ricorso contro una variante di piano regolatore

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Numero d'incarto:

90.2003.109

Data decisione, Autorità:

18.07.2005, TPT

Titolo:

ricorso contro una variante di piano regolatore

RUSTICI

art. 75 LALPT

art. 39 cpv. 2 e 3 OPT

Incarto n.

90.2003.109

Lugano

18 luglio

2005

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale della pianificazione del

territorio

composto dei giudici:

Raffaello Balerna, presidente,

Lorenzo

Anastasi, Matteo Cassina

segretaria:

Lorenza Ponti Broggini, vicecancelliera

statuendo sul ricorso del 16 ottobre 2003 di

RI 1 ,

contro

la decisione 16 settembre 2003 (n. 4003) con cui il

Consiglio di Stato ha respinto il ricorso dell’insorgente contro la variante

di poco conto del piano regolatore del PI 1 concernente l'inventario degli

edifici situati fuori dalle zone edificabili;

viste le risposte:

- 24 ottobre 2003 della divisione della pianificazione

territoriale;

-

20 novembre 2003 del RA

2;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in

fatto

A. L’11

novembre 1996 il consiglio comunale di __________ ha adottato la variante del

piano regolatore concernente l'inventario degli edifici situati fuori dalle

zone edificabili.

B. Il

4 marzo 1998 il Consiglio di Stato ha approvato la variante in oggetto. In

quella sede il Governo non ha condiviso la decisione comunale di assegnare alla

zona edificabile l’insediamento abitativo ubicato in località “____________________”.

Esso ha pertanto invitato il municipio a proporre una modifica di poco conto

del piano regolatore concernente la completazione dell’inventario e

segnatamente l’inserimento delle costruzioni colà ubicate nella tabella delle

valutazioni.

C.

Dopo aver accolto l’approvazione del dipartimento del territorio del 31

maggio 2001, con risoluzione 23 aprile 2003 (n. 307) il municipio ha ordinato

la pubblicazione della variante di poco conto del piano regolatore presso la

cancelleria comunale per il periodo 5 maggio-3 giugno 2003. Mediante la

variante l’edificio n. 415, al mapp. 1462, è stato classificato nella categoria

“meritevole 1a”.

D.

Il 17 giugno 2003 RI 1, proprietaria del fondo in rassegna, ha

interposto ricorso contro la risoluzione municipale innanzi al Consiglio di

Stato, al quale ha chiesto di riclassificare la costruzione in oggetto, in modo

da poterlo ricostruire senza dover essere vincolata alla normativa applicabile

agli edifici inseriti nella categoria “meritevole 1a”.

E.

Con risoluzione 16 settembre 2003 il Consiglio di Stato ha respinto il

gravame. In quella sede il Governo ha confermato la valutazione dell’edificio,

così come proposta dal municipio.

F.

Contro la risoluzione governativa la proprietaria del fondo è insorta

innanzi a questo Tribunale, al quale ha chiesto, in via principale, di

classificare l’edificio nella categoria “meritevole 1b” e, in via subordinata,

di retrocedere gli atti alle istanze inferiori per un riesame della

classificazione dell’oggetto.

G.

Il RA 2 e la divisione della pianificazione territoriale hanno chiesto

la reiezione del ricorso.

H. Il

12 aprile 2005 ha avuto luogo un’udienza, cui ha fatto seguito un sopralluogo.

Circa le relative risultanze si dirà, per quanto necessario, in diritto.

Considerato, in

diritto

1. La

competenza del Tribunale è data (art. 38 cpv. 1 LALPT), il ricorso è tempestivo

(art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione della ricorrente certa (art. 38 cpv.

4 lett. b LALPT). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine.

2. 2.1.

In Ticino vi è un numero considerevole di

edifici (rustici) e impianti che resta a testimonianza del recente passato.

Questi edifici e impianti, individuabili su tutto il territorio cantonale, rappresentano

sovente componenti essenziali del paesaggio culturale che, in assenza di essi,

risulterebbe impoverito. La conservazione degli stessi, pertanto, può essere

opportuna anche se sono situati fuori zona edificabile e se si rende necessario

il cambiamento della loro destinazione originaria, salvo, naturalmente, i casi

in cui la destinazione agricola può essere mantenuta. D'altra parte un

cambiamento di destinazione senza presupposti e limiti chiari e stretti può

vanificare la funzione originaria di testimonianza di questi edifici e alterare

gravemente il valore del paesaggio che li custodisce. Il cambiamento di

destinazione diventa, pertanto, una misura che permette, da un lato, la

conservazione dell’edificio stesso e, dall'altro, la creazione delle premesse

necessarie per la cura delle aree circostanti (cfr. scheda di coordinamento del

piano direttore 8.5, nella versione approvata e modificata dal Consiglio

federale il 30 gennaio 2002, capitolo "Situazione: problematiche,

conflitti").

