90.2002.149

richiesta di ampliamento della zona edificabile. Riduzione rispetto al precedente piano regolatore

8 ottobre 2004Italiano21 min

Source ti.ch

Fatti

I. Con

ricorso 15 ottobre 2001, i proprietari si sono aggravati contro questa deliberazione

innanzi al Consiglio di Stato al quale hanno nuovamente chiesto, riproponendo

in sostanza quanto allegato nei ricorsi 24 giugno 1996 e 26 settembre 1997, un'estensione

della zona edificabile sul loro fondo. Oltre alle domande formulate nel gravame

26 settembre 1997, essi hanno chiesto, in via più subordinata, che fosse perlomeno

resa edificabile l’area di 2’000 mq contigua ai fabbricati ubicati sulla parte

bassa del fondo, com’era nelle intenzioni, poi abbandonate, del municipio.

J. Con

decisione 1 ottobre 2002, il Consiglio di Stato ha approvato la variante relativa

alla modifica dell’assetto pianificatorio in località __________ e respinto il

ricorso dei ricorrenti menzionati in ingresso. Esso ha considerato che

un’estensione della zona edificabile in loco era inconciliabile con la

necessità di ridurre le zone edificabili sul territorio comunale, già sovraddimensionate.

Al contempo un simile intervento sarebbe stato contrario sia ai principi

pianificatori che ad interessi di carattere naturalistico. La creazione di una appendice

edificabile che si incuneava nella zona agricola entrava in contrasto con i

criteri che determinano la delimitazione delle zone e non si giustificava

neppure dal punto di vista dell’interesse pubblico.

K. Con ricorso

29 ottobre 2002 i proprietari indicati in ingresso si sono aggravati contro

quest’ultima risoluzione innanzi a codesto Tribunale, ribadendo le domande già

sottoposte al giudizio del Governo. Essi si prevalgono di una violazione della

garanzia della proprietà. La misura pianificatoria non sarebbe sorretta da un

interesse pubblico preponderante e sarebbe pure lesiva del principio di

proporzionalità. I ricorrenti eccepiscono altresì una violazione della parità

di trattamento.

L. La

divisione della pianificazione territoriale ha postulato la reiezione del

gravame; dal canto suo, il comune ha ricordato come, nonostante l’impegno

profuso, il progetto tendente ad un ulteriore estensione della zona edificabile

sul mapp. 670, presentato in sede di esame preliminare, non abbia ricevuto

l’avvallo dal dipartimento del territorio e sia pertanto stato abbandonato.

M. Il 3 marzo

2004 si sono tenuti l’udienza ed il sopralluogo in contraddittorio durante i

quali sono state scattate alcune fotografie acquisite in seguito agli atti. In questa

occasione le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.

Considerato, in

diritto

1.1.1. La competenza del Tribunale è data, i ricorsi sono tempestivi

(art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4

lett. b LALPT). I ricorsi sono dunque ricevibili.

1.2.

Com’è stato anticipato nella narrativa, con risoluzione 1 ottobre 2002 il Consiglio

di Stato ha approvato una serie di varianti di piano regolatore volte ad adeguarlo

alla risoluzione di approvazione 27 agosto 1997. Una di queste, nel mentre confermava,

per il mapp. 670, l’azzonamento previsto dal piano originario, prevedeva una

leggera estensione sul fondo della zona edificabile vecchio nucleo (NV),

nell’ordine di poco meno di 200 mq (cfr. risoluzione 1 ottobre 2002, cifra

4.2.2, lett. f, pag. 24 seg., che parla di circa 160 mq). Quale possa essere

l’effetto dell’approvazione di tale variante sul gravame inoltrato dagli insorgenti

il 26 settembre 1997 contro la decisione di approvazione del piano regolatore

27 agosto 1997 – e segnatamente se questo possa essere diventato privo

d’oggetto – è quesito che può rimanere irrisolto. In effetti, ancorché

ricevibile questa impugnativa, che sottopone al giudizio del Tribunale le

stesse motivazioni e le stesse domande di quella presentata, successivamente,

avverso la menzionata variante, dev’essere comunque sia respinta nel merito.

