base all'art. 17 cpv. 1 LPT, le zone
protette comprendono i ruscelli, i fiumi, i laghi e le loro rive (lett. a), i
paesaggi particolarmente belli e quelli con valore naturalistico o
storico-culturale (lett. b) i siti caratteristici, i luoghi storici, i monumenti
naturali e culturali (lett. c), nonché i biotopi per gli animali e vegetali
degni di protezione (lett. d). L'art. 28 cpv. 2 LALPT dispone alla lett. f che
le rappresentazioni grafiche dei piani regolatori abbiano in particolare a
fissare le zone di protezione dei beni naturalistici, paesaggistici e
storico-culturali e, alla lett. h, i vincoli speciali cui è assoggettata l'utilizzazione
di taluni fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del
paesaggio, dei contenuti naturalistici del paesaggio, degli edifici di pregio
storico-culturale o della vista panoramica.
4. Con terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15
lett. a LPT si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera
compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno,
direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di
superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,
op. cit., n. 319).
In concreto questo presupposto non è - di tutta
evidenza - adempiuto. l fondi __________9 e __________0, di rispettivamente mq 16'024 e mq 9'495, sono
di natura prativa e, pur essendo posti a ridosso della zona
industriale-artigianale di P__________, fanno parte di un vasto comprensorio
pianeggiante, completamente inedificato e a chiara vocazione agricola che si
sviluppa verso sud ovest sino alle pendici della collina della P__________ e
verso nord ovest sino in prossimità del fiume L__________.
Si tratta dunque di un'area che non può assolutamente essere considerata come edificata
in larga misura nel senso restrittivo inteso dalla dottrina e dalla giurisprudenza
appena menzionate.
5. 5.1. In
merito al requisito del presumibile fabbisogno futuro, di cui all'art. 15 lett.
b LPT, occorre innanzitutto rilevare che la zona
artigianale-industriale presenta delle peculiarità che la distinguono
sensibilmente dalle altre zone edificabili.
Se un termine di 15 anni appare adeguato quale orizzonte temporale per valutare l'entità di terreni
edificabili occorrenti all'edilizia residenziale e se a questo fine si avvera
idoneo applicare il classico metodo delle tendenze, per contro le esigenze dell'industria
richiedono di regola altri approcci, più specifici e mirati. La tendenza demografica,
il consumo di terreni edificabili negli ultimi anni per rapporto all'estensione
iniziale della zona edificabile non forniscono indicazioni decisive per il
dimensionamento delle zone industriali. Un comune può essere attrattivo per la
residenza e non esserlo affatto per l'industria, e viceversa. Quindi, lo sviluppo
demografico registrato nel primo settore non sarà di alcun soccorso per la
prognosi relativa al secondo. Di difficile interpretazione è poi lo sviluppo
registrato nel tempo da una determinata zona industriale. Occorre tener
presente che il fenomeno industria è in sé complesso, differenziato ed oggettivamente
difficile da gestire. Il problema è complicato dal fatto che le esigenze cui
deve oggi soddisfare una zona industriale moderna rispecchiano il radicale
mutamento del concetto stesso di industria: ci muoviamo da tempo in regime di
economia postindustriale, caratterizzata da apparati produttivi ridotti all'essenziale,
sempre più automatizzati e ad alto contenuto tecnologico, con largo ricorso
alla produzione just in time che riduce le scorte e quindi lo spazio immobilizzato,
ma richiede trasporti veloci e sicuri e quindi i necessari collegamenti. L'individuazione
di un'ubicazione strategica a contatto con adeguate vie di comunicazione, in un
contesto in cui la mobilità sia organizzata a più livelli tra di loro integrati,
assume pertanto, soprattutto per quanto riguarda i grandi poli industriali, una
valenza rilevante (sentenza TPT 24.8.2004 in re B. e LLCC consid. 7.1).
