90.2003.107

non approvazione d'estensione di una zona edificabile: motivi urbanistici, paesaggistici e agricoli preponderanti

4 febbraio 2005Italiano21 min

Source ti.ch

Fatti

i luoghi. Le parti hanno quindi riconfermato le rispettive allegazioni e domande

e l'istruttoria è stata dichiarata chiusa.

Considerato, in

diritto

1. La competenza del tribunale

è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione

delle ricorrenti, al pari del loro dante causa, certa (art. 38 cpv. 4 lett. c

LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile in ordine.

Considerandi

2.

In merito alla pretesa

violazione del principio della buona fede, le ricorrenti hanno domandato l'audizione

testimoniale di __________ __________, già membro della commissione edilizia

comunale ed attualmente municipale.

2.1

La procedura

amministrativa è retta dal cosiddetto principio inquisitorio (art. 18 cpv. 1

PAmm). In virtù di questo principio l'autorità deve accertare d'ufficio gli elementi

suscettibili di determinare la decisione ed assumere di sua iniziativa le prove

necessarie, raffrontando accuratamente i contrapposti interessi e rispettando

il divieto d'arbitrio, i principi della parità di trattamento, della buona fede

e della proporzionalità. In analogia all'art. 8 CCS, applicabile per la sua

portata generale anche al diritto pubblico, la parte può altresì chiedere l'assunzione

delle prove offerte. In tal caso l'autorità procede al loro apprezzamento anticipato,

in esito al quale essa può rinunciare ad assumere dei mezzi di prova il cui

presumibile risultato non porterebbe ad alcun nuovo chiarimento ai fini del

giudizio (RDAT I-1995 n. 51 consid. 2a), come mezzi di prova superflui o non

pertinenti (Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad

art. 18 n. 1b).

2.2

Nel caso di specie,

la situazione di fatto che sta alla base della controversia risulta in modo più

che sufficiente dalla copiosa documentazione versata agli atti dalle autorità

intimate, completata dal verbale della commissione edilizia della seduta del 5

dicembre 1995 e dalla convenzione 9 febbraio 2000, allegati dalle stesse

ricorrenti all'impugnativa e rimasti incontestati (cfr. doc. C e D, in atti).

In particolare, da questi ultimi documenti, come pure dal confronto delle

rappresentazioni grafiche del piano regolatore, si evince perfettamente che l'apertura

della nuova area edificabile sulle porzioni all'esame dei mapp. 443 e 463 è

anche frutto dell'attribuzione in compensazione alla zona agricola di una

porzione del mapp. 443, che il previgente piano regolatore assegnava alla zona

R2. Non occorre quindi eseguire ulteriori approfondimenti, tramite l'esperimento

del teste __________. Di conseguenza, il tribunale non accede alla richiesta delle

insorgenti, in quanto non risulta necessario; comunque, date le circostanze,

superfluo ai fini del giudizio.

3.

In campo pianificatorio il

comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art.

33.

cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo

del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone

Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide

i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa

controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte

pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano

tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento

necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di

Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello

del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più

soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna.

Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione

comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile.

Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono

i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno

loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano

direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b;

II-1999 n. 27 consid. 3).

Il potere cognitivo del

Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla

violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre

II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b

LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio

dal Consiglio di Stato.

4.

I piani regolatori hanno lo

scopo di garantire un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un

ordinato insediamento del territorio (cfr. art. 75 cpv. 1 Cost.). Essi devono

delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14

cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni

idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a)

e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di

massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona

edificabile a meno che, dopo una ponderazione e globale degli interessi che la

legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in

particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente,

nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I

criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona

edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa.

Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del

territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non

conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona

fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger,

Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).

5.