2. In campo

pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,

assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve

garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno

un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato

(art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno

potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma

anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità

incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità

loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro

compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad

intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro

sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano

direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b;

II-1999 n. 27 consid. 3).

Il potere

cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece

circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n.

78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per

poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una

modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.

3.I piani regolatori hanno lo scopo di garantire un'appropriata e

parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio

(cfr. art. 75 cpv. 1 Cost.). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone

edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili

comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono

già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente

necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che

adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una

ponderazione e globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione

del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT),

debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona

edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT

per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un

valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei

principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di

riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione

del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena

citata; inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29;

Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation,

Berna 2001, n. 314).

4. I

ricorrenti si prevalgono di una violazione della garanzia della proprietà,

adducendo che la misura pianificatoria che ha portato alla riduzione della zona

edificabile sul loro terreno non è sorretta da un interesse pubblico sufficiente

e non è conforme al principio della proporzionalità.

4.1. Allo

scopo di soddisfare i principi della LPT e gli obiettivi del piano direttore,

segnatamente quelli in merito al dimensionamento delle zone edificabili, la revisione

del piano regolatore adottata dal consiglio comunale il 21 marzo 1996 ha

proposto, segnatamente, una significativa riduzione della zona edificabile

residenziale estensiva (R2) rispetto a quanto prevedeva il piano regolatore

approvato dal Governo il 25 febbraio 1976 (30000 mq secondo quanto riportato

nella risoluzione di approvazione del piano regolatore 27 agosto 1997, cifra

3.6.2, lett. d, pag. 17). Questa riduzione interessava essenzialmente due soli

fondi: il mapp. 666, in località __________, ed il mapp. 670, di proprietà dei

ricorrenti, posto sotto il primo e separato da quest’ultimo da via al __________,

in località __________. In sede di approvazione della revisione del piano

regolatore, dopo aver eseguito la verifica dell'estensione della zona

edificabile, il Consiglio di Stato è giunto alla conclusione che queste erano

comunque sia abbondantemente sovraddimensionate in relazione ad un’ipotesi di

sviluppo realistica del comune per i successivi 10-15 anni. In effetti, di

fronte ad un aumento della popolazione di circa 450 unità negli ultimi 15 anni

(da 2070 residenti nel 1980 a 2524 unità di popolazione legale permanente nel

1995; cfr. i pertinenti Annuari statistici ticinesi dei comuni), pari a circa

il 22%, il piano presentato rendeva invece possibile quantomeno il raddoppio

delle unità insediative (UI, comprensive degli abitanti e dei posti di lavoro),

che passavano da 3146 UI a 6470 UI. Per questo motivo il Governo ha concluso

che ampliamenti della zona edificabile dovevano essere esclusi rispettivamente

limitati al minimo indispensabile, ed anzi che, laddove risultava ancora

possibile, dovevano essere promosse delle ulteriori non attribuzioni di terreno

al territorio fabbricabile (cfr. risoluzione di approvazione del piano

regolatore 27 agosto 1997, cifra 3.6.2, lett. a, pag. 14 seg.). Passando in

rassegna le varie scelte operate a livello comunale, il Governo ha indi ritenuto

di non poter approvare la definizione degli azzonamenti con funzione residenziale

proposti tramite il nuovo piano regolatore per cinque comparti (__________, __________,

__________, __________ e __________), perché in contrasto con la già

sovrabbondante contenibilità del piano e la tutela del territorio agricolo

Considerandi

rispettivamente, per la località __________, perché incompatibile con

l’inquinamento fonico provocato dall’autostrada A2 (cfr. risoluzione di

approvazione del piano regolatore 27 agosto 1997, cifra 3.6.2, lett. d ed e,

pag. da 17 a 21). Il Governo ha pertanto rinviato gli atti al comune affinché

adottasse una variante che tenesse in migliore considerazione i precetti della

pianificazione del territorio (ibidem).