Si deve poi considerare che il tema dell'insediamento industriale ha una
valenza sovracomunale che ne richiede la soluzione nel quadro di una politica
di largo respiro di livello superiore. Il problema non può essere risolto
lasciando che ogni comune immetta sul mercato la sua piccola o grande zona
industriale, aspettando che sia poi la domanda a decidere dove l'industria si
istallerà effettivamente. Il rischio è che le imprese, anziché concentrarsi in
una zona prima di intaccare la prossima, le invadano tutte alla spicciolata. Lo
spreco di terreno è evidente e va evitato. Una siffatta pianificazione finisce
per ritagliare nel territorio una disseminazione di aree virtuali (porzione
delle singole zone destinata a non essere occupata) che, sommate comune per comune,
possono raggiungere una ragguardevole estensione. Sono superfici per lo più
sottratte all'agricoltura e spesso non compensabili in natura, il che pone a
carico dei comuni l'onere del compenso pecuniario, senza che vi faccia
riscontro, nella misura del mancato utilizzo dell'area, alcun ritorno fiscale.
Il procedimento è incompatibile con il precetto di un uso parsimonioso del
fattore suolo. È innegabile che lo strumento pianificatorio per eccellenza per
gestire questa materia è il piano direttore cantonale. È questo il livello in
cui devono trovare espressione le linee portanti della politica territoriale,
al fine, come enuncia l'art. 12 LALPT, di assicurare una pianificazione
coerente e continua del territorio cantonale, volta a garantire un
armonioso sviluppo socio-economico ed il rispetto delle esigenze ambientali,
attraverso il coordinamento verticale e orizzontale dei diversi gradi di pianificazione,
in particolare di quelle regionali e comunali tra di loro.
Per far fronte a queste esigenze pianificatorie, nell'ambito del piano dei trasporti del __________ (__________),
adottato dal Consiglio di Stato il __________, il Cantone ha elaborato un
modello di organizzazione territoriale del __________, oggetto di una specifica
scheda di coordinamento (scheda __________), quale componente pianificatoria e
urbanistica per una gestione coordinata dello sviluppo della regione, che si
integra, nel quadro del promovimento di una politica efficace della mobilità,
alla componente trasportistica, oggetto della scheda di __________. Tramite la
scheda __________, sono state perciò fissate le grandi linee dell'organizzazione
territoriale di questa regione, stabilendo il quadro di riferimento per la
pianificazione comunale e ponendo così le premesse per il coordinamento delle
pianificazioni dei diversi livelli istituzionali e di quelle comunali tra di
loro. Il piano d'azione del __________ si fonda sulla distinzione di due componenti
essenziali: le aree sensibili e le aree strategiche. Le prime sono i comparti
territoriali la cui protezione dagli impatti negativi e la cui sistemazione
urbanistica e paesaggistica è necessaria per rafforzare la qualità e l'attrattività
della regione. Esse comprendono le zone con prevalenti funzioni residenziali e
Fatti
i comparti con funzione di svago. Le seconde sono invece le aree determinanti
per lo sviluppo della regione, ossia quei comparti territoriali con funzioni
uniche che hanno conseguenze importanti per il contesto territoriale regionale.
Questa componente è costituita dai centri urbani, dalle aree con tipologia
insediativa intensiva e urbana aventi funzioni di servizio regionali, dalle
aree da riconvertire o riqualificare e, infine, dalle aree di attività
produttive e commerciali, la cui gestione necessita di particolare attenzione
nell'ottica del contenimento degli effetti ambientali negativi (accessibilità
diretta alla rete stradale superiore, accessibilità con mezzi pubblici, binari
di raccordo industriali). Le aree di S__________, di B__________ /P__________ e
di S__________ sono state individuate dalla scheda __________ come le principali
ubicazioni per le attività produttive e commerciali da consolidare. Scopo del
coordinamento è dotare queste zone di raccordi ferroviari e di adeguati servizi
pubblici, nonché di evitare la dispersione di insediamenti industriali o con
forte generazione di traffico al di fuori di queste aree (cfr. scheda __________.,
pag. 2, lett. i). Questi obiettivi sono concretizzati con l'adozione di una
serie di misure, che figurano nell'elenco dei provvedimenti pianificatori al n.
