Modifiche d'ufficio da parte del Consiglio di Stato: istituzione di un perimetro di rispetto per un bene culturale di interesse cantonale e distanza dai corsi d'acqua per le costruzioni.

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Numero d'incarto:

90.2002.136

Data decisione, Autorità:

13.08.2006, TRAM

Titolo:

Modifiche d'ufficio da parte del Consiglio di Stato: istituzione di un perimetro di rispetto per un bene culturale di interesse cantonale e distanza dai corsi d'acqua per le costruzioni.

BENE PAESAGGISTICO

BENE STORICO

NORME DI ATTUAZIONE

NUCLEO

ZONA DI PROTEZIONE DELLE ACQUE

art. 3 COST

art. 78 COST

art. 28 cpv. 2 let. h LALPT

art. 29 cpv. 2 let. d LALPT

art. 29 cpv. 2 let. g LALPT

art. 37 cpv. 1 LALPT

art. 3 LBC

art. 5 LBC

art. 15 cpv. 5 LBC

art. 19 LBC

art. 20 cpv. 1 LBC

art. 20 cpv. 2 LBC

art. 20 cpv. 3 LBC

art. 20 agg. 2 cpv. 2 LBC

art. 21 cpv. 1 LBC

art. 22 LBC

art. 22 cpv. 2 LBC

art. 34 LE

art. 3 cpv. 1 LPN

art. 5 cpv. 1 LPN

art. 1 cpv. 2 let. a LPT

art. 3 cpv. 2 LPT

art. 6 cpv. 4 LPT

art. 13 LPT

art. 17 cpv. 1 let. c LPT

art. 20 LSCA

Incarto n.

90.2002.136

Lugano

13 agosto

2006

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Lorenzo

Anastasi, presidente,

Matteo

Cassina, Flavia Verzasconi (giudice supplente)

segretario:

Fulvio Campello, vicecancelliere

statuendo sul ricorso 13 settembre 2002 di

RI 1

patr. da: RA 1 ,

contro

la risoluzione n. 3____________________ del 9 luglio

20__________ con cui il

Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del RI 1;

vista la risposta 13 gennaio

2003 della divisione della pianificazione territoriale;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in

fatto

A. Nella seduta del 15

febbraio 2000, il consiglio comunale di __________ ha adottato la revisione

generale del piano regolatore. In questa sede, per quanto qui di interesse, il

legislativo comunale ha adottato l’art. 24 NAPR che prevede in merito ai beni

culturali quanto segue:

1. Sono indicati quali beni culturali da salvaguardare:

a) i monumenti storici ed artistici iscritti

nell’elenco cantonale, riportati sul Piano con un quadratino rosso e la

seguente numerazione:

1 Chiesa parrocchiale di S__________

2 Colonna con statua di S__________

3 Porticato, camino di pietra e cornice in

stucco nella casa V__________

4 Portale mistilineo e pilastri del cancello di

casa C__________

5 Portale, androne con fregio di stucco a

cornucopie e conchiglie di casa C__________

6 Affresco in cornice di stucco in casa S__________

7 Serraglia di volta in marmo rosa, murata

all’esterno, sopra il portone di casa C__________

b) i monumenti storici ed artistici non iscritti,

ma protetti dal comune, indicati con un cerchio rosso e così numerati:

8 Villa Z__________

9 Chiesa di S__________ __________ e via Crucis

10 Cappella della V__________ (località L__________)

11 Fontana coperta

12 Archi di sostegno

13 Lavatoio

14 Pinacoteca

15 Mulino e segheria

2. Sono vietati tutti gli interventi che

potrebbero danneggiare l’integrità degli oggetti segnalati, o pregiudicare il

contesto ambientale nel quale sono inseriti.

3. Per i beni descritti si richiamano le

disposizioni della legislazione cantonale sulla protezione dei monumenti storici

ed artistici.

Per quelli di interesse locale il Municipio

può prescrivere le misure necessarie alla loro adeguata protezione.

B. Nella stessa sede, in merito alle distanze

dai corsi d’acqua, il legislativo comunale ha stabilito, all’art. 6 cifra 7

NAPR, quanto segue:

“Dal filo esterno degli argini dei corsi d’acqua

rispettivamente dalla riva naturale dei corsi d’acqua non corretti, deve essere

mantenuta una distanza di almeno m 6.00.

Deroghe a tale

distanza possono essere concesse dal Municipio, sentito il preavviso delle

autorità cantonali competenti.”