4.2

Attraverso la variante di piano regolatore adottata dal consiglio comunale il

20.

giugno 2001, l’estensione della zona fabbricabile concernente i cinque

suddetti comparti è stata circoscritta in misura importante (cfr. gli allegati

al messaggio municipale 7 maggio 2001), incontrando di conseguenza l’avallo

governativo (cfr. risoluzione di approvazione delle varianti 1 ottobre 2002, cifra

4.2

, lett. a-e, pagg. da 21 a 24). La contenibilità del piano regolatore,

rimaneggiato dopo la prima risoluzione di approvazione del 27 agosto 1997 e

malgrado il contenimento delle aree insediative, è però rimasta comunque sia

eccessiva. Secondo il rapporto di pianificazione, datato maggio 2001, questa si

attestava a circa 6’300 UI (cioè 170 UI in meno di quello sottoposto in un

primo tempo al Governo), permettendo pur sempre il quasi raddoppio della

presenza insediativa, a quel momento di 3’233 UI (cfr. pag. 16 del menzionato

documento). Il mantenimento in zona edificabile residenziale di tutto la

superficie del mapp. 670 riservata a questo scopo dal previgente piano regolatore,

approvato dal Consiglio di Stato il 25 febbraio 1976, come detto pari a circa

17’200 mq, non risponde pertanto ad una prevedibile necessità di terreni

fabbricabili giusta l’art. 15 lett. b LPT. La diminuzione dell’area insediativa

in loco, la quale è sta circoscritta al complesso di stabili ubicati nella

parte basa del fondo, per circa 2’900 mq, risponde invece pienamente

all’obiettivo, di interesse generale, di impedire rispettivamente ridurre le

zone edificabili troppo vaste. (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c).

concreto non risulta adempiuto neppure il presupposto dell'art. 15 lett. a LPT.

Infatti, con terreni già edificati in larga misura si intende essenzialmente il

territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole

particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona

edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta

(RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op. cit., ad

art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319). Il fondo dei ricorrenti, di notevoli dimensioni, si trova invece ai

margini del comprensorio edificato costituito dal nucleo di __________ e dagli

edifici posti ad ovest di via __________, in località __________. Esso funge da

cuscinetto tra la precitata zona edificata, da cui risulta però separato

tramite la rete viaria (via al __________ e via __________), e l’area verde,

posta ad est, con la quale condivide la natura essenzialmente agricola. Di

conseguenza, esso non può essere considerato come ampiamente edificato nel

senso restrittivo inteso dalla giurisprudenza.

4.3

Nell’ambito di una ponderazione globale degli interessi in presenza oltre al

già riconosciuto interesse pubblico a ridurre le zone edificabili troppo vaste

(consid. 4.1) va considerata la necessità di tutelare il comparto __________.

Questo rappresenta, per la morfologia, la posizione e per il carattere agricolo

che lo contraddistingue, una delle ultime aree del comune particolarmente significative

da un punto di vista paesaggistico. Gli elementi morfologici caratteristici

sono il colle del __________, un leggero avvallamento con orientamento

nord-ovest sud-est che inizia dal paese e un pendio che sale verso il pianoro __________.

Il colle, sulla cui sommità nella parte antistante il nucleo sorge la vecchia

villa al map. 670, è l'elemento dominante della zona. In parte prativo, in

parte vignato esso rappresenta una naturale barriera verso l’autostrada. La

conca allungata che dal nucleo si spinge verso __________ di sopra è ricca di ambienti

tipici legati ad attività agricole tradizionali: prati, piccoli campi ,

pascoli, vigneti, e siepi. Alternandosi fra loro essi formano un mosaico

ambientale sicuramente ricco di specie animali e vegetali che negli agglomerati

o nelle zone sfruttate in modo intensivo (__________) non riescono più a

sopravvivere. Il paesaggio che questi ambienti formano valorizza l’intera parte

sud del nucleo del paese e, proprio grazie alla vicinanza dell’agglomerato,

rappresenta un elemento particolarmente significativo anche da un punto

ricreativo, (molto attrattiva è la passeggiata che, attraversando la conca,

sale verso il pianoro per poi rientrare nel nucleo; da citare inoltre il

sentiero che conduce verso __________). Singoli elementi quali muri a secco, un

filare di salici capitozzati, una strada agricola tradizionale, ecc. aumentano

il particolare fascino dell’area ed il suo valore paesaggistico. (cfr. arch. __________,

Studio delle componenti naturali nell’ambito della revisione del piano

regolatore – PI1, Rapporto finale, novembre 1989, p. 15 segg.).