__________ della scheda, con uno stato del coordinamento di dato acquisito. Fra
le misure previste, spicca, in relazione alla fattispecie, il consolidamento
delle attività produttive, evitando la loro dispersione al di fuori delle
suddette aree, la pianificazione coordinata in funzione della nuova offerta
ferroviaria (binario __________ e nuovi nodi intermodali), il potenziamento
degli allacciamenti laddove possibile (S__________, __________) e l'accessibilità
diretta alla rete autostradale. La modalità del coordinamento avviene tramite
il Cantone, che verifica da una parte la conformità dei piani regolatori con i
contenuti del piano direttore e dall'altra promuove il coordinamento fra i
comuni, verificando il risultato nell'ambito delle sue competenze di esame dei
piani, vigilando affinché non vengano adottate misure in contrasto con gli
indirizzi di ordine superiore. I comuni adeguano invece i loro piani regolatori
agli indirizzi cantonali e si adoperano per la realizzazione degli interventi
di loro competenza. Con l'assunzione nel piano direttore del __________, nella
sua componente di modello di organizzazione territoriale del M__________ e B__________,
il Cantone ha voluto dunque dare una risposta pianificatoria di livello
superiore alle problematiche inerenti le zone industriali, sopra evocate. Per
questo specifico settore, l'obiettivo è quello di evitare la dispersione e la
proliferazione degli insediamenti produttivi in piccole zone industriali di
modeste dimensioni e potenzialità, favorendo invece la creazione e la
concentrazione di aree industriali moderne, sufficientemente ampie, servite da
tutte le infrastrutture, non da ultimo quella ferroviaria, al fine di garantire
la realizzazione degli obiettivi cantonali di politica economica, attuando nel
contempo il precetto di un appropriato e parsimonioso utilizzo del suolo che
sia altresì rispettoso dell'ambiente (cfr. sentenza TPT 24 agosto 2004 in re B.
e LLCC consid. 7.2).
5.2. Nel
caso di specie, anche il requisito in esame non è adempiuto,
ritenuto che, contrariamente a quanto è stato sostenuto nel gravame, lo stesso
va esaminato non tanto per rapporto alla situazione particolare dei fondi qui
in discussione, ma con riferimento all'intero comprensorio attribuito alla zona
artigianale-industriale dal comune.
A questo proposito occorre rilevare che, al momento dell'allestimento del
rapporto di pianificazione, la zona riservata alle
attività produttive dal PR 80 risultava ancora inutilizzata nella misura del 13%.
Ora, è vero che questo dato, risalente al 1998, non lascia spazio ad un grande
margine di sviluppo dell'area. Bisogna
però tenere in considerazione l'ampia offerta di terreni di questa natura
esistente su scala regionale e il fatto che il comparto
artigianale-industriale di PI 1 non offre quelle garanzie e condizioni favorevoli
per l'insediamento di attività produttive moderne, auspicate dal Cantone. L'area
in questione, di dimensioni tutto sommato modeste, non rientra tra le
principali ubicazioni per le attività produttive e commerciali contemplate
dalla scheda __________ del piano direttore ed è situata in una posizione non
propriamente favorevole dal profilo strategico, visto che a differenza della
vicina zona industriale di S__________ - la quale in futuro dovrebbe beneficiare
pure del prolungamento sino al __________ della strada principale __________,
con i relativi svincoli di S__________ e S__________, nonché dell'attivazione
della linea ferroviaria M__________ - non dispone di un collegamento ottimale
con l'asse autostradale e ferroviario nord-sud per cui, anche in avvenire la
stessa non sarà direttamente accessibile per l'utenza e gli addetti ai lavori,
né saprà garantire quei collegamenti veloci e sicuri che costituiscono un
presupposto imprescindibile per il suo sviluppo. Sul piano regionale, la
funzione artigianale e industriale dev'essere pertanto promossa soprattutto
nell'area di S__________ e non in altri comprensori, come quello qui in esame,
dove invece predominano e vanno promosse altre funzioni, segnatamente di
carattere residenziale e agricolo.
In ogni caso occorre considerare che il sensibile aumento dell'indice di
edificabilità (da 4 a 6 mc/mq), deciso dal legislativo di PI 1 e approvato dal
Governo, permetterà l'insediamento - seppure in misura limitata - di nuove
attività produttive, grazie ad uno sfruttamento più intensivo della superficie
edificabile esistente e senza sottrarre al comparto agricolo ulteriori terreni.
6. Nell'ambito
di una ponderazione globale degli interessi in gioco, oltre al già riconosciuto
interesse pubblico ad evitare il proliferare nella regione di zone edificabili
a carattere artigianale e industriale troppo estese (consid. 5.1), va
considerata la necessità di adeguatamente tutelare dal profilo naturalistico il
comparto in questione.