C. Con risoluzione n.

34__________ del 9 luglio 20__________ il

Consiglio di Stato ha modificato d’ufficio il piano regolatore su entrambi

questi punti. Per la questione relativa ai beni culturali, esso ha operato una

differente specificazione degli elementi architettonici da proteggere su un

piano cantonale e ha chiesto al comune di tenere in debita considerazione altri

elementi da preservare su un piano locale. Nel contempo, ha istituito un perimetro

di rispetto della chiesa parrocchiale e della piazza S__________ __________, al

fine di permettere un controllo degli interventi architettonici e di arredo

urbano sulle parcelle adiacenti alla piazza. Ha quindi inserito nelle NAPR un

nuovo articolo del seguente tenore (pag. 45 della risoluzione impugnata):

“A tutela dei seguenti beni culturali d’interesse cantonale è

istituito un perimetro di rispetto ai sensi dell’art. 22 cpv. 2 della Legge

sulla protezione dei beni culturali:

- Chiesa parrocchiale di S__________

- Piazza di S__________

Entro questo perimetro non sono ammissibili interventi

suscettibili di compromettere la visibilità, la conservazione e la

valorizzazione dei beni culturali. Ogni domanda di costruzione, notifica o

modifica del terreno compresa nel perimetro di rispetto dovrà essere sottoposta,

per approvazione, alla Commissione dei beni culturali che potrà proporre modifiche

in funzione della valorizzazione e conservazione della chiesa parrocchiale e

della piazza di S__________ nel rispetto delle norme di PR.”

Per quanto concerne le distanze dai corsi

d’acqua, l’esecutivo cantonale ha invece evidenziato la funzione ecologica e paesaggistica

dei numerosi corsi d’acqua, in particolare del L__________ e, pertanto, in

applicazione delle direttive pubblicate dall’ufficio federale delle acque e

della geologia (UFAEG), ha modificato l’art. 6 cifra 7 NAPR stabilendo una

distanza per edifici, impianti, sistemazioni del terreno, muri di cinta e di sostegno

dalla riva del L__________ variabile tra 5 e 15 metri, in funzione della larghezza

dell’alveo del fiume.

D. Con ricorso del 13 settembre 2002 RI 1 è

insorto innanzi a questo tribunale avverso la menzionata risoluzione

governativa, postulando il suo annullamento e l’approvazione del piano regolatore

come adottato dal consiglio comunale. Lamenta in particolare una violazione della

procedura adottata dal Consiglio di Stato, il quale ha proceduto a modificare

d’ufficio il piano regolatore su questi punti senza rinviare l’incarto al comune

e senza dargli la possibilità di presentare osservazioni. Nel merito, invoca una

violazione dell’autonomia comunale, la mancanza di interesse pubblico

sufficiente ai provvedimenti adottati e la lesione del principio della

proporzionalità. Considera inoltre non vincolanti le direttive sui corsi

d’acqua applicate in concreto dal Consiglio di Stato.

La divisione della pianificazione

territoriale ha postulato la reiezione del gravame.

Il 12 maggio 2004 si sono tenuti l’udienza

ed il sopralluogo in contraddittorio, dove le parti hanno chiesto la

sospensione della causa fino al 30 settembre 2004 al fine di precisare la norma

che istituisce il perimetro di rispetto e di ridefinire il perimetro di protezione

della Piazza e della chiesa di S__________. Le trattative instaurate tra le

parti non hanno tuttavia portato ad alcun buon fine per cui la presente causa è

stata riattivata e si rende necessaria l’emanazione di un giudizio.

Considerato, in

diritto

1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, in cui è stato

integrato il Tribunale della pianificazione del territorio con effetto al 14

luglio 2006 (BU 2006, pag. 215 segg.), è data (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. a

LALPT). Il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e, essendo adempiute

anche le altre condizioni formali, lo stesso può essere esaminato nel merito.

2.In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.

Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto

cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno

un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato

(art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno

potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma

anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità

incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità

loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro

compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad

intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro

sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore

(cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b;

II-1999 n. 27 consid. 3).

Il potere

cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla

violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c;

II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare

l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano

regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.

3. Il

ricorrente contesta preliminarmente la procedura adottata dal Consiglio di

Stato che, senza concedergli la possibilità di esprimersi preventivamente, ha

apportato modifiche d’ufficio, violando in tal modo il suo diritto di essere

sentito.

3.1. In sede di approvazione di un piano regolatore il Consiglio di

Stato, quando ritiene di non poter approvare una determinata soluzione adottata

a livello comunale, deve di norma retrocedere gli atti all'autorità inferiore

per nuova decisione: lo esige, oltre all'art. 37 cpv. 1 2.a frase LALPT, il

rispetto dell'autonomia comunale. Il Governo può tuttavia apportare delle

modifiche d'ufficio al piano regolatore - e sostituirsi pertanto all'esercizio

delle competenze che spettano agli organi comunali - quando la nuova regolamentazione

può essere determinata d'acchito (segnatamente nel caso di un'unica soluzione,

senza possibili alternative) e la modifica tende a colmare una lacuna evidente

o a emendare carenze o errori pianificatori manifesti (RDAT I-2001 n. 17

consid. 4.1. con rinvii). La via della modifica d’ufficio presuppone che la

risoluzione si imponga con tale evidenza da rendere perfettamente superfluo e

inutilmente dilatorio un rinvio. Occorre quindi in concreto stabilire se la

decisione del Consiglio di Stato si giustifica alla luce dei principi

suesposti.

