inserimento nel piano regolatore di una zona di pericolo naturale (caduta sassi e blocchi) e di una strada forestale

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Numero d'incarto:

90.2003.113

Data decisione, Autorità:

29.08.2005, TPT

Titolo:

inserimento nel piano regolatore di una zona di pericolo naturale (caduta sassi e blocchi) e di una strada forestale

FORESTA / BOSCO

PIANO DIRETTORE

STRADA

art. 28 cpv. 1 LALPT

art. 28 cpv. 2 let. l LALPT

art. 2 LFO

art. 11 LFO

art. 12 LFO

art. 6 cpv. 2 let. c LPT

art. 18 cpv. 3 LPT

art. 1 LTPNAT

Incarto n.

90.2003.113

Lugano

29 agosto

2005

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale della pianificazione del

territorio

composto dei giudici:

Raffaello Balerna, presidente,

Lorenzo

Anastasi, Matteo Cassina

segretaria:

Sonja Federspiel, vicecancelliera

statuendo sul ricorso 28 novembre 2003 del

RI 1

rappr. dal RA 1

contro

la decisione 22 ottobre 2003 (n. 4570) con cui il

Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore delPI 1;

viste le risposte:

- 26 febbraio 2004 della

divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del territorio;

- 13 aprile 2005 della

sezione forestale;

- 26 aprile 2005 della

sezione dei beni monumentali e ambientali;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in

fatto

A. Nella

seduta del 15 ottobre 2001 il consiglio comunale di __________ ha adottato la

revisione del piano regolatore. Nel piano delle zone (in scala 1:2000) e in

quello del paesaggio (in scala 1:5000) sono state inserite le zone di pericolo definite

nel catasto dei territori soggetti a pericoli naturali concernenti il PI 1,

adottato dal Consiglio di Stato il 4 maggio 1999 in applicazione della relativa

legge del 29 gennaio 1990 (LTPN). Queste zone interessavano vari terreni posti

lungo gli argini del fiume __________. Il piano del paesaggio riportava inoltre

il tracciato di una strada forestale che da __________ saliva verso i __________,

per poi raggiungere __________. Nella stessa sede il consiglio comunale ha pure

adottato una norma (art. 9 NAPR) regolamentante l'installazione di antenne sul

suolo comunale.

B. Con

risoluzione 22 ottobre 2003 (n. 4570) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione.

Esso ha tuttavia negato l'approvazione di alcune proposte pianificatorie, sospeso

su altre la propria decisione ed infine modificato d'ufficio il piano

regolatore su alcuni oggetti.

Per

quanto qui interessa, esso ha ordinato al comune di procedere ad una ristesura

del piano del paesaggio, ritenendolo poco leggibile. Nel contempo il Governo ha

imposto l'inserimento nello stesso delle zone di pericolo geologico,

segnatamente di quella di pericolo di caduta sassi e blocchi soprastante il

nucleo di __________, già segnalata in sede di esame preliminare. In questo

ambito il Governo ha altresì osservato come l'ampliamento della zona

edificabile in località __________, previsto nel piano adottato dal legislativo

comunale, che esso aveva manifestato l'intenzione di non approvare, andasse a

sovrapporsi, quantomeno parzialmente, alla precitata zona di pericolo.

Il

Governo, facendo proprie le considerazioni espresse dai competenti uffici, ha

inoltre rilevato che la realizzazione della strada forestale che da __________

sale verso i __________ avrebbe contribuito ad aumentare la pressione antropica

sul comparto protetto di __________ e provocato ripercussioni negative sia dal

punto di vista paesaggistico che naturalistico. Esso ha negato il carattere

forestale del tracciato, fatta eccezione per il tratto che collega __________

con i__________, già al beneficio di un'approvazione tecnica accordata dalla

direzione federale delle foreste. Su questa base, il Consiglio di Stato ha

imposto lo stralcio dal piano del paesaggio del tratto di strada che da __________

sale sino a __________. A titolo abbondanziale esso ha altresì chiarito che il

tratto di strada forestale riconosciuto, riportato sul piano, aveva unicamente

valore indicativo in quanto assimilabile al bosco.