Lo stesso si caratterizza innanzitutto per la presenza di un biotopo di
importanza nazionale ai sensi dell'art. 18a LPN, iscritto quale oggetto fisso __________
nell'inventario federale dei siti di riproduzione degli anfibi e soggiace pertanto
alle disposizioni dell'ordinanza sui siti di riproduzione degli anfibi del
15 giugno 2001 (OSRA; RS 451.34). La delimitazione di tali oggetti fissi è
stabilita dai Cantoni (art. 5 cpv. 1 OSRA), che adottano adeguati provvedimenti
di protezione e di manutenzione (art. 8 cpv. 1 OSRA), affinché essi siano
conservati intatti (art. 6 cpv. 1 OSRA), e che provvedono a che i piani e le
prescrizioni che regolano l'utilizzazione del suolo consentita ai sensi della
LPT corrispondano a tale ordinanza (art. 8 cpv. 2 OSRA). Giusta l'art. 2 OSRA,
gli oggetti fissi sono di norma suddivisi in un settore A, comprendente gli
specchi d'acqua idonei alla riproduzione, nonché le superfici confinanti
naturali e prossime allo stato naturale, e in un settore B, costituito dagli
spazi vitali per l'attività terrestre e dai corridoi di transito degli anfibi.
La zona di protezione della natura in questione ha per oggetto un piccolo
stagno artificiale di m 10 x 10 e profondo m 3, situato in un luogo
prevalentemente ombroso a causa del fitto bosco che lo circonda. In acqua si
sviluppa un canneto frammisto a qualche Carex acutiformis. Lo stagno è
popolato da pesci. Il bosco circostante ospita arbusti e alberi delle specie Salix,
Alnus e Fraxinus. L'importanza del biotopo è particolarmente elevata
ed è data dalla presenza della rana agile (Rana dalmatina) e del tritone
crestato (Triturus cristatus carnifex), due specie molto rare a livello
svizzero e iscritte tra quelle assolutamente protette dalla Convenzione di
Berna del 19 settembre 1979 per la conservazione della vita selvatica e dei
biotipi in Europa (RS 0.455), nonché dalla presenza della rana verde (Rana
kl. esculenta), una specie ritenuta minacciata secondo la lista rossa
elaborata dal KARCH (cfr. ing. __________ , Studio delle componenti naturali
del piano del paesaggio del PI 1 – rapporto di sintesi -, marzo 1993, allegato 11.8.,
pag. 83).
Considerandi
Dal rilievo cartografico allegato alla scheda d'inventario relativa all'oggetto
protetto in esame (cfr. risoluzione del Consiglio di Stato n. __________ del 28
agosto 20__________, pag. 136) risulta che il biotopo di P__________ è stato
delimitato dalla competente autorità cantonale ed è stato suddiviso in un
settore A (o settore centrale) di ha 0,67 e in un settore B (o periferico) di ha
1,4. Il primo settore coincide all'incirca con l'area contrassegnata nel piano
del paesaggio del nuovo PR con un retino nero verticale e orizzontale sopra il
mappale n. __________2 e una parte del mappale n. __________0 (cfr. legenda e
piano del paesaggio), mentre che il secondo occupa la porzione più
settentrionale della part. n. __________9, nonché la (quasi) totalità della
part. n. __________0 sino alla stradina agricola che dal punto in cui termina via
P__________ conduce verso il fiume L__________. Ciò significa che, in verità, il
biotopo protetto occupa nel suo complesso una superficie di terreno ben più
ampia di quella riportata negli atti relativi alla revisione del piano
regolatore. La modifica del limite della zona artigianale-industriale decisa dal
comune genera dunque un'evidente situazione di conflitto con la suddetta zona
di protezione, specialmente per quanto attiene il settore B di quest'ultima, il
quale verrebbe a trovarsi in larga parte incluso nell'area edificabile
litigiosa.
