90.2002.133

Irricevibilità, per carenza di decisione impugnabile e a titolo abbondanziale di interesse diretto, di un ricorso relativo ad un contributo pecuniario sostitutivo per compensazione di terreno agricolo

13 agosto 2006Italiano14 min

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Fatti

A. N__________ B__________

era proprietario della particella n. 2 RFD di PI 1, sita in località M__________.

Di complessivi m2 21137, essa si trova a valle del nucleo abitato di

PI 1 e a diretto confine con la superstrada che da M__________ conduce a S__________

e l’autostrada. Sul fondo si trovano attualmente un edificio adibito a scopi

agricoli; per il rimanente il fondo è di natura boschiva e prativa. I piano

regolatore del 1983 inseriva il fondo nella zona agricola.

Nell’aprile 1999 N__________

B__________ e il PI 1 hanno sottoscritto una convenzione con la quale il primo

si impegnava, in caso di approvazione della variante pianificatoria relativa

alla zona speciale Zs , a corrispondere al secondo l’importo corrispondente al

contributo compensativo pecuniario fissato per la modifica di azzonamento,

relativamente alla sua proprietà, fino ad un importo massimo di Fr. 250'000.-

B. Nella seduta del 15 febbraio 2000, il

consiglio comunale di PI 1 ha adottato la revisione generale del piano

regolatore. In questa sede, per quanto qui di interesse, il legislativo comunale

ha effettivamente inserito parte del fondo n. 2 RFD nella zona speciale Zs

(circa 6000 m2),

retta dall’art. 40 NAPR, mentre per il rimanente è stata confermata la

destinazione agricola della particella. Nel contempo, il consiglio comunale ha

pure votato un credito determinato in modo indicativo in Fr. 200'000.- a titolo

di contributo pecuniario sostitutivo, per l’impossibilità di compensare realmente

la sottrazione di terreno agricolo secondo quanto previsto dagli art. 8 e segg.

della legge cantonale sulla conservazione del territorio agricolo del 19 dicembre

1989.

Contro la decisione di adozione del piano

regolatore, N__________ B__________ ha presentato ricorso al Consiglio di Stato

nel quale asseriva, per quanto qui di interesse, che la nuova zona Zs non

comportava un compenso pecuniario sostitutivo, perché il terreno,

originariamente incluso nelle zone SAC, era stato dichiarato escluso da tale

zona con decisione del Gran Consiglio e non era da considerarsi idoneo

all’agricoltura. Il comune non ha contestato la decisione di dovere un compenso

sostitutivo per la sottrazione di terreno agricolo.

C. Con risoluzione n.

34__________ del 9 luglio 20__________ il

Consiglio di Stato ha approvato la nuova zona Zs respingendo parimenti il

ricorso di N__________ B__________. Considerata la sua legittimazione poiché

parte di un accordo per il quale egli si era assunto personalmente l’obbligo di

pagare una determinata somma a titolo di compenso pecuniario, l’esecutivo

cantonale ha considerato che la proprietà era sì stata estromessa dalle superficie

SAC definite nel piano direttore, ma rimaneva idonea all’agricoltura secondo la

carta delle idoneità agricole allestita dalla Sezione dell’agricoltura che

definiva il terreno come molto idoneo allo sfalcio. Per questa attitudine

agricola, il compenso sostitutivo, stimato in Fr. 33 al m2, ossia in

circa Fr. 200'000.-, era quindi dovuto.

D. Contro questa

decisione si è aggravata l’11 settembre 2002 al Tribunale della pianificazione

del territorio la massa fallimentare N__________ B__________, subentrata nei

diritti di quest’ultimo a seguito del fallimento decretato nei suoi confronti.

Si rileva che il PI 1 a suo tempo aveva insinuato quale onere l’importo di Fr.

200'000.- derivante dall’impegno di N__________ B__________ verso il comune a

titolo di contributo pecuniario sostitutivo per sottrazione del terreno

agricolo in favore della zona Zs del piano regolatore. La massa fallimentare ha

in sostanza ribadito le considerazioni già espresse davanti all’istanza inferiore

e sopra ricordate. Anche in questa sede il comune non ha presentato ricorso

contro la decisione del Consiglio di Stato.

La divisione

della pianificazione territoriale ha chiesto la reiezione del gravame, mentre

il PI 1 ne ha postulato l’accoglimento.

E. Nel frattempo, il __________

il fondo part. n. 2 RFD di PI 1 è stato aggiudicato ai pubblici incanti a PI 2 e

la procedura di liquidazione del fallimento di N__________ B__________ è stata

dichiarata chiusa con decreto __________ della Pretura (cfr. Foglio ufficiale).