3.2. Secondo l’art. 20 della legge cantonale

sui beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC) la messa sotto tutela di un bene

culturale immobile (come nella fattispecie) avviene nel contesto della procedura

di adozione o modifica del piano regolatore; le autorità competenti sono il

legislativo comunale per gli immobili di interesse locale e il Consiglio di

Stato per gli immobili di interesse cantonale (art. 20 cpv. 2 e 3 LBC e art. 15

cpv. 5 del regolamento sulla protezione dei beni culturali del 6 aprile 2004,

RBC; cfr. anche messaggio del Consiglio di Stato n. 4387 del 14 marzo 1995 concernente

il disegno di legge sulla protezione dei beni culturali, cap. 6, ad art. 20-21

e Cattaneo Beretta, La legge

cantonale sulla protezione dei beni culturali, in RDAT I-2000, n. 4.3.1.2). Il

Consiglio di Stato, quindi, ben poteva modificare d’ufficio il piano regolatore

in punto ai beni culturali di interesse cantonale. Ancorché realizzata

attraverso lo strumento del piano regolatore, la ridefinizione dell’art. 24

NAPR e l’istituzione di un perimetro di rispetto a protezione della piazza S__________

e della chiesa parrocchiale rientrava anzi, giuridicamente, nelle competenze

esclusive del Governo.

3.3. Per quanto riguarda per contro la

modifica dell’art. 6 cifra 7 NAPR concernente le distanze dai corsi d’acqua,

come si vedrà anche più sotto (cfr. consid. 8), il Consiglio di Stato non ha

fatto altro che adeguare al diritto di rango superiore il piano adottato dal

legislativo comunale. L’intervento d’ufficio era quindi volto a correggere le

carenze delle normative proposte dal comune e appariva quindi inevitabile e non

lasciava spazio di manovra al comune.

3.4. La procedura di modifica d’ufficio

seguita dal Consiglio di Stato è quindi esente da critica e le censure

ricorsuali a questo proposito vanno respinte. Né al ricorrente hanno causato

una lesione illegittima dei propri diritti, dal momento che questo tribunale

esamina con piena cognizione i casi in cui è impugnata una modifica d’ufficio

dell’autorità inferiore (cfr. sopra consid. 2), per cui anche la lamentata

violazione del diritto di essere sentito non ha fondamento, in quanto - se del

caso - sanata in questa sede.

4. Nel

merito, il comune non contesta tanto la decisione del Consiglio di Stato di

mettere sotto protezione i beni culturali indicati dal Consiglio di Stato nella

decisione impugnata, quanto l’istituzione di un perimetro di rispetto per la

piazza S__________ e la chiesa parrocchiale. Ritiene che il vincolo impostogli

non sia sorretto da un interesse pubblico sufficientemente dimostrato e che sia

violato il principio della proporzionalità poiché il perimetro sarebbe troppo

ampio per lo scopo che si prefigge, mentre sarebbe bastata una sua definizione

corrispondente al limite dello spazio libero di valore ambientale istituito dal

comune. La misura proposta pregiudicherebbe di fatto ogni possibilità di

intervento sulle importanti infrastrutture comunali presenti.

4.1. Una

restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà

sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base legale, è

giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio

della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost. ; DTF 129 I 337 consid. 4.1; 126

Fatti

I 219 consid. 2). Rettamente nella fattispecie l’esistenza di una base legale

non è messa in discussione.

4.2. In

linea generale si ritiene pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei

cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico

promuovere nell’esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un

provvedimento di pianificazione del territorio è segnatamente dato quando la

sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla

collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici

e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement

du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Scolari, Diritto amministrativo, parte

generale, 2.a edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della

proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a

raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i diversi

provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che

lede in misura minore gli interessi del proprietario, infine che sussista un

rapporto ragionevole tra lo

scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (RDAT II-2000 n. 75

consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., n. 103-106; Scolari,

op. cit., n. 595-610).

5. 5.1. La

protezione della natura e del paesaggio (Natur- und Heimatschutz, protection de

la nature ed du patrimoine) compete ai cantoni (art. 78 cpv. 1 Cost.).

Nell’adempimento dei suoi compiti, la Confederazione prende in considerazione

gli obiettivi della protezione della natura e del paesaggio. Ha cura dei

paesaggi, dei siti caratteristici, dei luoghi storici nonché dei monumenti naturali

e culturali; quando l’interesse pubblico lo richieda, li conserva integri (art.

78 cpv. 2 Cost.; inoltre art. 3 cpv. 1 Legge federale sulla protezione della

natura e del paesaggio del 1. luglio 1966, LPN). Giusta l’art. 3 cpv. 1 LPN, la

Confederazione, i suoi stabilimenti e le aziende federali come pure i Cantoni

sono tenuti, nell’adempimento dei compiti della Confederazione, a provvedere

affinché le caratteristiche del paesaggio, l’aspetto degli abitati, i luoghi

storici, le rarità naturali e i monumenti culturali siano rispettati e, ove

predomini in essi l’interesse generale, siano conservati intatti. Il Consiglio

federale, sentiti i Cantoni, compila gli inventari degli oggetti di importanza

nazionale (art. 5 cpv. 1 1a frase LPN). L’iscrizione d’un oggetto

d’importanza nazionale in un inventario federale significa che esso merita specialmente

di essere conservato intatto, ma - in ogni caso - di essere salvaguardato per

quanto possibile, quantomeno nell’adempimento dei compiti della Confederazione

(cfr. art. 6 LPN; Rausch/ Marti/ Griffel,

Umweltrecht, Zurigo 2004, n. 561 - 564).

