90.2003.10

mancata approvazione di una zona monumentale. Contestazione dello stralcio di una zona di interesse architettonico e paesaggistico. Decisione di sospensione relativa all'azzonamento di un fondo

30 settembre 2005Italiano16 min

Source ti.ch

Fatti

A. Il primo

piano regolatore del RI 1 è stato approvato dal Consiglio di Stato l’8 maggio

1979.

B. Il 13 marzo

2000 il consiglio comunale ha adottato la revisione generale del piano

regolatore. Con risoluzione 26 novembre 2002 (n. 5650) il Consiglio di Stato l'ha

approvata. Ha tuttavia negato l’approvazione di alcune proposte pianificatorie,

modificato il piano regolatore su alcuni oggetti e sospeso su altri la propria

decisione.

C. Con ricorso

13 gennaio 2003 il RI 1 insorge innanzi a questo tribunale avverso la risoluzione

governativa, sollevando diverse contestazioni. Una di queste, relativa alla

delimitazione d'ufficio di un perimetro di rispetto nel complesso monumentale

della chiesa di S. Fedele, è stata successivamente ritirata. Il comune ha

inoltre chiesto al Tribunale (scritto 12 luglio 2005) di sospendere la

procedura per quanto concerne la contestazione dello stralcio d'ufficio del

concetto di strada di circonvallazione e la non approvazione della zona

residenziale semi-estensiva a valle della chiesa di __________. Devono,

pertanto, essere decise le seguenti tre domande: conferma della zona

monumentale della __________ e della zona speciale di interesse architettonico

e paesaggistico in località __________ (le due zone sono state stralciate dal

Governo), annullamento della decisione di sospendere l'azzonamento del mapp.

106.

Delle argomentazioni

poste a fondamento delle richieste formulate nel ricorso si dirà,

all’occorrenza, in diritto.

D. La divisione

della pianificazione territoriale postula la reiezione del ricorso (osservazioni

30 aprile 2003), con argomenti che saranno pure, se del caso, ripresi nei considerandi

di diritto.

E. In data 15

settembre 2004 si è tenuta l’udienza, seguita dal sopralluogo. Il comune e la

divisione della pianificazione territoriale si sono riconfermati nelle

rispettive allegazioni e domande, in ogni caso per quanto concerne le

contestazioni ancora pendenti.

F. Dopo

l'udienza, lo Stato e il comune hanno presentato delle osservazioni.

Considerato, in

diritto

1. La

competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT)

e la legittimazione del comune certa (art. 38 cpv. 4 lett. a LALPT). Il ricorso

è quindi ricevibile.

Considerandi

2.

campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,

però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve

garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza

di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37

cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere

cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità

delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti

pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il

margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3

LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio

apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di

scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole

od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui

la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia

manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle

soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali

del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente

che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,

segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).

L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in

modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT

(RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).

Il potere

cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece

circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n.

78.

consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per

poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una

modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.

3.

I piani

regolatori hanno lo scopo di garantire un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione

del suolo e un ordinato insediamento del territorio (cfr. art. 75 cpv. 1

Cost.). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e

protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art.

15.

LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga

misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15

anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo

alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi

che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare

(cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente,

nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I

criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona

edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa.

Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del

territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non

conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona

fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger,

Commentario ASPAN della LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314). La

differenziazione delle zone edificabili spetta al diritto cantonale e agli enti

pianificanti (art. 28 cpv. 2 lett. a LALPT). Tutte le zone edificabili devono

ad ogni modo rispettare i criteri dell'art. 15 LPT; devono in particolare soddisfare,

anche prese singolarmente, il criterio della probabile necessità entro 15 anni.

4.

zona

monumentale della Chiesa di __________

Consiglio di Stato non ha approvato la zona monumentale della chiesa di __________

(cfr. ris. impugnata, cifra 4.1.6, pag. 19, allegato 3). A norma dell'art. 34

NAPR, pure stralciato (cfr. ris. cit., cifra 4.6, pag. 44), tale zona comprende

la chiesa, il cimitero e la casa parrocchiale (cifra 1). All'interno della zona

è vietato qualsiasi intervento che possa pregiudicare il valore monumentale

della chiesa e dei suoi dintorni (cifra 2).