Invitato a pronunciarsi quale parte interessata in merito al ricorso inoltrato

a suo tempo dalla massa fallimentare, PI 2 ha dichiarato in sostanza di associarsi

alle contestazioni contenute nell’atto ricorsuale, contestando inoltre

l’importo di Fr. 33.- / m2 stabilito a titolo di contributo

pecuniario sostitutivo nella decisione impugnata. Ha di conseguenza chiesto

l’accoglimento sia delle proprie osservazioni sia del ricorso della massa fallimentare,

ossia la modifica della decisione impugnata nel senso che per l’istituzione

della zona Zs non sarebbe dovuto alcun compenso agricolo. Dei motivi si dirà

per quanto necessario nei considerandi.

F. Il 14 maggio 2004 si sono tenuti l’udienza

ed il sopralluogo in contraddittorio, dove le parti si sono riconfermate nelle

rispettive posizioni. A completazione delle prove già assunte, PI 2 ha chiesto

una perizia tesa ad accertare l’idoneità allo sfruttamento agricolo del sedime

oggetto di compensazione e il valore unitario di detta compensazione.

Considerato, in

diritto

1. La competenza

del Tribunale cantonale amministrativo, in cui è stato integrato il Tribunale

della pianificazione del territorio con effetto al 14 luglio 2006 (BU 2006,

pag. 215 segg.), è data (art. 38 cpv. 1 LALPT). Riguardo alle altre

condizioni di ricevibilità si osserva quanto segue.

Considerandi

2.

2.1. Giusta

l'art. 7 LTagr la diminuzione di aree agricole ai sensi dell'art. 5 della

stessa legge può essere operata solo per importanti esigenze della

pianificazione del territorio e previa modifica dei pertinenti strumenti

pianificatori. La diminuzione delle aree agricole di cui alle lettere a ) e b)

dell'art. 5 LTagr, ossia delle superfici per l'avvicendamento colturale e degli

ulteriori terreni idonei alla campicoltura e alla foraggicoltura di prima e

seconda priorità, deve inoltre essere compensata dall'ente pianificante (art. 8

LTagr). La compensazione dev'essere, di principio, reale (art. 9 LTagr).

Qualora questa fosse parzialmente o totalmente impossibile, dovrà essere

versato un contributo pecuniario sostitutivo (art. 10 LTagr). La forma e

l'entità della compensazione sono fissati dall'autorità di approvazione del

piano di utilizzazione con decisione impugnabile nelle vie e nelle forme

previste dalla relativa procedura (art. 13 cpv. 1 LTagr). Nel caso del piano regolatore

questa autorità è, pertanto, il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT).

2.2

In concreto, N__________

B__________ aveva chiesto al Consiglio di Stato, di accertare che nessun

contributo pecuniario sostitutivo era dovuto a titolo di compenso pecuniario

sostitutivo per la mancata conferma di parte del fondo n. 2 RFD alla zona

agricola. Orbene, come appena ricordato, la competenza di determinare tale tipo

di compensazione a seguito della diminuzione dell'area agricola appartiene esclusivamente

al Governo. Non è dunque il consiglio comunale, che adotta il piano regolatore

in applicazione dell'art. 34 cpv. 1 LALPT, a dover fissare il contributo sostitutivo:

ed, in effetti, il consiglio comunale di PI 1 non lo ha fissato, limitandosi ad

approvare il credito per approssimativamente Fr. 200'000.- per il pagamento

dell’eventuale contributo.

Anziché entrare nel merito

del gravame di N__________ B__________, il Consiglio di Stato lo avrebbe

pertanto dovuto dichiarare inammissibile, in assenza di una decisione - su

questo punto - da parte del legislativo comunale che potesse essere impugnata

seguendo la via del ricorso contro l'adozione del piano regolatore (art. 35

cpv. 1 LALPT). Solo con la decisione del Consiglio di Stato, la prima

impugnabile su questo punto, le parti avrebbero potuto contestare anche questo

aspetto, ma non già la decisione del consiglio comunale di PI 1 con la quale

era semplicemente stato deciso l’inserimento del fondo n. 2 RFD nella zona Zs.

Ora, tuttavia, attraverso

la risoluzione impugnata, il Governo non ha formalmente fissato il contributo pecuniario

sostitutivo dovuto dal comune giusta l’art. 13 cpv. 1 LTagr, ma si è piuttosto

limitato a confermarne il principio e, a titolo approssimativo, l’importo. Ne

discende quindi che il ricorso volto a contestare l’imposizione del contributo

al comune dev’essere dichiarato irricevibile già per questo fatto. Un eventuale

gravame potrebbe pertanto essere esperito solo quando, in una vera e propria

risoluzione formale, con tanto di dispositivo, il Consiglio di Stato

determinerà l’importo esatto in questione.