2.2. Dal punto di vista del diritto federale l'art. 39

OPT, ai cpv. 2 e 3, pone le premesse e le condizioni in base alle quali

l'autorità cantonale competente può autorizzare, fuori dalle zone edificabili,

il cambiamento di destinazione di detti edifici e impianti (cfr., in

precedenza, l'art. 24 cpv. 2 e 3 dell'or abrogata OPT del 2 ottobre 1989, cpv.

2 e 4 dopo la modifica del 22 maggio 1996). Giusta tale disposizione:

"2. I Cantoni possono

autorizzare, siccome d'ubicazione vincolata, la modifica dell'utilizzazione di

edifici esistenti, protetti perché tipici del paesaggio, se:

a. il paesaggio e gli edifici

formano un'unità degna di protezione e sono stati posti sotto protezione

nell'ambito di un piano di utilizzazione;

b. il carattere particolare del

paesaggio dipende dal mantenimento di tali edifici;

c. la conservazione duratura

degli edifici può essere garantita solo con il cambiamento di destinazione; e

d. il piano direttore cantonale

contiene i criteri secondo cui va valutato il carattere degno di protezione dei

paesaggi e degli edifici.

3. Le autorizzazioni secondo il presente articolo

possono essere rilasciate soltanto se:

a. l'edificio non è più necessario all'utilizzazione

anteriore;

b. il cambiamento di destinazione non comporta un

edificio sostitutivo che non sia necessario;

c. l'aspetto esterno e la struttura edilizia basilare

restano sostanzialmente immutati;

d. è necessaria tutt'al più una leggera estensione

dell'urbanizzazione esistente e tutti i costi d'infrastruttura, causati dal

cambiamento completo di destinazione, sono ribaltati sul proprietario;

e. la coltivazione agricola delle rimanenti superfici

e delle particelle limitrofe non è minacciata;

f. non vi si oppongono interessi preponderanti (art.

24 lett. b LPT)."

Non è

lecito eludere il principio della separazione tra zona edificabile e zona non

edificabile e la regolamentazione restrittiva concernente le autorizzazioni

eccezionali fuori dalle zone edificabili. L'art. 39 cpv. 2 OPT è, pertanto,

correttamente attuato solo quando l'interesse pubblico al mantenimento di un

edificio mediante cambiamento dell'utilizzazione permette di scostarsi dal

menzionato principio della separazione; d'altro canto, la regolamentazione in

esame, nel suo insieme, non può essere applicata in modo così intenso da

mettere in discussione il principio stesso della separazione. L'essere degno di

protezione e la messa sotto protezione non devono essere, dunque, un pretesto

per giustificare una modifica dell'utilizzazione inammissibile giusta l'art. 24

LPT: occorre, pertanto, fissare esigenze sufficientemente elevate ai paesaggi

ed agli edifici sia per quanto concerne il riconoscimento della dignità di

protezione sia per quanto concerne l'intensità della messa sotto protezione.

2.3.

Nel Cantone Ticino la problematica del cambiamento di destinazione degli

edifici esistenti, protetti perché elementi tipici del paesaggio, è stata

affrontata tramite la scheda di coordinamento 8.5 del piano direttore. Questa è

volta ad assicurare la gestione e la

protezione del territorio fuori delle zone edificabili, permettendo il mantenimento

e la valorizzazione di edifici e impianti degni di protezione, situati fuori

delle zone edificabili, laddove essi costituiscono una componente essenziale

del paesaggio tradizionale locale (cfr. scheda citata, capitolo "Scopo del

coordinamento").