L’iscrizione di un oggetto d’importanza

nazionale in un inventario federale ha, tuttavia, una rilevanza certa anche per

i Cantoni nell’adempimento di compiti propri. Agli inventari ai sensi dell’art.

5 LPN dev’essere infatti attribuito, quantomeno sotto l’aspetto sostanziale, il

valore delle concezioni ai sensi dell’art. 13 cpv. 1 LPT. Questo significa che

i Cantoni debbono tenerne conto nelle loro pianificazioni direttrici (art. 6

cpv. 4 LPT) e proteggere i relativi oggetti in maniera adeguata mediante la

pianificazione dell’utilizzazione (art. 17 LPT; Rausch/ Marti/ Griffel, op. cit., n. 565, con rinvii). È

quanto si avvera, nel nostro Cantone e per quanto qui possa interessare, per i

comuni contemplati dall’inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere di

importanza nazionale (ISOS, secondo la denominazione in lingua tedesca, che si

è imposta anche negli altri idiomi), allestito a norma dell’art. 5 LPN e della

relativa ordinanza del 9 settembre 1989 (OISOS). La scheda 8.4 del piano direttore

impone loro di promuovere la protezione degli insediamenti di importanza nazionale,

mediante l’affinamento delle misure pianificatorie di protezione. La menzionata

scheda obbliga quindi i comuni interessati dall’inventario ISOS a verificare se

le norme e le misure pianificatorie di cui dispongono sono adeguate per la

tutela e la valorizzazione dei loro insediamenti ed a modificarle opportunamente.

Inoltre, l’art. 1 cpv. 2 lett. a e l’art. 3 cpv. 2 LPT stabiliscono che

Confederazione, Cantoni e Comuni, in qualità di autorità preposte alla

pianificazione, devono provvedere affinché il paesaggio venga rispettato e protetto.

L’art. 17 cpv. 1 lett. c LPT prevede espressamente che i siti caratteristici, i

luoghi storici e i monumenti naturali e culturali devono venir assegnati alle

zone protette.

5.2. A

livello cantonale, oltre al DLBN (decreto legislativo sulla protezione delle bellezze

naturali e del paesaggio del 16 gennaio 1940) e all’istituto del piano del paesaggio

(art. 28 cpv. 1 LALPT); la LALPT prevede espressamente, all’art. 28 cpv. 2

lett. h, la possibilità di fissare nelle rappresentazioni grafiche dei piani

regolatori i vincoli speciali cui è assoggettata l’utilizzazione di taluni

fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del paesaggio e

dei suoi contenuti naturalistici, degli edifici di pregio storico-culturale e

della vista panoramica. Inoltre, secondo l’art. 29 LALPT il piano regolatore

può prevedere l’obbligo di mantenere costruzioni, singoli alberi, gruppi di

essi o siepi che concorrono a formare la bellezza e la caratteristica del paesaggio

(cpv. 2 lett. d), come pure stabilire le regole sulla manutenzione degli

edifici (cpv. 1 lett. g).

Nel

nostro Cantone è inoltre in vigore, dal 1° novembre 1997, la legge sulla

protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC), che ha abrogato la

legge per la protezione dei monumenti storici e artistici del 15 aprile 1946, improntata

su una nozione più moderna di cultura, intesa come l'insieme di tutti quei

valori, usi e costumi che caratterizzano il vivere sociale di un popolo. In

parallelo all'evoluzione di questa nozione, il termine di "monumento storico"

è stato sostituito con quello di "bene culturale" inteso appunto

quale prodotto dell'attività culturale in senso lato.

La protezione

del patrimonio culturale è compito comune del proprietario e dell'ente pubblico

(cfr. art. 5 LBC); sono suscettibili di protezione sia i beni culturali mobili

che quelli immobili (cfr. art. 2 LBC). L’art. 2 LBC dà la definizione di bene

culturale: può quindi venir definito bene culturale, che riveste importanza per

la collettività, un oggetto non solo d'interesse storico o artistico, ma anche

religioso, archeologico, architettonico, urbanistico, etnografico,

archivistico, bibliografico, numismatico ecc. Fra i beni suscettibili di

protezione trovano posto, come detto, gli immobili, ossia le costruzioni, i

manufatti, le rovine, le parti costitutive o accessorie di costruzione, le zone

archeologiche, ecc., così come i beni mobili, definiti secondo l'art. 713 CC come

oggetti che possono essere trasferiti senza alternarne la sostanza. Fra questi

ad esempio dipinti, documenti d'ogni genere, libri, reperti, oggetti di culto o

d'arredo, utensili.

Secondo

l'art. 3 LBC sono beni culturali protetti quelli che beneficiano di protezione

pubblica ai sensi della legge. La legge distingue tra gli immobili quelli

d'interesse cantonale da quelli d'interesse locale. I primi sono testimonianze

cui è attribuito un significato culturale che travalica l'ambito locale e sono

protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I secondi sono protetti

per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte di quei beni che

rivestono importanza soprattutto per le collettività locali. Per i beni mobili la differenziazione è tra quelli appartenenti alle

istituzioni culturali riconosciute di cui all'art. 4, protetti per legge (art.