Da

ultimo, il Consiglio di Stato ha stralciato l'art. 9 NAPR, attinente alla

costruzione di antenne, riservando al comune la facoltà di riformulare il primo

capoverso.

C. Con ricorso

28 novembre 2003 il RI 1 insorge innanzi a questo tribunale avverso la

menzionata risoluzione governativa. In primo luogo esso afferma che

l'accertamento effettuato per la zona soggetta a pericolo naturale soprastante

la località __________ non ha raggiunto il grado di dettaglio richiesto dalla

relativa legge del 29 gennaio 1990 (LTPN). In assenza di un approfondimento

maggiore e di una precisazione delle indicazioni riguardanti i gradi di

pericolosità dei terreni interessati, il comune si trova nell'impossibilità di

procedere ad un'iscrizione corretta di predetta zona nel piano regolatore.

Per

quanto attiene la strada che da __________ sale verso __________ e i __________,

il comune sostiene che l'inserimento nel piano regolatore sia la premessa per

la realizzazione di una strada forestale. Nel caso concreto, il tracciato

proposto ricalca quello previsto in un progetto preliminare parzialmente

approvato dalla direzione federale delle foreste il 22 maggio 1998. In quella

sede, l'autorità federale avrebbe palesato la possibilità di approvare

quantomeno un tratto rimanente della strada dopo lo svolgimento di ulteriori

approfondimenti; la pianificazione qui in esame costituisce il punto di

partenza di questi approfondimenti.

Da

ultimo, il comune ribadisce la bontà dell'art. 9 cpv. 1 NAPR e propone una

nuova formulazione del 2° capoverso della disposizione.

D. La

divisione della pianificazione territoriale, la sezione beni monumentali e

ambientali e la sezione forestale postulano la reiezione del ricorso.

Quest'ultima osserva in particolare che la legge sui territori esposti a

pericoli naturali (LTPN) ed il relativo decreto esecutivo del 22 marzo 1995

prevedono l'elaborazione di piani di dettaglio con differenziazione del grado

di pericolo solo per le zone edificabili. Nel caso concreto, la zona oggetto di

contestazione non si sovrappone ad una zona fabbricabile, ragion per cui

l'accertamento è stato effettuato solo a titolo indicativo; in occasione

dell'esame preliminare era inoltre stata segnalata l'inopportunità di un

ampliamento della zona edificabile in corrispondenza di __________. Nel

contempo, la sezione forestale ricorda che una strada forestale non deve necessariamente

essere pianificata a livello di piano regolatore. Essa rileva inoltre che il

piano della rete stradale forestale cantonale riporta, tra le strade di interesse

forestale, la tratta compresa tra i __________ e __________; conferma che la

direzione federale delle foreste ha concesso l'approvazione tecnica per il

tratto di strada che da __________ sale sino ai __________. Contrariamente a

quanto sostiene il comune, la sezione forestale nega invece che, per il tratto

rimanente, la strada che sale dall'abitato di __________ ai __________ possa

essere considerata forestale.

E. Il 4 maggio

2005 si è tenuta l'udienza. In quell'occasione il comune ha dichiarato di

ritirare il ricorso in merito all'art. 9 NAPR; per il rimanente le parti si

sono riconfermate nelle rispettive posizioni.

Considerato, in

diritto

1. La

competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT)

e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. a LALPT).

L'impugnativa è dunque ricevibile.

2. In campo

pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,

assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve

garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno

un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato

(art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno

potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma

anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità

incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità

loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro

compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad

intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro

sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano

direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b;

II-1999 n. 27 consid. 3).

Il potere

cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece

circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n.

78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per

poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una

modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.

3. Il comune

contesta l'obbligo, impostogli dal Consiglio di Stato, di integrare nel piano

del paesaggio la zona di pericolo geologico (caduta sassi e blocchi)

soprastante __________, adducendo che la pericolosità della stessa non è stata

compiutamente e preventivamente definita dalle competenti autorità cantonali in

ossequio alla pertinente legislazione.

3.1.