Nella

versione approvata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002 e dallo stesso

modificata, questo strumento elenca in primo luogo i criteri per la

delimitazione dei paesaggi con edifici ed impianti degni di protezione (cfr.

capitolo "Attuazione del coordinamento, 1. Livello cantonale"). Il territorio cantonale, per il quale va esaminata

una messa sotto protezione comprende, dunque, i paesaggi caratterizzati

dall'alternanza tra foreste e spazi aperti e da aree alpestri al di sotto dei

2000 metri sul mare, valorizzati dalla presenza di edifici rurali originali,

ubicati fuori dalle zone edificabili in modo raggruppato o isolato. Per una

messa sotto protezione non entrano in linea di conto il bosco ai sensi della

legislazione forestale, le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC), le

aree per attrezzature, impianti o funzioni di interesse nazionale, cantonale o

regionale, infine le aree soggette a forti pericoli naturali accertati.

La

scheda stabilisce, in seguito, come devono procedere - a tale scopo - i comuni

(cfr. capitolo "Attuazione del coordinamento, 2. Livello comunale").

Questi

devono anzitutto preparare la decisione sulla protezione dei paesaggi degni di

protezione, definendo il territorio che non può entrare in linea di conto (come

il bosco, le superfici, per l'avvicendamento colturale, le zone di pericolo, le

aree per attrezzature, impianti o funzioni di interesse nazionale, cantonale o

regionale), allestendo l'inventario degli edifici e impianti fuori dalla zona

edificabile, raccogliendo le informazioni inerenti lo stato e l'utilizzazione

del territorio, individuando gli elementi naturali, definendo eventuali

elementi storici e culturali specifici della zona, rilevando le infrastrutture

e i servizi esistenti.

Sulla

scorta di tali elementi conoscitivi i comuni:

·

decidono in modo restrittivo sulla protezione di paesaggi nel senso della

scheda e ne delimitano, se del caso, il perimetro dopo una ponderazione di

tutti gli interessi in gioco;

·

decidono quali edifici, all'interno di questo perimetro, proteggere;

· indicano gli edifici che vanno mantenuti a

scopo agricolo;

·

definiscono le misure vincolanti atte a garantire una gestione attiva e la

protezione del paesaggio;

·

definiscono le norme di attuazione per la protezione dei singoli edifici.

La

scelta degli edifici da proteggere e, quindi, da conservare, può essere

effettuata solo dopo aver analizzato tutti gli edifici compresi nel paesaggio

protetto. Per effettuare questa scelta occorre partire da una prima scelta

sulla base dell'inventario: quest'ultima è, però, relativa, nel senso che non

può essere automaticamente riportata sugli edifici inclusi nel perimetro dei

paesaggi protetti.

Com'è a

più riprese riconosciuto nel rapporto d'esame della scheda 8.5 allestito

dall'ufficio federale dello sviluppo territoriale all'indirizzo del Consiglio

federale, del 14 novembre 2001, gli inventari costituiscono, di conseguenza,

un'eccellente base per le ulteriori decisioni (cfr. il rapporto citato,

segnatamente cifra 3).

L'inventario

serve, quindi, in primo luogo, quale strumento di analisi e di controllo della

situazione del patrimonio costruito fuori dalla zona edificabile; esso

permette, in secondo luogo, di indicare quali edifici sono degni di protezione

e quali non lo sono secondo la classificazione definita a questo scopo nelle

direttive elaborate dal dipartimento cantonale del territorio. Lo stato degli

edifici, unitamente a quello del territorio che sta loro intorno, costituiscono

difatti degli elementi decisivi per la definizione dei paesaggi da proteggere

(cfr. allegato al testo della scheda approvata dal Consiglio federale

"Indicazioni operative complementari", cifra 2b).

Alla

catalogazione degli edifici effettuata in sede di inventario deve, tuttavia,

far seguito un ulteriore, irrinunciabile passo: accertare quali paesaggi,

potenzialmente degni di protezione, vanno effettivamente posti sotto tutela e

quali edifici, potenzialmente degni di protezione, situati in questi paesaggi,

siano effettivamente da proteggere. Questo passo ha luogo, formalmente, attraverso

l'inserimento del perimetro dei paesaggi protetti, della designazione delle

costruzioni protette e delle relative disposizioni di protezione nel piano del

paesaggio del piano regolatore, analogamente a quanto avviene per le altre zone

di protezione (art. 28 cpv. 2 lett. f LALPT; cfr. scheda di coordinamento 8.5,

capitolo "Attuazione del coordinamento; 2. Livello comunale").