21 cpv. 1 LBC) e quelli protetti per decisione cantonale, sia che appartengano

a privati, sia che appartengano ad enti pubblici (art. 19 e 21 cpv. 2 LBC). La

ragione delle predette distinzioni sta nel trattamento in parte differenziato

che la legge riserva a ciascuna delle categorie dei beni protetti (cfr. art. 20

e segg. LBC).

5.3.

L’art. 19 LBC definisce le condizioni generali dell'istituzione della

protezione e, pur senza fissare a priori criteri di giudizio intrinseci, indica

i parametri secondo i quali un bene viene protetto: determinante ed essenziale

ai fini della protezione è l'interesse pubblico, ossia il significato e

l'importanza che l'oggetto, preso nel suo contesto, riveste per la collettività

in quanto luogo o frammento della memoria collettiva. L'interesse pubblico alla

conservazione presuppone insomma che si tratti di beni nei quali la collettività

si identifichi e vi riconosca i propri valori essenziali, al punto da dover

essere tramandati alle generazioni a venire.

Si rileva

comunque che un vincolo di protezione dei beni culturali risponde, per principio,

all'interesse pubblico (DTF 120 Ia 270 consid. 4a; 119 Ia 305 consid. 4b e rinvii).

La protezione dei monumenti si può estendere anche agli edifici caratteristici

del periodo in cui sono sorti (DTF 126 I 219 consid. 2e, 120 Ia 270 consid. 4a;

sentenza del Tribunale federale del 6 maggio 1998 nella causa S.-S., consid. 4a

, pubblicata in ZBl 101/2000, pag. 99 segg.; RDAT I-2001 n. 49, consid. 6). Non

è per contro necessaria una particolare pregevolezza degli immobili che si intendono

proteggere, né il mantenimento delle loro funzioni e strutture originarie (RDAT

cit., ibidem, con rinvii).

La legge

affida alla commissione dei beni culturali (art. 45 LBC) il compito di farsi di

volta in volta interprete della sensibilità culturale della collettività e di

individuare quell'interesse pubblico che giustifica la protezione di un bene

(messaggio citato del Consiglio di Stato, capitolo 6, ad art. 19). Il regime

giuridico della protezione deve soddisfare due esigenze in parte contrapposte:

d’un canto salvaguardare un oggetto del patrimonio collettivo, dall’altro

consentire l’esercizio della proprietà sul medesimo bene (Cattaneo Beretta, op. cit., n. 4.3.2.).

Per quanto concerne la protezione dei beni immobili,

giusta l'art. 20 LBC l'istituzione della tutela si inserisce nella procedura di

adozione o modifica del piano regolatore o del piano di utilizzazione

cantonale: la legge impone infatti una precisa individuazione e descrizione di

ogni singolo oggetto (art. 28 cpv. 2 lett. i LALPT). Spetterà quindi anzitutto

al municipio sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai servizi cantonali

la sua proposta relativa ai beni immobili d'interesse comunale. La Commissione

dovrà dare il suo preavviso e parimenti indicare, già in fase di esame

preliminare, quali siano gli immobili d'interesse cantonale da proteggere (cfr.

art. 20 cpv. 1 LBC). Autorità competenti per la decisione di istituzione della

protezione sono il legislativo comunale per gli immobili d'interesse locale e

il Consiglio di Stato per quelli d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2 e 3

LBC).

5.4.

Secondo l’art. 22 LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un bene

culturale si estende all’ oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e strutture

interne ed esterne (cpv. 1) e, se le circostanze lo esigono, nelle adiacenze

del bene protetto è da delimitare un perimetro di rispetto entro il quale non

sono ammessi interventi suscettibili di compromettere la conservazione o la

valorizzazione del bene protetto (cpv. 2). La citata norma

concretizza uno dei principi generali alla base della nuova legislazione sulla

protezione dei beni culturali, secondo la quale un bene culturale deve essere

tutelato nella sua interezza e, per quanto possibile, nel suo contesto spaziale

(cfr. anche (Wiederkehr

Schuler, Denkmal- und Ortsbildschutz, Zurigo 1999, pag. 84). Sovente l' importanza di un bene culturale, in particolare un immobile,

risulta tanto dal suo valore intrinseco come dalla sua situazione nel contesto

spaziale. Il bene deve quindi esser protetto nel suo insieme non potendosi

limitare la protezione, come nel passato, a singoli elementi (una facciata, il

portale, una colonna, una finestra). Assume quindi grande importanza la

delimitazione del perimetro di rispetto (art. 22 cpv. 2 LBC), con funzione

analoga alla zona di protezione codificata dalla legislazione previgente (art.

Considerandi

12.

della cessata legge sui monumenti storici del 15 aprile 1946). Tale

perimetro di rispetto verrà delimitato per gli immobili, nel piano delle zone.

Cade quindi anche il vecchio concetto di "adiacenza" al bene

protetto, che è stato sovente fonte di problemi nei casi di applicazione

concreta (cfr. messaggio citato del Consiglio di Stato, n. 6 ad art. 22).

6.