Governo, pur ritenendo che la zona monumentale fosse opportuna e coerente, non

l'ha approvata per diversi motivi: l'art. 34 NAPR e gli elaborati grafici

contengono alcune imprecisioni (la zona comprende elementi d'interesse

cantonale ed altri di interesse comunale); la zona è situata al centro di un

comparto per il quale è prevista l'elaborazione di un piano particolareggiato.

Parallelamente allo stralcio della zona monumentale il Consiglio di Stato ha

istituito un perimetro di rispetto del complesso monumentale ai sensi dell'art.

22.

cpv. 2 della legge sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997

(LBC). Il comune ha presentato ricorso contro l'introduzione di questo

perimetro di rispetto e lo ha successivamente ritirato, alla luce di quanto è

emerso in sede di udienza e sopralluogo. La domanda di annullamento dello

stralcio della zona monumentale, sommariamente motivata, è invece stata

mantenuta, anche se costituiva probabilmente un corollario della domanda di

annullamento del perimetro di rispetto.

Non

occorre sindacare oltre la questione. Le motivazioni del comune non possono, infatti,

essere condivise. Le imprecisioni segnalate dal Governo sono reali e il comune

non le contesta. L'istituzione di un perimetro di rispetto, l'introduzione

d'ufficio del nuovo art. 26bis NAPR e il previsto piano particolareggiato tutelano

adeguatamente il complesso monumentale. Mantenere anche la zona monumentale

equivarrebbe ad una sovrapposizione di vincoli e ad un appesantimento della

pianificazione inutile e lesivo della sicurezza del diritto.

5.

zona speciale di particolare interesse architettonico e paesaggistico

(Mulini __________)

5.1

primo piano regolatore di __________, approvato l’8 maggio 1979, attribuiva

l'area dei Mulini __________ alla zona residua. Con variante 6 aprile 1982,

l'area è stata inserita in una zona AP-EP, denominata "fondi privati

dove (si) prevedono realizzazioni d'interesse pubblico".

Con la

risoluzione impugnata il Consiglio di Stato non ha approvato l'istituzione, sul

medesimo comparto, di una zona speciale di particolare interesse architettonico

e paesaggistico, comprendente il complesso dei mulini ed alcuni fondi liberi

circostanti. L'autorità di prima istanza ha ritenuto che tale zona presentasse

una destinazione e una situazione pianificatoria troppo incerte, ritenuta anche

l'intenzione del comune di elaborare un piano particolareggiato (cfr. ris.

impugnata, cifra 4.2.2, pag. 25 e allegato 5). Il Governo ha di conseguenza

stralciato anche l'art. 33 NAPR, che disciplinava la zona speciale (cfr. ris.

cit., cifra 4.6, pag. 43). La norma precisava che la zona dei Mulini __________

è destinata alla residenza, alle attività commerciali e artigianali non moleste

(cifra 1) e che ogni intervento edilizio deve sottostare al principio del

recupero conservativo della struttura architettonica originale e soggiace

all'elaborazione di un piano particolareggiato secondo i disposti degli art. 54

e 55 LALPT (cifra 2).

Consiglio di Stato, che pur stralciando la zona ha recepito gli intenti del

comune e ha compreso il valore del complesso dei mulini per la collettività di __________,

ha invitato il comune a definire tramite una variante di PR la pianificazione

della zona, tenendo conto di quanto indicato nella risoluzione di approvazione

del piano e nell'esame preliminare 12 novembre 1997.

5.2

decisione di stralcio è stata contestata, oltre che dal comune, anche dalla __________

e da __________. È stata ampiamente discussa in sede di udienza e sopralluogo

ed è stata oggetto di successive prese di posizione.

municipio di __________ sostiene che la pianificazione adottata è sufficientemente

precisa e che il previsto allestimento di un piano particolareggiato non

impedisce l'approvazione della destinazione di zona.

5.3

L'area dei Mulini __________ si incunea nel comparto situato a valle dell'abitato

di __________, che è sottratto all'edilizia privata (territorio agricolo, zone

AP-EP). L'area è marcata dalla presenza del complesso dei mulini, anche perché

si tratta di una sostanza edilizia particolare, di dimensioni ragguardevoli,

che ha un notevole impatto paesaggistico e costituisce la testimonianza storica

di una precedente attività produttiva. Parte degli spazi dei mulini è già stata

recuperata per altri scopi, in particolari residenziali. La differenza di quota

e la presenza di una strada (e di alcuni alberi) contribuiscono a staccare il

complesso dei mulini dall'abitato di __________.