Nell'ambito dell'esame del

dimensionamento del piano regolatore (art. 15 lett. b LPT), il Consiglio di

Stato ha rilevato che il piano delle zone edificabili sottoposto per

approvazione era stato esteso in alcuni settori rispetto al previgente piano

regolatore (PR 81), tramite ampliamenti o adattamenti puntuali. Dal rapporto di

pianificazione (pag. 45) il Governo ha desunto che la contenibilità teorica del

nuovo piano regolatore in merito alle zone residenziali corrispondeva a 4'500

unità insediative. Questo risultato veniva conseguito applicando un grado di

attuazione del piano estremamente basso (60%) e, inversamente, un alto rapporto

superficie utile lorda/unità insediative (di 50 mq per le zone intensive e di

60.

mq per le zone estensive) in luogo degli usuali 35-45 mq per abitante:

adottando un parametro usuale del 70-80% per il grado di attuazione,

rispettivamente di 50 mq, per lo meno anche per le zone estensive, di superficie

abitativa per residente, la contenibilità teorica del nuovo piano si attestava,

in realtà, a 5'046 abitanti, che consentiva un potenziale di sviluppo -

rispetto alla situazione di effettivi 3'566 abitanti (1998) - pari ad un incremento

del 40% dei residenti. Incremento, questo, di gran lunga superiore alla

previsione formulata dal comune di un aumento della popolazione con un tasso

del 20% che, ritenuto il rallentamento, se non addirittura la diminuzione, dell'evoluzione

demografica nell'ultimo decennio, andava oltretutto valutato come ottimistico.

Considerando che la contenibilità del piano regolatore eccedeva quindi il

presumibile bisogno per lo sviluppo demografico nei prossimi 10-15 anni, il

Governo ha concluso che l'esame degli ampliamenti riscontrati, anche se in

taluni casi di modesta entità, doveva essere oggetto di una particolare attenzione

ai fini di una corretta delimitazione della zona edificabile del comprensorio

comunale (cfr. risoluzione governativa 17 dicembre 2002, pag. 17 e segg.).

Questa valutazione merita di essere condivisa, per quanto concerne

particolarmente l'evoluzione del numero di abitanti, che qui interessa. In effetti,

anche volendo ritenere le (generiche) ipotesi di sviluppo formulate dal comune

e considerare i (quantomai parziali) parametri dallo stesso adottati, il nuovo

piano regolatore permetterebbe comunque sia di insediare, nei prossimi 15 anni,

almeno ulteriori 934 abitanti sul territorio comunale, pari ad un aumento della

popolazione del 26%. Per contro, l'evoluzione demografica del comune ha evidenziato

una tendenza della crescita in costante e consolidato rallentamento in questi

ultimi quarant'anni. Dai dati ripresi dal rapporto di pianificazione (pag. 12),

si evince certamente un aumento della popolazione residente, tuttavia con tassi

di crescita decennali che nel corso degli anni hanno subito una notevole e

progressiva flessione: da un aumento dell'80% registrato negli anni '60, si

passa ad uno del 30% negli anni '70, del 25% negli anni '80 e infine ad un

modesto 7,5% tra il 1990 e il 1998. A giusta ragione il Consiglio di Stato ha

ritenuto che un tasso di crescita del 20%, quale aumento oggettivamente

pronosticabile della popolazione nei prossimi 10-15 anni, fosse una previsione

ottimistica, come ha del resto sottolineato anche il pianificatore comunale

(cfr. rapporto di pianificazione, pag. 14). Ciò a fronte di una contenibilità

teorica del piano regolatore che, con tutte le riserve sui parametri

precedentemente illustrate, condivise anche dal tribunale, consente per lo meno

uno sviluppo demografico del 26%, con quindi un ampio margine rispetto al

presumibile fabbisogno del comune. Per questa ragione, ritenuto che il nuovo

piano regolatore prevede un incremento dell'indice di sfruttamento all'interno

della zona edificabile, si giustificava un particolare rigore nella valutazione

di alcuni ampliamenti della zona edificabile rispetto al perimetro del piano

regolatore precedente (PR 81).