Va, al

contempo, rilevato che il catasto delle idoneità agricole annovera a vario

titolo il mapp. 670 tra i fondi idonei all'agricoltura, se si eccettuano i

sedimi degli edifici e le aree immediatamente adiacenti.

Ben si

comprende pertanto l’assegnazione del fondo tranne che per quanto concerne il

gruppo compatto di edifici ubicati nella sua parte bassa, a confine con via al __________,

alla zona di protezione del paesaggio (art. 42 NAPR) e, in pari tempo, in

quella agricola (art. 40 NAPR).

L’interesse

pubblico alla salvaguardia del comparto prevale pertanto indiscutibilmente

sull’interesse privato dei ricorrenti a mantenere inalterata la superficie

della zona edificabile sul proprio fondo.

4.4

Nemmeno le soluzioni prospettate dai ricorrenti a titolo subordinato possono

entrare in linea di conto.

In primo

luogo, la vecchia villa e le sue adiacenze non può essere esclusa dal territorio

agricolo. Come risulta dagli estratti del catasto delle idoneità agricole e

come peraltro si può dedurre dalla comune esperienza, le superfici in oggetto,

costituite dal sedime dell’abitazione, dai viali di accesso, piazzali, aiuole,

ecc. non si prestano effettivamente per lo sfruttamento agricolo. Questo

elemento di valutazione era però ben noto alle autorità preposte alla

pianificazione che, per decidere la funzione dell’area in questione, ne hanno invece

dovuto fare astrazione. L’azzonamento, in quanto volto a disciplinare la

funzione di un determinato territorio, non può in effetti, di principio, essere

condizionato dallo stato in cui versa una singola particella o, come si avvera

nel caso in esame, una parte di essa posta all’interno del suo perimetro.

Quest’ultimo deve inoltre, se possibile, seguire le linee già esistenti nel

territorio, naturali o artificiali. Queste regole trovano un esplicito

riscontro nell’ambito della determinazione della zona agricola attraverso

l’art. 16 cpv. 2 LPT, che impone di delimitare per questa funzione ampie

superfici contigue. L’inclusione delle aree in oggetto nella zona agricola

rappresenta pertanto un’ineludibile conseguenza dell’applicazione di tali principi.

secondo luogo, non può essere dato seguito alla domanda di mantenere

l’edificabilità quantomeno sulla superficie di circa 2’000 mq costituente il

prolungamento, lungo via al __________, della sola area edificabile (NV) di cui

dispone il mapp. 670. In effetti, come aveva già osservato il dipartimento in

sede di esame preliminare della corrispondente proposta in tal senso sottopostagli

dal municipio, al di là dell’obiettivo di contenere la zona edificabile, non

appare per nulla giustificato sotto l’aspetto urbanistico ampliare la zona del

nucleo verso l’aperta campagna mediante un’appendice che si incunea nella zona

agricola (cfr. esame preliminare 30 maggio 2000, pag. 7 seg.). Quest’opinione, successivamente

ribadita dal Governo nell’ambito della decisione di approvazione delle varianti

1.

ottobre 2002 (cfr. cifra 4.2.2, lett. f, pag. 24 seg.), è condivisa dal

Tribunale, che ha anche esperito un sopralluogo a questo scopo. Alla necessità

di tutelare la siepe posta lungo via al __________, subito dopo la zona edificabile,

pure evocata in quest’ultimo giudicato e contestata dai ricorrenti, pertocca pertanto

un ruolo complementare, comunque non decisivo.