Considerata

la posizione eccentrica dei mulini rispetto all'abitato, nonché la particolare

(e considerevole) sostanza edilizia esistente, non vi sono ragioni che giustifichino

di annullare la pianificazione adottata dal comune e condivisa da tutti i

proprietari interessati. La scelta di istituire una zona edificabile mista,

destinata alla coesistenza della residenza e di attività commerciali e artigianali

non moleste, è legittima e adeguata alla sostanza edilizia esistente ed anche

ai primi interventi di recupero effettuati. La presenza di diverse attività

corrisponde sia alla storia passata del comparto, sia alla realtà attuale. Non

vi sono pertanto ragioni per limitare l'autonomia pianificatoria del Comune,

ritenuto che, considerati anche i progressi tecnologici della nostra epoca, la

coesistenza della residenza e di attività commerciali ed artigianali non

moleste non è di per se problematica e lo è ancora meno nel concreto caso,

viste le particolarità della fattispecie (le dimensioni ragguardevoli degli

edifici e la loro tipologia, gli interventi di rinnovo già eseguiti, la

concreta impossibilità di insediare aziende moleste o grandi attrattori di

traffico). D'altra parte, la promozione di una certa compenetrazione delle

utilizzazioni, in particolare all'interno di complessi edilizi da recuperare,

non è illegale o contraria ai principi fondamentali della pianificazione del

territorio. Si tratta anzi di un concetto importante e attuale.

5.4

Consiglio di Stato ha giustificato la non approvazione della zona speciale di

particolare interesse architettonico e paesaggistico anche in relazione

all'obbligo di allestire un piano particolareggiato (art. 33 cifra 2 NAPR,

stralciato). In effetti, tale disposto precisa che "ogni intervento

edilizio deve sottostare al principio del recupero conservativo della struttura

architettonica originale e soggiace all'elaborazione di un piano

particolareggiato secondo i disposti degli art. 54 e 55 LALPT".

L'argomento

sviluppato dal Consiglio di Stato non può essere condiviso. In linea generale,

come ricordato dalla stessa divisione della pianificazione territoriale nelle

osservazioni 1° ottobre 2004, gli art. 54 e 55 LALPT non vietano ad un comune

di definire preventivamente quantomeno la funzione di una determinata zona e di

subordinarne l'edificazione all'elaborazione di un piano particolareggiato. Non

sussistono ragioni che, nel concreto caso, impongano di scostarsi da quanto

permesso dalla LALPT. Un piano particolareggiato si distingue da un piano

regolatore innanzi tutto per la sua elevata densità normativa, in altre parole

per la maggiore precisione delle prescrizioni e dei vincoli imposti ai

proprietari. Nella fattispecie, è senz'altro possibile elaborare un piano

particolareggiato rispettando la destinazione di zona definita dal piano

regolatore. Il piano particolareggiato potrà definire nel dettaglio, con

l'attenzione richiesta dalla necessità di tutelare adeguatamente il complesso

dei mulini, parametri quali distanze, altezze, caratteristiche estetiche delle

costruzioni, materiali, destinazione e sistemazione delle aree libere da costruzioni.

D'altra

parte, un piano particolareggiato è adottato secondo la stessa procedura

prevista per il piano regolatore, che culmina con l'approvazione da parte del

Consiglio di Stato. Le preoccupazioni formulate dall'autorità cantonale,

ancorché pertinenti, potranno quindi essere affrontate e troveranno soluzione

nella fase di piano particolareggiato. Sino all'approvazione di tale piano non

saranno possibili nuovi interventi edilizi (art. 33 cifra 2 NAPR); la tutela

del comparto è quindi assicurata. Da questo profilo la soluzione adottata dal

comune è in definitiva migliore di quella imposta dal Governo, che ha chiesto

al comune di elaborare una variante di piano regolatore, prospettando un quadro

giuridico complesso e di difficile applicazione (le norme valide per gli

edifici fuori del perimetro delle zone edificabili, eventualmente l'art. 36

cpv. 3 LPT) al complesso in oggetto.