Posta questa premessa, il

Consiglio di Stato ha altresì rilevato che alcuni ampliamenti difettavano di

una intelligibilità in termini di inserimento organico e logico nel quadro del

territorio insediativo comunale, oltre che risultare in contrasto con i provvedimenti

auspicati per i singoli quartieri che compongono l'agglomerato luganese. In

particolare, per quanto riguardava la zona residenziale, sono stati individuati

alcuni ampliamenti puntuali, fra cui quello concernente il fondo delle

ricorrenti, che davano luogo a delle propaggini, incoerenti nella loro

configurazione, della zona edificabile nei comparti agricoli del territorio

comunale. Principalmente per questi motivi, unitamente ad altri che si avrà

modo di illustrare nel seguito, tali ampliamenti non sono stati in seguito

approvati (cfr. risoluzione governativa 17 dicembre 2002, pag. 21; risoluzione

impugnata, pag. 8).

6.

Prima di entrare nel

merito, occorre rilevare che nell'ambito del secondo aggiornamento del piano

direttore relativo al piano dei trasporti del luganese (PTL), adottato dal

Consiglio di Stato il 14 marzo 2001, il cantone ha elaborato un modello di organizzazione

territoriale dell'agglomerato del luganese, oggetto di una specifica scheda di

coordinamento (scheda 10.4), quale componente pianificatoria e urbanistica per

una gestione coordinata dello sviluppo della regione, che si integra, nel

quadro del promovimento di una politica efficace della mobilità, alla

componente trasportistica-ambientale, oggetto della scheda di coordinamento

12.23

Tramite la scheda 10.4, sono state perciò fissate le grandi linee dell'organizzazione

di questa regione, il cui quadro di riferimento territoriale è dato dall'agglomerato

del luganese, definito Nuova Città, comprendente il territorio dei comuni

elencati nell'allegato 1, fra cui figura anche il comune di __________, e suddiviso

in 18 parti urbane omogenee denominate quartieri, indipendenti dunque dai

confini giurisdizionali comunali, dotati di proprie individualità e qualità

(allegati grafici 3 e 4). Il quartiere costituisce dunque l'unità territoriale

di riferimento per gli interventi urbanistici e pianificatori finalizzati alla

caratterizzazione della Nuova Città. Gli indirizzi pianificatori definiti dalla

scheda 10.4 per ognuno dei 18 quartieri sono improntati alla difesa delle loro

specificità, al miglioramento della loro unità morfologica, alla promozione

spaziale e ambientale dei loro spazi collettivi, ad incentivare lo sviluppo

delle singole potenzialità, ad accrescerne il ruolo e le qualità funzionali,

ecc., e devono essere concretizzati attraverso le pianificazioni locali. Il

coordinamento e la conformità sono verificati dal cantone in sede d'esame dei

piani regolatori. Il comune di __________ è interessato principalmente da tre

quartieri della Nuova Città: il Quartiere __________ (n. 11), il Quartiere __________

-__________ (n. 12) e, per quanto qui interessa, il Quartiere __________ -__________

(n. 13) che, per la sua peculiare caratteristica insediativa, è stato

attribuito alla categoria dei quartieri estensivi. Per questo quartiere, che si

estende lungo la fascia pedemontana delimitata a est da via __________ (__________)

e a ovest dal bosco collinare del __________, sono auspicate, unitamente ad

altre, le funzioni e gli interventi seguenti: la residenza, la limitazione dell'espansione

a macchia d'olio delle aree edificabili e la valorizzazione delle aree a

vocazione agricola (vigneti) in funzione paesaggistica e produttiva (cfr. scheda

10.

, elenco dei provvedimenti pianificatori n. 10.4.2.13).

7.

Le particelle delle

ricorrenti sono ubicate per l'appunto nel Quartiere __________ -__________,

caratterizzato dall'alternanza di aree boschive, coltive e vigneti con l'area

insediativa del comune. Quest'ultima, che si sviluppa dal nucleo di __________

in modo omogeneo fino ad occupare parte della fascia pedemontana, trova il suo

limite naturale verso nord nell'area forestale e, più a valle, nel corso del

riale in località __________, che già costituiva il confine della zona

residenziale R2 e R3 del vecchio piano regolatore. Oltre il riale, ai cui

margini insiste il grotto al mapp. 443, si apre invece un ampio comparto

agricolo che, includendo anche il vasto parco delimitato sui mapp. 485 e 486,

si estende fino alla località __________, a separazione dunque dell'abitato di __________