L'elaborazione delle basi decisionali sotto forma di inventario non basta,

pertanto, per legittimare il rilascio di una licenza edilizia relativa al

cambiamento di destinazione degli edifici che questo strumento designa come

protetti, ossia meritevoli di conservazione (cfr. il rapporto d'esame, cifra

2.453.1). Come spiega il rapporto d’esame allestito dall’ufficio federale dello

sviluppo territoriale alla cifra 2.464.1, la modificazione della destinazione

di un edificio che nell’inventario è stato assegnato segnatamente alla

categoria “meritevole 1a” (circa le classificazioni si veda il considerando

2.4. che segue) presuppone lo svolgimento delle seguenti ulteriori fasi:

·

il paesaggio, nel quale è situato, deve essere effettivamente stato messo

sotto protezione dopo aver ponderato tutti gli interessi;

·

l’edificio medesimo deve essere stato posto sotto protezione siccome elemento

irrinunciabile di quel paesaggio;

·

nell’ambito della procedura d’autorizzazione relativa al cambiamento

d’utilizzazione dell’edificio, la messa sotto protezione di paesaggio ed

edificio deve rivelarsi giustificata e le altre condizioni della legislazione

federale, cantonale e comunale devono essere soddisfatte.

2.4.

L'inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili viene

allestito, adottato ed approvato seguendo la procedura della variante del piano

regolatore (art. 41 cpv. 2 LALPT; 75 cpv. 3 LALPT). Gli edifici vengono

suddivisi nelle seguenti categorie:

1. Edifici

meritevoli di conservazione:

a) edifici rustici finora

prevalentemente utilizzati a scopo agricolo, per i quali è ammessa la

trasformazione (cambiamento di destinazione);

b) edifici rustici diroccati, che

fanno parte di un nucleo meritevole di conservazione, per i quali è ammessa la

ricostruzione (cambiamento di destinazione); un nucleo meritevole di conservazione

- che legittima la ricostruzione di edifici diroccati posti nello stesso - è

costituito da un assieme di edifici che rappresentano degli elementi emergenti

del paesaggio e formano una struttura edilizia unica, una trama architettonicamente

valida e di pregio, ed hanno caratteristiche particolari per le loro

peculiarità paesaggistico - ambientali;

c) edifici rustici particolari con

una destinazione specifica (oggetti culturali) che vanno mantenuti (cappelle,

mulini, grotti, forni del pane, torchi, nevere, lavatoi ecc.) nell'interesse generale

di salvaguardare il contenuto, la tipicità e l'importanza storica della costruzione;

d) edifici rustici ancora utilizzati

(o utilizzabili) a scopo agricolo, sia nelle superfici per l'avvicendamento

colturale che negli altri terreni inclusi nella zona agricola del piano

regolatore, che devono mantenere la loro destinazione attuale;

2. Edifici

diroccati non ricostruibili:

edifici

diroccati per i quali non esiste un interesse pubblico alla loro ricostruzione

in quanto non appartengono a nuclei o gruppi di rustici meritevoli di

conservazione;

3. Edifici

rustici già trasformati:

edifici

rustici già trasformati per i quali sono concessi interventi di manutenzione

ordinaria o, se ancora meritevoli, di recupero di parti originali;

4. Altri

edifici rilevati:

Tutti

gli altri edifici esistenti sul territorio quali case d'abitazione, costruzioni

agricole non tradizionali, autorimesse, baracche, capannoni, ecc.. In questa

categoria sono inclusi anche edifici originariamente rustici, ma che in seguito

a trasformazione hanno perso totalmente le loro caratteristiche originali.

2.5. In

campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,

però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve

garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno una

istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato

(art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno

potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità, ma

anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità

incaricate di compiti pianificatori badano, tuttavia, di lasciare alle autorità

loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro

compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può, dunque,

semplicemente, sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve

rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella

ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi

ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro

sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano

direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-1999 n. 27 consid. 3).

Il

potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è, invece,

circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit.,

ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art.

33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano

regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.

3. 3.1.

Nell'ambito dell'allestimento della variante di poco conto del piano regolatore

concernente l'inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili il RA

2 ha classificato l'edificio n. 415, al mapp. 1462, in località “____________________”,

nella categoria "meritevole 1a", ossia tra quegli edifici rustici per

Fatti

i quali è ammessa la trasformazione. Il Consiglio di Stato ha confermato tale

scelta (cfr. risoluzione impugnata, pag. 4 seg.). La ricorrente contesta tale

assunto. Afferma che si tratta di un diroccato, il cui mantenimento non sarebbe

attuabile. Sostiene che il manufatto fa parte del piccolo nucleo antico “____________________”.