In

concreto, contrariamente a quanto sostenuto dal comune, l’imposizione di un perimetro

di rispetto della Piazza di S__________ e dell’omonima Chiesa è senz’altro

sorretta da un sufficiente interesse pubblico.

6.1

RI 1, quale villaggio, è inserito nell’inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere

(ISOS). Secondo la descrizione data nell’inventario,

ripresa anche dalla divisione della pianificazione territoriale nella propria risposta

al ricorso, la Piazza S__________, posta trasversalmente rispetto al vicolo principale

(Via G__________), è uno spazio che “un tempo,

doveva contrarre uno stretto rapporto con l'ampio paesaggio a vigna, a nord

dell'insediamento, e lo stacco era costituito semplicemente da un muro in sassi

a vista, alto forse quanto un uomo (I-De II). Oggi questo muro è sormontato da

una ringhiera in ferro nello stesso stile della villa e della casa comunale,

simile alla villa, ma un po' più grande; entrambi gli edifici (E 0.0.17, E

0.0

), sono stati costruiti in mezzo alle vigne a cavallo tra il XIX e XX

sec. Si collocano arretrati, a una certa distanza dai margini della piazza -

ciò che ne marca il prestigio - annunciato da un viale alberato, in linea coi

portali d'accesso. Tutto il resto dell'edificazione della piazza è dovuta al

XVIII sec., anche la chiesa parrocchiale (E 1.0.1), citata, per la prima volta,

poco dopo che la parrocchia si staccò da Riva San Vitale (1528), e ricostruita

quasi completa- mente nel linguaggio formale tardo barocco, nel XVII sec.

(1771-76). E' situata, in posizione esposta, su un basso 'pulpito' del terreno,

che si avanza notevolmente davanti al margine dell'insediamento, verso valle, e

che marca il limite orientale dell'edificazione storica.

Originariamente,

anche ad una visione da lontano, doveva fungere da baricentro edilizio

dell'insediamento; oggi ha perso questo ruolo pressoché totalmente dato che

l'espansione edilizia nel primo piano, un tempo libero da edificazione, ha

risparmiato solo la stretta fascia prativa (I-De I), dalla quale emergono le

parti più vecchie del complesso e l'abside della chiesa.

All'interno

del nucleo, il suo alto valore permane, comunque, non sminuito nemmeno dalla

presenza dei grandi edifici recenti che estendono la loro influenza negativa

fino dentro la piazza (0.0.16). Si colloca come punto terminale, monumentale,

all'estremità stretta della piazza e le conferisce l'importanza d'obbligo, per

poter fungere - nonostante la posizione eccentrica rispetto all'edificazione -

come centro di gravità spaziale del nucleo.” (scheda ISOS relativa al RI 1, 2. stesura, 1989,

“Sviluppo dell’insediamento”, pag. 3).

La necessità di tutelare nella loro

interezza e nei loro elementi costitutivi quali beni culturali sia la chiesa

parrocchiale, sia la piazza, a mente del Consiglio di Stato uno dei pochi esempi

ancora esistenti conservatasi nelle sue strutture di piazza di carattere lombardo

scaturisce chiaramente già da questa descrizione, né del resto il comune lo

contesta direttamente, limitandosi ad asserzioni circa il perimetro di rispetto

della piazza. Il valore storico, urbanistico, culturale e architettonico della

piazza di S__________ per contro, impone una protezione non solo della piazza

in sé, ma anche dei suoi elementi costitutivi, quali ad esempio le facciate

degli edifici, la colonna con la statua di S__________, e il muro su alcune

particelle che si affacciano sulla piazza. La decisione del Consiglio di Stato

di tutelare la piazza S__________ e la chiesa parrocchiale risponde quindi ad

un chiaro interesse pubblico che prevale rispetto all’interesse del comune

quale proprietario di infrastrutture pubbliche che sorgono all’interno del

perimetro (casa comunale, edificio scolastico, ecc.).

6.2

Accertata la necessità di proteggere

la piazza e la chiesa, del resto riconosciuta anche dallo stesso comune, il

Consiglio di Stato ha imposto d’ufficio il vincolo del perimetro di rispetto

della piazza e della chiesa, da via ai G__________ lungo tutta la piazza fino

all’intersezione tra via P__________ e via C__________ e lungo questa via fino

all’altezza dell’edificio delle scuole comunali per risalire fino alla via ai G__________.

Quanto all’interesse pubblico di questo

vincolo, si è visto sopra che la tutela di un bene culturale, quando le

circostanze lo impongono può esigere di delimitare un perimetro entro il quale

gli interventi edilizi suscettibili di compromettere la conservazione o la

valorizzazione del bene protetto non sono ammessi (art. 22 cpv. 2 LBC). Ciò è

il caso in concreto, visto l’oggetto descritto sopra, di cui anche il comune ha

riconosciuto l’importanza storica culturale e artistica.

7.