Ora, è vero che l'assegnazione di un fondo ad una determinata zona di
utilizzazione è il frutto di una ponderazione globale degli interessi in
funzione degli scopi della pianificazione del territorio e dei principi
pianificatori sanciti dagli art. 1 e 3, come pure dei principi più specifici
ancorati agli art. da 15 a 17 LPT (cfr. Moor, Commentario LPT, art. 14 n. 73
con rinvii; art. 17 n. 5 segg. pure con rinvii, per quanto concerne più
particolarmente la delimitazione delle zone protette; art. 17 n. 71 seg. e 109
per quanto concerne infine la protezione dei biotopi) e che in tale contesto gli
interessi alla protezione della natura e del paesaggio non godono di alcuna
priorità gerarchica rispetto agli altri interessi pubblici e privati che devono
essere presi in considerazione, né di protezione assoluta. Nel caso specifico
occorre però considerare che, a fronte di una modifica dell'area edificabile
che, come esposto in precedenza (cfr. consid. 4 e 5), non appare rispondere
alle condizioni previste dall'art. 15 LPT, l'interesse pubblico alla
preservazione di un biotopo di elevato pregio naturalistico, come quello qui in
discussione, risulta senz'altro preminente rispetto alle esigenze di natura
sostanzialmente personale fatte valere dal ricorrente. Nulla muta a questo
proposito che l'azzonamento proposto dal comune riguardi unicamente il settore
periferico (B) del biotopo. In effetti la superficie in questione rappresenta comunque
una componente essenziale per la soppravivenza di quest'area protetta, fungendo
da corridoio ecologico. Si deve infatti considerare che lo stagno di P__________
(settore A) confina verso est con dei grossi mucchi di ghiaia e sabbia, verso
sud con una discarica e verso nord con alcuni edifici industriali: è dunque
soltanto sul suo lato ovest e nord-ovest che si apre un ampio prato
pianeggiante caratterizzato dalla presenza di canali e di gruppi di siepi.
Il fatto poi che il Consiglio di Stato abbia
ordinato d'ufficio al comune di inserire il comparto litigioso in zona
agricola, anziché in zona protetta, sfugge a qualsiasi critica. Su questo punto
la decisione impugnata risulta in effetti in sintonia con le indicazioni
contenute nello studio delle componenti naturali del PR di PI 1, allestito nel
marzo del 1993 dall'ing. __________, secondo cui per l'area cuscinetto della __________
di P__________ – alla quale, come appena esposto, va riconosciuta un'estensione
più ampia di quella riportata sul piano del paesaggio approvato dal consiglio
comunale – può essere ammessa un'utilizzazione agricola di tipo estensivo delle
superfici prative (sfalcio regolare o pascolo; cfr. studio citato, pag. 34).
7.
7.1. L'insorgente
ha affermato inoltre di avere accettato il dezonamento delle part. __________2
e __________0 (parziale), onde permettere l'istituzione della __________ di P__________,
in quanto gli era stato garantito che con il nuovo piano regolatore tale sacrificio
gli sarebbe stato compensato mediante l'inclusione nella zona edificabile della
part. __________9 e della parte rimanente del mappale n. __________0, pure di
sua proprietà. Nel ricorso si sostiene dunque che la decisione con la quale il
Governo cantonale non ha approvato tale azzonamento sarebbe lesiva dell'affidamento
che RI 1 aveva riposto in quelle assicurazioni.
7.2
L'art. 9 Cost. istituisce il diritto per
ogni cittadino di essere trattato secondo il principio della buona fede dagli
organi dello Stato (cfr. Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3a ed., Berna 1999, pag. 485). In materia di diritto amministrativo,
tale principio tutela l'amministrato nei confronti dell'autorità quando,
assolte determinate condizioni, egli abbia agito conformemente alle istruzioni
o alle dichiarazioni di quest'ultima. Per prassi, un' informazione, anche se
erronea, è vincolante quando, intervenendo in una situazione concreta nei
confronti di determinate persone, l'autorità era competente a rilasciarla, il
destinatario non poteva riconoscerne l'inesattezza e - sempre che nel frattempo
l'ordinamento legale non sia cambiato - questi, fidandosi dell'informazione
ricevuta, abbia preso delle disposizioni non reversibili senza pregiudizio (DTF
125.
I 267 consid. 4c con riferimenti).