da quello di __________. Con la revisione del piano regolatore in oggetto, il

comune ha confermato la zona estensiva residenziale R2, estendendola tuttavia

ben oltre il riale __________, con un ampliamento di forma trapezoidale, che

non soltanto integra la limitrofa parte edificata del mapp. 443, ma pure il

soprastante pianoro di circa 2'000 mq di superficie, situato a cavallo del

confine fra i mapp. 443 e 463. Il Consiglio di Stato, pur avendo preannunciato

in un primo momento l'intenzione di non approvare questo ampliamento, ha poi

riconosciuto con la risoluzione impugnata che la fascia del mapp. 443, occupata

dal piazzale, dal grotto e dal campo di bocce, direttamente accessibile da via __________,

meritava di essere integrata nella zona edificabile, in quanto ad essa

funzionalmente e urbanisticamente connessa e perché congruente con l'andamento

orografico del comparto. Viceversa, queste correlazioni difettavano alla

porzione restante, quella qui controversa, giacché completamente inedificata e,

dal profilo morfologico, completamente distinta da un marcato dislivello di

circa 8 m. Pertanto non poteva essere approvata in zona edificabile. Come

rettamente ha rilevato il Governo, questo ampliamento, che riguarda essenzialmente

il suddetto pianoro, costituisce senz'altro una propaggine, incoerente nella

sua configurazione, della zona edificabile nel comparto agricolo, di cui si

diceva, non supportata da valide ragioni urbanistiche e pianificatorie. Risulta

difatti evidente, come ha potuto constatare questo tribunale durante l'esperimento

del sopralluogo, a conferma di quanto già si poteva rilevare dall'esame dei

piani, che quest'estensione costituirebbe, a non averne dubbio, un ampliamento

a macchia d'olio della zona edificabile che il piano direttore, riferito al

modello di organizzazione territoriale dell'agglomerato del luganese, si

prefigge di evitare proprio in questo comprensorio territoriale, a salvaguardia

delle specificità urbanistiche, morfologiche e territoriali del Quartiere __________

-__________ (cfr. consid. 6).

8.

La zona residenziale

estensiva R2, così come è stata ripristinata dal Consiglio di Stato, vale a

dire con l'ammissione del trascurabile ampliamento concernente l'area edificata

del mapp. 443, non solo risulta conforme agli indirizzi del piano direttore, ma

adempie anche al requisito dell'art. 15 lett. a LPT. Con terreni già edificati

in larga misura si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera

compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno,

direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di

superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b;

Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.

319). Il pianoro a cavallo dei mapp. 443 e 463 fa invece parte, come

illustrato poc'anzi, di un ampio territorio completamente inedificato che, per

la diffusa presenza di vigneti intercalati da fasce boschive e prative, si differenzia

morfologicamente e funzionalmente dalla zona edificabile in oggetto. Esso non

può pertanto essere considerato come edificato in larga misura nel senso

restrittivo inteso dalla giurisprudenza.

9.

Nell'ambito di una

ponderazione globale degli interessi (cfr. consid. 4), va poi considerato che

il comparto inedificato che include parzialmente il mapp. 443 e interamente il

mapp. 463, proprio perché caratterizzato dall'alternanza di aree boschive e di

vigneti, forma altresì un paesaggio di pregio, che funge, come si è già

accennato in precedenza, da importante area di stacco tra l'insediamento di __________

e quello più a nord di __________; tant'è che il comune l'ha incluso sia in

zona agricola, sia nella zona di protezione del paesaggio. Questa zona, oltre a

attuare gli intendimenti del piano direttore che, si ricorda, sono di valorizzazione

delle aree a vocazione agricola (vigneti) in funzione paesaggistica e

produttiva, concretizza pure l'indirizzo della scheda 8.1 del piano direttore

relativa alle linee di forza del progetto di paesaggio cantonale. Gli studi di

base per l'elaborazione del piano direttore hanno evidenziato che, in generale,

nei territori pedemontani lo sviluppo degli insediamenti, degli impianti e

delle infrastrutture tende a cancellare l'alternanza "territorio insediato

- territorio libero da insediamenti" ancora leggibile. Scopo del coordinamento

è dunque quello di preservare gli spazi liberi tra aree insediative di singoli

comuni o agglomerati mediante la definizione di linee di forza che assicurino

una funzione strutturante e d'equilibrio per il paesaggio, salvaguardandolo

dalle tendenze che potrebbero portare alla sua banalizzazione. In concreto, le

cartografie del piano direttore indicano una linea di forza in prossimità dei

fondi delle ricorrenti (cfr. piano direttore, piano cartografico 1:25'000, n.