L’applicazione

del principio della proporzionalità, invocato dai ricorrenti, non permette

pertanto di condurre ad un risultato più favorevole per gli stessi.

5.

ricorrenti lamentano inoltre una disparità di trattamento perché,

parallelamente alla riduzione dell’area edificabile del mapp. 670 il Governo ha

approvato una corrispondente estensione della stessa nelle località __________,

__________ e al __________ ed inoltre ha confermato il mantenimento dei vicini

mapp. 774, 775,777 nella zona edificabile.

principio dell’uguaglianza giuridica ancorato all’art. 8 Cost. esige che la

legge e le decisioni d’esecuzione trattino in modo uguale situazioni uguali e

in modo diverso situazioni diverse.

Nell’ambito di provvedimenti pianificatori esso ha una portata necessariamente

limitata. Siccome occorre formare zone, è necessario poterle delimitare, talora

prescindendo da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare

differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi

per conformità e posizione. L’invocato principio si identifica in sostanza con

il divieto dell’arbitrio: per non essere arbitrario, il provvedimento deve

fondarsi pertanto su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001

n. 49 consid. 5a).

concreto, la riduzione della superficie fabbricabile del mapp. 670 appare conforme

al principio che reggono la pianificazione del territorio; merita pertanto

tutela.

inoltre rilevato che le estensioni della zona edificabile cui accennano i

ricorrenti sono di ben modesta entità rispetto alla riduzione operata a carico

dei mapp. 666 e 670 e dei vari altri comparti sparsi sul territorio comunale

(si pensi, ad esempio, per la zona residenziale semintensiva R3, alla località __________,

posta appena sotto il mapp. 670, della quale sono stati sacrificati circa

17’630 mq; cfr. l’allegato D al messaggio 7 maggio 2001): 1600 mq per quanto

concerne la località al __________ (cfr. risoluzione di approvazione del piano

regolatore 27 agosto 1997, cifra 3.6.2, lett. d, pag. 17) e 3150 mq per quanto

concerne la località __________ (cfr. risoluzione di approvazione delle varianti

1.

ottobre 2002, cifra 4.2.2, lett. a, pag. 21). In merito alla definizione

delle aree fabbricabili in località __________, interessanti i mapp. 666 e 1279

ed approvate per una superficie di circa 5’800 mq (cfr. l’allegato B al

messaggio municipale 7 maggio 2001), per quanto concerne il mapp. 666, posto

sopra il mapp. 670, di proprietà dei ricorrenti, quella che è stata definita

dal Governo come estensione della zona edificabile costituisce però nient’altro

che il mantenimento nella zona edificabile di una ulteriore porzione del fondo

stesso, del quale sono comunque sia stati sacrificati quasi 16’000 mq di

terreno edilizio; si ricorderà difatti che l’intero mapp. 666 era integralmente

attribuito ala zona R2 dal previgente piano regolatore approvato dal Governo il

25.

febbraio 1976. L’inclusione ex novo del mapp. 1279 nella zona residenziale

estensiva, per circa 1’450 mq, è stata invece annullata da parte del Tribunale

con sentenza di data odierna, per gli stessi motivi che hanno condotto alla

reiezione dei gravami dei qui ricorrenti.

confronto infine con i mapp. 774, 775 e 777, di dimensioni nettamente inferiori

del mapp. 670 ed ubicati sull’altro lato di via __________, a diretto contatto

con le costruzioni del nucleo, appare invece improponibile.

6.

conclusione i gravami devono essere respinti.

7.

La tassa

di giustizia e le spese sono poste a carico dei ricorrenti, in solido (art. 28 PAmm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla

fattispecie,

dichiara

e pronuncia:

1. I ricorsi,

in quanto ricevibili, sono respinti.

2. Le tasse di

giustizia e le spese, di fr. 1500.- (millecinquecento), sono poste a carico dei

ricorrenti in solido.

3. Intimazione

Terzi implicati

PI1

rappr. da: RA2

Per il Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente La

segretaria

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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