7.3
Nel caso di specie, detto principio non
è stato violato. Innanzitutto dagli atti non risulta affatto che a RI 1 fossero
state fatte delle promesse in merito all'attribuzione dei fondi di sua
proprietà in località P__________ all'una o all'altra zona d'utilizzazione. A tale
proposito occorre d'altronde rilevare come lo stesso insorgente nel suo
allegato ricorsuale sia stato su questo punto molto vago, tralasciando persino
di specificare quale autorità si fosse espressa in tali termini nei suoi
confronti. Certo, non si può escludere che durante la fase di allestimento del
nuovo piano regolatore qualche rappresentante o dipendente del comune avesse espresso
al ricorrente l'intenzione del municipio di proporre un ampliamento della zona
edificabile che comprendesse i mappali n. __________9 e __________0 (in parte),
al fine di compensare l'attribuzione alla zona protetta di una parte dei fondi
n. __________0 e __________2. A RI 1 non poteva comunque sfuggire il fatto che una
simile eventualità si sarebbe potuta realizzare soltanto con l'adozione del
piano regolatore da parte del consiglio comunale e, soprattutto, con la sua
approvazione da parte del Consiglio di Stato, in quanto autorità di vigilanza
in materia pianificatoria (art. 37 LALPT). Per questo motivo, tali informazioni
non erano in ogni caso suscettibili di far nascere in lui, né nei suoi successori
in diritto, alcuna aspettativa tutelabile dal profilo giuridico (cfr. DTF 102
Ia 331 consid. 3b). Ne consegue che la censura, infondata, dev'essere respinta.
8.
8.1. Il
ricorrente sostiene infine che la risoluzione impugnata sarebbe discriminatoria
nei suoi confronti, trattandosi dell'unico e solo proprietario toccato dal
provvedimento litigioso. Contesta inoltre il differente trattamento che - a suo
dire – il Consiglio di Stato avrebbe accordato al proprietario della part. n. __________3
RFD di PI 1
8.2
Il
principio dell'uguaglianza giuridica ancorato all'art. 8 Cost. esige che la
legge e le decisioni d'esecuzione trattino in modo uguale situazioni uguali e
in modo diverso situazioni diverse.
Nell'ambito di provvedimenti pianificatori esso ha una portata necessariamente
limitata. Siccome occorre formare delle zone, è necessario poterle delimitare,
talora prescindendo da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile
trattare differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni
analoghi per conformità e posizione. L'invocato principio si identifica in
sostanza con il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitrario, il provvedimento
deve fondarsi pertanto su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT
I-2001 n. 49 consid. 5a).
8.3
Nel caso di specie la mancata approvazione della superficie fabbricabile prevista
sui mappali n. __________9 e __________0 (in parte) appare conforme ai principi
che reggono la pianificazione del territorio e merita pertanto tutela. La stessa,
come visto ai precedenti considerandi, poggia infatti su argomenti oggettivamente
pertinenti, ragione per la quale in nessun caso si può affermare che sia costitutiva
di una violazione del principio di uguaglianza.
Contrariamente a quanto sostenuto nel ricorso, il fatto poi che il Governo
abbia invitato il RA 1 a valutare "l'opportunità di elaborare una
variante di PR per la zona artigianale industriale che proponga un azzonamento
a compensazione della superficie dezonata sul fmn __________3" non può
certo essere inteso, come fa il ricorrente, nel senso che tale variante dovrà andare
a vantaggio del proprietario di quest'ultimo fondo. Con questa sua
considerazione il Consiglio di Stato ha in effetti semplicemente voluto rendere
attento il comune sulla possibilità di elaborare delle nuove soluzioni nel caso
in cui l'area artigianale-industriale dovesse risultata alla fine più piccola
di quella contemplata dal vecchio piano regolatore.
9.
9.1. La
decisione con cui il consiglio comunale di PI 1, nell'ambito della revisione
del locale piano regolatore, ha assegnato una porzione delle part. __________9
e __________0 alla zona artigianale-industriale risulta dunque illegittima. Il
rifiuto della sua ratifica da parte del Consiglio di Stato, consegnato nella
risoluzione 25 giugno 20__________, e il conseguente ordine al comune di
elaborare una variante di piano regolatore per l'assegnazione di questa particella
alla zona non edificabile limitrofa ad essa più affine, meritano quindi piena
tutela.
9.2
Di
conseguenza, il ricorso dev'essere integralmente respinto. La tassa di giudizio
e le spese sono poste a carico della ricorrente (art. 28 Pamm).
Dispositivo
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie;
dichiara
e pronuncia:
1. Il ricorso
è respinto.
2. La tassa di
giustizia e le spese di complessivi fr. 2'000.- sono poste per metà a carico di
RI 1 e per il resto a carico della A__________.
3. Intimazione
a:
.
terzi implicati
PI 1
rappr. da: RA 1
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il
segretario
Ultimo aggiornamento: 09.05.2026
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