Riguardo al perimetro delimitato dal

Consiglio di Stato, che certo può apparire di primo acchito eccessivo rispetto

allo scopo che l’istituzione dello stesso si prefigge, occorre rilevare che

esso comprende i fondi che si affacciano direttamente sulla piazza, come pure

le costruzioni che - poco o tanto - sono visibili da questa e la cui

edificazione potrebbe compromettere la valorizzazione e la conservazione della

piazza e della chiesa. Occorre inoltre rilevare che taluni fondi risultano

rialzati rispetto al livello della strada, per cui a maggior ragione si impone

un vincolo di perimetro di rispetto assai ampio, visto l’impatto visivo che

l’edificazione degli stessi potrebbe creare sui beni protetti.

Se l’idoneità del vincolo non può esser posta

seriamente in discussione, la necessità del vincolo in questione deve pure essere

confermata. Né del resto sembrano essere possibili a questi fini misure meno

incisive della proprietà, visto e ritenuto che il perimetro si estende al

limite delle edificazioni oggi presenti rispettivamente sulla zona AP-EP, dove

sorge il centro scolastico, e nella zona di contorno del nucleo (area

retrostante il municipio), fondi che, come detto, sono visibili e mantengono

uno stretto contatto con la piazza.

Occorre comunque precisare che

l’imposizione di un perimetro di rispetto non ha come conseguenza

l’inedificabilità dei terreni ivi inclusi, come vorrebbe far credere il comune

ricorrente: la norma che il Consiglio di Stato ha inserito d’ufficio nelle NAPR

dispone infatti che sono vietati solo quegli interventi suscettibili di compromettere

la visibilità, la conservazione e la valorizzazione dei beni culturali e

sancisce nel contempo il controllo degli interventi da parte della commissione

dei beni culturali. Interventi che rimangono comunque possibili osservando le

rispettive norme di piano regolatore. L’utilizzazione dei fondi compresi nel

perimetro di rispetto non viene quindi irragionevolmente compromessa (cfr. RDAT

I-2001 n. 49, con rinvii). Si rileva infine che la richiesta ricorsuale di

limitare il perimetro al limite stabilito dal comune per gli spazi liberi di

valore ambientale non avrebbe in ogni caso lo scopo di preservare i beni

culturali, dal momento che in esso, di dimensioni comunque limitate, non sono

possibili nuove costruzioni (art. 31 cifra 7 NAPR).

Per concludere, la decisione del Consiglio

di Stato di delimitare un perimetro di rispetto della Piazza di S__________ e

della chiesa parrocchiale omonima risponde ad un prevalente interesse pubblico

e non viola il principio della proporzionalità. Le critiche ricorsuali devono

quindi essere respinte.

8.

Il comune contesta infine la modifica

d’ufficio relativa alle distanze delle costruzioni dai corsi d’acqua (art. 6 cifra

7.

NAPR) siccome non sorretta da sufficiente interesse pubblico e lesiva del

principio della proporzionalità. Ritiene che le direttive federali applicate

dal Consiglio di Stato imporrebbero notevoli e ingiustificate restrizioni per i

proprietari dei fondi interessati per la notevole distanza che essi potrebbero

essere chiamati a rispettare dalla riva del L__________. Considera infine

inapplicabile alla fattispecie la direttiva federale citata dal Consiglio di

Stato, vincolante, a suo dire, unicamente per l’amministrazione che l’ha emanata.

8.1

L’art. 3 cpv. 1 della legge

federale sulla sistemazione dei corsi d’acqua del 21 giugno 1991 (LSCA) impone

ai Cantoni di garantire la protezione contro le piene, in primo luogo tramite lavori

di manutenzione e misure pianificatorie. L’art. 21 cpv. 2 della relativa

ordinanza del 2 novembre 1994 (OSCA) stabilisce quindi che i Cantoni fissano lo

spazio riservato alle acque in modo da garantire la protezione contro le piene

e il mantenimento delle funzioni naturali delle acque. L’art. 20 OSCA incarica

inoltre l’ufficio federale competente ad emanare delle direttive, tra l’altro

(lett. a), in materia di esigenze per la protezione contro le piene, di misure

per la protezione contro le piene e per la rivitalizzazione delle acque.

8.2

Il comune ha sottoposto per approvazione al Consiglio

di Stato il seguente testo dell’art. 6 cifra 7 NAPR, intitolato distanza dai

corsi d’acqua:

“Dal filo esterno degli

argini dei corsi d’acqua rispettivamente dalla riva naturale dei corsi d’acqua

non corretti, deve essere mantenuta una distanza di almeno m 6.00.

Deroghe a tale distanza

possono essere concesse dal Municipio, sentito il preavviso delle autorità

cantonali competenti”.

In sede di approvazione del piano regolatore, il Governo,

rilevata la funzione ecologica e paesaggistica dei numerosi corsi d’acqua

presenti sul territorio, ma soprattutto del fiume L__________, in applicazione

delle direttive emanate dall’ufficio federale delle acque e della geologia

(UFAEG) nel 2001, ha ritenuto di dover modificare d’ufficio la disposizione,

completandola secondo il seguente testo:

“La distanza per edifici,

impianti, sistemazioni del terreno, muri di cinta e di sostegno dalla riva del

L__________ varia tra 5 e 15 m, in funzione della larghezza dell’alveo, come previsto

dalle specifiche direttive.”