Quand’anche

la risoluzione impugnata dovesse essere considerata accertante il tributo in

oggetto, il ricorso in essere dovrebbe tuttavia comunque sia essere dichiarato

irricevibile, per difetto della necessaria legittimazione della ricorrente;

requisito che - a questo punto - viene esaminato a titolo abbondanziale dal

tribunale ai considerandi 3 e 4 che seguono.

3.

Occorre pertanto verificare

in questa sede se la massa fallimentare - alla quale dopo l’apertura del

fallimento competono i diritti di parte in luogo del fallito giusta gli art.

197.

e 240 LEF (cfr. Vogel/Spühler,Grundriss

des Zivilprozessrechts, 8. edizione, Berna 2006, cap. 5 n. 5 e segg. pag. 135 e

seg.; Handschin/ Hunkeler,

Kommentar zum Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs, Basilea 1998,

vol. II, n. 6 ad art. 197; Russenberger,

Kommentar zum Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs, vol. III,

Basilea 1998, n. 10 e 11 ad art. 240 e rinvii) - è legittimata a interporre

ricorso contro la decisione del Consiglio di

Stato relativa al compenso pecuniario sostitutivo.

3.1

Il piano regolatore è adottato dal

legislativo comunale (art. 34 cpv. 1 LALPT). Contro il contenuto del piano è

dato ricorso al Consiglio di Stato (art. 35 cpv. 1 LALPT). Sono legittimati a

ricorrere ogni cittadino attivo del comune (lett. a) e ogni altra persona o

ente che dimostri un interesse degno di protezione (lett. b). Il Consiglio di

Stato esamina gli atti e decide i ricorsi, approva in tutto o in parte il piano

regolatore oppure nega l'approvazione (art. 37 cpv. 1 LALPT). Contro le

decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale cantonale

amministrativo (art. 38 cpv. 1 LALPT). L'art. 38 cpv. 4 LALPT legittima a

ricorrere il comune (lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (lett.

b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a

dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (lett. c). Questo

interesse deve essere personale, ovvero proprio, diretto ed attuale. In

pratica, la nozione di interesse degno di protezione corrisponde a quella

dell’art. 43 LPAmm alla cui prassi e dottrina ci si può riferire (Scolari, Compendio, Cadenazzo 1996, n.

365.

e rinvii).

3.2

Giusta l’ art. 43 LPAmm hanno qualità per interporre ricorso persone o enti

pubblici lesi direttamente nei loro legittimi interessi dalla decisione

impugnata. La nozione di interesse legittimo corrisponde, secondo la prassi di

questo tribunale e l’interpretazione del Tribunale federale, a quella di

interesse degno di protezione giusta gli art. 103 lett. a OG e 48 lett. a PA. Introducendo

il requisito dell’interesse legittimo il legislatore ha quindi voluto, in primo

luogo, escludere l’actio popularis, cosicché difetta della legittimazione

ricorsuale chi dal provvedimento impugnato non sia toccato altrimenti che

qualsiasi altro singolo cittadino o che la collettività; occorre pertanto

l’esistenza di una relazione rilevante o speciale del ricorrente con l’oggetto

della contestazione. D’altro lato basta però l’esistenza di un interesse degno

di protezione dal profilo processuale e non occorre la lesione di diritti

soggettivi; anche un interesse di mero fatto, ad esempio di natura economica,

ideale o morale può essere sufficiente. Affinché il gravame sia ricevibile in

ossequio all’ art. 43 LPAmm basta pertanto che il ricorrente possa prevalersi

di un interesse personale, immediato (diretto) ed attuale all’annulla-mento o

alla modificazione della decisione contestata e dunque all’ottenimento di un

giudizio più favorevole. Il

Tribunale federale ha quindi dedotto che l'art. 43 LPAmm corrisponde in

sostanza all'art. 103 lett. a OG e che pertanto, per l'interpretazione di questa

norma del diritto cantonale, ci si può rifare alla giurisprudenza del Tribunale

federale relativa alla suddetta disposizione del diritto federale (cfr. DTF 123 II 115

consid. 2a, 121 II 176 consid. 2a, 118 Ib 29 consid. 4,

116.