14). Di conseguenza, richiamata altresì l'idoneità agricola dei mapp. 443 e 463

che, contrariamente a quanto sostenuto dalle insorgenti, si prestano alla

viticoltura e sfalcio, come attesta la carta delle idoneità agricole versata

agli atti dalla sezione dell'agricoltura, si giustifica pertanto appieno di preservare

questo territorio da un'ulteriore edificazione anche per motivi di ordine agricolo

e paesaggistico.

10.

Non giova da ultimo alle

ricorrenti il richiamo al principio della buona fede, per il fatto che la

porzione residua ovest del mapp. 443 non interessata dall'area boschiva, che il

previgente piano regolatore assegnava alla zona R2, è stata attribuita alla

zona agricola per favorire il trasferimento dell'edificabilità sulla porzione

dei mapp. 443 e 463 oggetto dell'ampliamento in parola. Va innanzitutto

rilevato che la convenzione 9 febbraio 2000, con cui __________ __________ si

era impegnato verso il comune ad accollarsi il contributo pecuniario

sostitutivo in caso di sottrazione dell'area agricola, giacché all'epoca era

negato all'ente pianificante il diritto di regresso nei confronti del

proprietario del fondo interessato (cfr. previgente art. 11 cpv. 2 LTagr, modificato

con novella legislativa entrata in vigore il 1 settembre 2002, BU 2002, 209),

non costituiva "né una condizione né una garanzia per l'inserimento

parziale dei fondi in zona edificabile, l'adozione della variante al Piano

regolatore essendo di competenza del Consiglio comunale, riservata l'approvazione

da parte delle competenti autorità cantonali" (cfr. convenzione 9

febbraio 2000, lett. g, doc. D in atti). Approvazione che, come visto, il

Consiglio di Stato, se non per tutto l'ampliamento presentato dal comune, ha

comunque accordato per la fascia edificata del mapp. 443, che il previgente

piano escludeva dalla zona edificabile. D'altro canto, va considerato che la

lamentata diminuzione dell'area fabbricabile è stata quantomeno compensata all'ampliamento

approvato dal Consiglio di Stato.

11.

In conclusione, ad eccezione

della superficie edificata del mapp. 443, l'estensione della zona edificabile

in località __________ in corrispondenza dei mapp. 443 e 463 non poteva dunque

essere approvata sia per motivi di contenibilità, sia per ragioni di ordine

pianificatorio, urbanistico, paesaggistico e agricolo. Motivi, questi, che

giustificano parimenti la conseguente attribuzione d'ufficio di queste

superfici alla zona agricola e a quella di protezione del paesaggio - quest'ultima,

peraltro, già prevista dal piano del paesaggio adottato dal consiglio comunale

e rimasta incontestata - al pari delle restanti porzioni di questi fondi,

nonché dell'intero comparto. La risoluzione impugnata, ponendo pertanto il piano

regolatore in consonanza con l'ordinamento giuridico, non è nemmeno lesiva dell'autonomia

comunale.

12.

Il ricorso va, dunque,

respinto. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste carico delle

insorgenti (art. 28 PAmm).

Per

questi motivi,

visti

gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,

dichiara e pronuncia:

1.

Il ricorso è respinto.

2.

RI 1 e RI 2 sono condannate

al pagamento in solido delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi

fr. 1'200.- (milleduecento).

3.

Intimazione

terzi

implicati

1.

rappr.

da: RA 2

1.

rappr.

da: RA 1

Per

il Tribunale della pianificazione del territorio

presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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