Alla risoluzione di approvazione è stato annesso, quale

allegato 16, la tabella per il calcolo delle distanze allestito dal menzionato

ufficio federale.

8.3

Negli ultimi decenni, la politica in materia di

protezione contro le piene ha conosciuto un nuovo orientamento. L’alluvione del

1987.

ha insegnato che non esiste protezione assoluta contro questi fenomeni.

Essa ha pertanto indotto ad un ripensamento della protezione, fondato sul

presupposto che l’uso del suolo deve tenere nella dovuta considerazione i

pericoli naturali oggettivi e, nel contempo, minimizzarne gli impatti. Questo è

possibile solo se ai corsi d’acqua viene riservato uno spazio sufficiente per

l’adempimento delle loro molteplici funzioni. Una moderna concezione della

protezione contro le piene non può però limitarsi a tenere contro esclusivamente

delle esigenze di protezione. Essa contempla anche gli altri aspetti dello sviluppo

sostenibile: esigenze di carattere ambientale, come pure considerazioni economiche,

devono perciò essere integrate tempestivamente nella pianificazione. Partendo

da questi obiettivi, l’UFEAG ha emanato nel 2001 delle direttive “Protezione

contro le piene d’acqua”, alla cui pag. 18 fornisce le indicazioni necessarie

per determinare quanto spazio dev’essere riservato ad un corso d’acqua, comprendente

l’alveo e le zone riparie. A pag. 19 le direttive forniscono anche una

tabella/grafico, che sintetizza le spiegazioni fornite e che, prevede, una

profondità della zona riparia variante tra i 5 ed i 15 m (su ciascun lato) in

funzione della larghezza dell’alveo del corso d’acqua.

8.4

La risoluzione impugnata, che ha fatto proprie le

conclusioni della menzionata direttiva per quanto concerne il fiume L__________,

recependola - e quindi trasformandola - in diritto autonomo comunale, non

presta il fianco a critica. Al contrario, attraverso la stessa il Governo ha

supplito alla carente impostazione della normativa comunale, per rapporto alle

esigenze poste dal diritto federale, quantomeno per quanto concerne il principale

corso d’acqua che attraversa il comune. Invano quindi il comune, che non è

minimamente in grado di mettere in forse il fondamento delle distanze proposte

nella menzionata direttiva, ne potrebbe contestare con successo

l’applicabilità; non è infatti in discussione la natura della direttiva

federale, bensì la decisione del Governo di adottarla d’ufficio (a titolo di

diritto comunale) in luogo e vece della normativa proposta dal comune, palesemente

insufficiente a perseguire gli obiettivi della legislazione di rango superiore.

Va peraltro rilevato che la controversa normativa edulcora già le proposte

consegnate nelle direttive federali, nella misura in cui permette di costruire

sul limite esterno della zona riparia, mentre che le citate istruzioni

suggeriscono di rispettare (e quindi, implicitamente, di fissare) una

(ulteriore) distanza per costruzioni ed impianti anche a partire da tale

limite. Né il fatto, pure asserito dal comune, che la ricezione, nel diritto

positivo, della direttiva in questione comporterebbe un notevole pregiudizio

per il privato e sarebbe in contrasto con la normativa cantonale, può essere di

sostegno alla sua tesi. Anzitutto si rileva che l’art. 34 del regolamento di

applicazione della legge edilizia cantonale menzionato nel ricorso non risulta

applicabile alla fattispecie, dal momento che questo disposto si limita a

determinare le distanze dai corsi d’acqua solo “fino all’introduzione dei piani

regolatori”, evenienza superata in concreto. Secondariamente, l’interesse

del privato al rispetto di una distanza da 5 a 15 metri a seconda della

larghezza dell’alveo del fiume cede di fronte all’interesse certamente preponderatane

di tutelare l’ambiente circostante le acque, in particolare per assicurare uno

spazio sufficiente contro le piene e da un altro lato per garantire la funzione

ecologica dei corsi d’acqua per una fauna e una flora diversificate (cfr.

direttiva citata, pag. 18). In tali condizioni, non si può nemmeno considerare

violato il principio della proporzionalità.

8.5

Visto quanto sopra e in particolare l’obbligo per il

Consiglio di Stato di rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni pianificatorie

contrarie al diritto determinante (DTF 116 Ia 221 consid. 2c; 113 Ia 192

consid. 2d; RDAT II-1997 n. 23, consid. 2), l’autonomia del comune non risulta

violata dalla decisione del Consiglio di Stato che, per il tramite di una modifica

d’ufficio, ha posto il piano regolatore in consonanza con l’ordinamento giuridico

superiore. Il ricorso deve quindi essere respinto, con conferma della decisione

impugnata.

9.

Di principio la tassa di giustizia e le

spese sono a carico della parte soccombente (art. 28 LPamm). Il comune può tuttavia

essere esonerato dal pagamento delle spese processuali non essendo comparso in

causa per difendere interessi economici propri bensì in veste di ente pianificante.

Dispositivo

per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla

fattispecie;

dichiara

e pronuncia:

1.Il ricorso del RI 1 è respinto.

2. Non si

preleva tassa di giustizia.

3. Intimazione

a:

.

terzi implicati

CO 1

rappr. da: RA 2

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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