Ib 450 consid. 2b, 111 Ib 58 consid. 2a; RDAT II-2001 n. 2, I-1998 n. 13,

I-1993 N. 22 consid. 1.2., II-1992 n. 58 e rinvii; Borghi/Corti, Compendio

di procedura amministrativa ticinese, ad art. 43; Bovay, Procédure administrative, Berna 2000, pag. 350 segg.; Scolari, Diritto amministrativo, Parte

generale, 2.a edizione, Cadenazzo 2002, n. 1255 segg.).

4.

ricorrente deriva la sua legittimazione a ricorrere per il fatto di aver

sottoscritto la convenzione dell’aprile 1999 con il PI 1, assumendosi il

pagamento dell’importo che sarebbe stato fissato a titolo di contributo

pecuniario sostitutivo fino ad un importo di Fr. 250'000.-. A torto.

L'art.

11.

LTagr è stato modificato con effetto al 1. settembre 2002. In tale vigente versione, esso prevede il diritto di regresso dell'ente pianificante che ha

versato contributi compensativi o indennità espropriative anche nei confronti

dei proprietari dei fondi interessati. Il diritto di regresso può essere

esercitato sino a concorrenza della metà del contributo o dell'indennità

versati (cpv. 2). Secondo la norma transitoria adottata contestualmente alla

novella legislativa, il nuovo art. 11 LTagr trova tuttavia applicazione per le

diminuzioni dell'area agricola decise dal comune dopo la sua entrata in vigore,

ossia dopo il 1. settembre 2002. La modifica dell'art. 11 LTagr non trova

pertanto applicazione nel caso in esame, essendo la decisione del comune intervenuta

il 15 febbraio 2000.

Per contro, l'art. 11 cpv.

2.

LTagr vigente al momento della decisione del comune negava espressamente la

possibilità, per l'ente pianificante, di rivalersi sui proprietari dei fondi

interessati dal provvedimento allo scopo di recuperare, presso gli stessi, il

contributo pecuniario sostitutivo versato all'apposito fondo cantonale. Debitore

del contributo pecuniario sostitutivo era quindi per legge unicamente l’ente

pianificante.

Secondo i principi

ricordati sopra (cfr. consid. 3.1. e 3.2.), la legittimazione ricorsuale spetta

unicamente a coloro che vantano un interesse che deve essere, tra l’altro,

diretto, immediato. Tale interesse potrebbe quindi essere riconosciuto al comune,

che, secondo la previdente legge, era unico debitore dell’indennità per il

compenso pecuniario sostitutivo. Per contro, non può essere ammesso all’allora

proprietario N__________ B__________ rispettivamente alla massa fallimentare,

dal momento che egli per legge non era tenuto ad alcun versamento, essendo

negato ogni diritto di regresso dell’ente pianificante sul proprietario del

fondo colpito da diminuzione della zona agricola.

Qualora invece si volesse

dedurre la legittimazione di N__________ B__________ dalla convenzione

dell’aprile 1999, quest’ultimo non potrebbe vantare un interesse proprio e autonomo

ma solo un interesse indiretto alla presentazione del gravame e quindi

all'ottenimento di un giudizio più favorevole. Egli, quale proprietario del

fondo, verrebbe quindi pregiudicato solo indirettamente e subirebbe un danno

riflesso discendente dalla condanna del comune al pagamento dell’indennità

pecuniaria imposta in primo luogo e solamente a quest’ultimo. D’altra parte, si

rileva che il comune, quale primo debitore del contributo pecuniario

sostitutivo, ha già stanziato, correttamente, il relativo credito di Fr.

200'000.- e questo è stato approvato anche dal consiglio comunale in occasione

della seduta del 15 febbraio 2000.

In merito all’interesse

diretto si veda anche, mutatis mutandis, la decisione pubblicata in RDAT I-1992

n. 17, dove il Tribunale cantonale amministrativo aveva negato la

legittimazione del conduttore e del titolare di un diritto di prelazione

insorto contro la revoca di concessione precarie riferite al fondo senza che il

proprietario dello stesso si fosse aggravato contro la decisione impugnata).

5.

Discende dalle

considerazioni sopra esposte che il ricorso della massa fallimentare N__________

B__________ dev’essere dichiarato irricevibile. Visto l’esito del ricorso, le

ulteriori prove richieste da PI 2 sono ininfluenti ai fini del giudizio.

Non si prelevano tasse di

giustizia e non si assegnano ripetibili a PI 2 che aveva postulato

l’accoglimento del ricorso e quindi soccombente anch’esso nella presente procedura.

Dispositivo

per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla

fattispecie;

dichiara

e pronuncia:

1. Il

ricorso è irricevibile.

2. Non

si preleva tassa di giustizia.

3. Intimazione

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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