5.5

Governo sembra giustificare la mancata approvazione della zona speciale di

particolare interesse architettonico e paesaggistico anche a causa della

presenza di alcuni fondi non edificati. L'argomento non resiste alle critiche

formulate dai vari ricorrenti. I fondi liberi potranno eventualmente essere

edificati solo se e quando sarà stato approvato il piano particolareggiato e

secondo quanto sarà prescritto da questo strumento. Tale piano potrebbe peraltro

concentrare la possibilità di interventi edilizi negli stabili esistenti, anche

perché scopo della zona speciale (e quindi del futuro piano particolareggiato)

è il recupero conservativo della struttura architettonica originale e non

l'edificazione sui fondi liberi (art. 33 NAPR).

6.

sospensione

dell'azzonamento del mapp. 106

6.1

mapp. 106 ha una superficie assai vasta (1648 mq) e non è edificato. È delimitato

dal palazzo comunale (a valle), da una strada (a monte), da un corso d'acqua e

dal nucleo.

Il fondo

non era edificabile e apparteneva ad una zona di protezione paesaggistica, nel

piano regolatore 1979 e nel DFU. Nel 1982, mediante variante di piano regolatore,

è stato attribuito ad una zona residenziale estensiva.

pianificazione adottata dal comune (piano del nucleo in scala 1:1000)

attribuisce il mapp. 106 RFD a due zone. Prevalentemente ad una zona di

completazione del nucleo (che permette l'edificazione di volumi maggiori

rispetto alla variante di PR 1982) e in minima parte ad una zona destinata alla

realizzazione di un posteggio pubblico (P). I proprietari del fondo hanno

presentato ricorso al Consiglio di Stato contro il vincolo P.

Consiglio di Stato non ha approvato le scelte pianificatorie del comune. La

procedura d'approvazione (compresa l'evasione del ricorso presentato dai

proprietari) è stata sospesa per quanto concerne il vincolo di posteggio

pubblico. La zona di completazione del nucleo non è invece stata approvata ed

il Governo ha ritornato gli atti al comune invitandolo ad elaborare una nuova

pianificazione. Delle argomentazioni poste a fondamento della decisione

impugnata si dirà all'occorrenza sotto.

6.2

comune è insorto contro questa decisione e chiede una conferma delle sue scelte

pianificatorie. Il ricorso non è molto chiaro. Sembrerebbe formalmente diretto

solo contro la decisione sospensiva.

In ogni

caso il ricorso viene integralmente respinto, sia per la sospensione della zona

P sia per quanto concerne la mancata approvazione della zona di completazione

del nucleo.

sopralluogo ha infatti confermato la correttezza delle valutazioni formulate

nella risoluzione impugnata. Il fondo, assai vasto e libero da costruzioni, è

circondato a tenaglia dal nucleo storico ed occupa una posizione

paesaggisticamente piuttosto delicata. La realizzazione di nuove costruzioni

sparse, come permesso dai parametri stabiliti dall'art. 28 cifra 5 NAPR, si

porrebbe in urto con la tutela del nucleo e con i principi della pianificazione

territoriale. È quindi necessario elaborare una variante, la quale non dovrà

forzatamente sottrarre il fondo all'edificazione, ma dovrà essere adeguata e

precisa nei contenuti, in modo tale da salvaguardare il contesto nel quale il

mapp. 106 si inserisce, come spiegato nella risposta 30 aprile 2003 delle divisione

della pianificazione territoriale.

conseguenza, siccome è confermata la decisione di ritornare gli atti al comune

affinché elabori una nuova pianificazione, è pure condivisa la scelta di

sospendere l'approvazione del vincolo P (cfr. ris. impugnata, cifra 4.4.2, pag.

34). La nuova pianificazione, per essere coerente, dovrà difatti comprendere

anche la piccola porzione del mapp. 106 gravata a questo scopo.

7.

Il RI 1 può

essere sollevato dal pagamento delle spese. Lo Stato, parzialmente soccombente

nel procedimento, è tenuto al pagamento di un'indennità per ripetibili al

comune, patrocinato da un avvocato (art. 31 PAmm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla

fattispecie;

dichiara

e pronuncia:

1. Nella

misura in cui non viene sospeso, il ricorso è parzialmente

accolto;

§. di conseguenza la risoluzione impugnata è

annullata nella misura in cui stralcia l'art. 33 NAPR e la zona speciale di particolare

interesse architettonico e paesaggistico in località Mulini, che sono approvati.

2. Non si

prelevano tasse e spese. Lo Stato è tenuto a rifondere al comune di __________ fr.

600.- (seicento) a titolo di ripetibili.

3. Intimazione

terzi implicati

CO 1

rappr. da: RA 2

Per il Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente La

segretaria

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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