Chiede pertanto che esso venga assegnato alla categoria “meritevole 1b” e

possa, di conseguenza, essere ricostruito. Il mantenimento nella categoria

“meritevole 1a” e, pertanto, l’assoggettamento alla severa regolamentazione

prescritta all’art. 49 NAPR per gli interventi di trasformazione, toglierebbe invece

qualsiasi incentivo al risanamento del manufatto.

3.2. La

valutazione effettuata dal municipio e dal Consiglio di Stato devono essere

confermate. Infatti alla data, determinante, del rilievo dell'edificio

effettuato per conto del comune, la costruzione versava in un discreto stato di

conservazione (cfr. fotografie riferite al rilievo del marzo 2001): al

manufatto, completo nelle sue strutture di base, mancava solo una veramente

minima parte del tetto. Non si era dunque in presenza di un diroccato giusta

l'art. 29 seconda frase RLALPT: opera in rovina, inutilizzabile, ovvero non

degna di conservazione. Già per questo motivo un’attribuzione del fabbricato

alla categoria “meritevole 1b”, ossia tra quelli edifici diroccati che possono

essere ricostruiti e adibiti a residenza, non entra in linea di conto. La

circostanza secondo cui in occasione del sopralluogo, esperito il 12 aprile

u.s., il tribunale ha potuto appurare che la copertura dell’edificio è

frattanto diminuita, non permette di mutare questa conclusione. In effetti, a

prescindere dalle cause che hanno condotto a questo stato di cose, va ribadito

che determinante per la valutazione in sede di inventario è

Considerandi

difatti, di principio, lo stato dell'edificio al momento in cui viene allestito

questo documento, riservato il caso - che qui non interessa - in cui la

costruzione venga successivamente trasformata sulla scorta dei necessari

permessi.

A titolo abbondanziale, il tribunale condivide comunque l’opinione

del Consiglio di Stato, secondo cui la manciata di edifici insistenti nella

località “____________________” non possa costituire un nucleo meritevole di

conservazione nel senso restrittivo inteso dalle direttive cantonali (cfr.

consid. 2.4.), che potrebbe addirittura legittimare la ricostruzione di edifici

diroccati posti nello stesso, poiché questi non formano una struttura edilizia

unica e nemmeno presentano una trama architettonicamente coerente e

significativa. Come ha pertanto rilevato il Governo nella risoluzione

impugnata, l’assegnazione della costruzione alla categoria “meritevole 1a”

risulta, alla fin fine, la più favorevole per la ricorrente: qualora non avesse

adempiuto ai requisiti di questa categoria, la costruzione in oggetto avrebbe

dovuto essere catalogata tra i diroccati (non ricostruibili).

Sia infine soggiunto, per completezza, che nemmeno attribuendo

l’edificio alla categoria preconizzata dalla ricorrente (meritevole 1b),

quest’ultima avrebbe potuto conseguire una libertà progettuale sostanzialmente

maggiore di quella prevista per gli edifici della categoria “meritevole 1a”,

allo scopo di creare una nuova residenza in loco. L’art. 49 cifra 1.2 NAPR, che

regolamenta la ricostruzione dei diroccati che fanno parte di un nucleo

meritevole di conservazione, prescrive difatti che questa “deve esser

eseguita sul sedime dei rispettivo diroccato” e rinvia, per il rimanente,

alla disciplina prescritta per gli interventi sugli altri edifici meritevoli di

conservazione, ovvero – segnatamente - alla cifra 1.1. della stessa

disposizione, che regge la riattazione e la trasformazione degli stabili

assegnati alla categoria “meritevole 1a”.

3.3

Il

ricorso deve essere, dunque, respinto.

4.

La

tassa di giudizio è posta a carico della ricorrente (art. 28 PAmm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla

fattispecie,

dichiara e pronuncia

1. Il

ricorso è respinto.

2.La tassa di giudizio, di fr. 600.--, è

posta a carico della ricorrente.

3. Intimazione

a:

terzi implicati

Comune di Cugnasco, 6516 Cugnasco

rappr. da: Municipio di Cugnasco, 6516 Cugnasco

Per il Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente La

segretaria

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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