L'art. 6 cpv. 2 lett. c LPT obbliga i Cantoni a designare nei fondamenti del

piano direttore i territori che sono minacciati in misura rilevante da pericoli

naturali. Nel nostro Cantone gli studi di base svolti in questo ambito hanno

indotto il Consiglio di Stato ad adottare la scheda di coordinamento n. 4.1 del

piano direttore, di risultato intermedio, avente come oggetto proprio i

territori soggetti a pericoli naturali ed il cui scopo consiste nell'attuazione

a livello pianificatorio di adeguate misure di prevenzione, al fine di

aumentare a lungo termine la sicurezza delle persone e delle cose, di

permettere l'uso adeguato del suolo, come pure di ridurre i costi sociali

provocati dai pericoli naturali. Le modalità di coordinamento prevedono che il

Cantone, nell'ambito dell'allestimento del catasto cantonale dei territori

soggetti a pericoli naturali conformemente alla relativa legge del 29 gennaio

1990, porta a termine l'approfondimento e la puntualizzazione delle conoscenze

sui territori soggetti a pericoli naturali rappresentati graficamente nel piano

direttore e verifica inoltre il grado di rischio del rimanente territorio

potenzialmente soggetto a pericolo. I comuni forniscono a questo scopo al

Cantone tutte le informazioni e conoscenze di cui dispongono su detti pericoli.

Le misure pianificatorie di prevenzione devono essere successivamente consolidate

dai comuni interessati tramite le necessarie modifiche dei piani regolatori.

L'obbligo

istituito all'art. 6 cpv. 2 lett. c LPT viene messo particolarmente in

relazione con la delimitazione dei terreni idonei all'edificazione ai sensi

dell'art. 15 LPT nel quadro di una eventuale responsabilità dell'ente pubblico

in caso di catastrofi naturali (Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. 44).

Un terreno è difatti ritenuto idoneo all'edificazione quando le sue caratteristiche

soddisfano le esigenze richieste dall'utilizzazione prevista per lo stesso.

Oltre al requisito dell'edificabilità del terreno dal profilo tecnico, che al

giorno d'oggi è quasi sempre soddisfatto, per decidere in merito all'idoneità

di un terreno alla costruzione devono essere presi in considerazione,

anzitutto, gli scopi ed i principi che reggono la pianificazione del territorio

(art. 1 e 3 LPT). L'assegnazione di un terreno alla zona residenziale deve

pertanto, in primo luogo, rispondere alla necessità di creare e conservare degli

insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT) ed al principio di

salvaguardare, per quanto possibile, i luoghi destinati all'abitazione da

immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. b LPT). L'esposizione di un

terreno a pericoli naturali può pertanto pregiudicare la sua idoneità

all'edificazione e, di conseguenza, la possibilità di includerlo nella zona edificabile

(Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. 42-49, con rinvii;

Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,

expropriation, Berna 2001, n. 317, pure con rinvii). In sintonia con la

legislazione federale gli obiettivi pianificatori cantonali del piano

direttore, adottati dal Gran Consiglio con decreto legislativo del 12 dicembre

1990, stabiliscono, a questo riguardo, l'obbligo di "predisporre i

necessari provvedimenti pianificatori per evitare insediamenti in zone critiche

e fissare le condizioni per un adeguato uso del suolo in tali zone"

(cfr. obiettivi in materia di pericoli naturali, A.4. lett. d).

3.2. La

legge sui territori soggetti a pericoli naturali del 29 gennaio 1990 (LTPN),

che attua il coordinamento previsto attraverso la scheda n. 4.1 del piano

direttore, disciplina l'accertamento, la premunizione ed i risanamento dei

territori esposti o colpiti da pericoli naturali, come pure il sussidiamento

dei necessari provvedimenti (art. 1 LTPN).

L'accertamento

dei territori esposti o colpiti da pericoli naturali è operato mediante

l'allestimento di un piano (in origine definito catasto) delle zone soggette a

pericolo (PZP; art. 2 cpv. 1 LTPN). Esso comprende il catasto degli eventi

conosciuti e la carta dei pericoli potenziali (art. 2 cpv. 3 LTPN). Il mancato

inserimento di un territorio nel PZP non ne esclude la pericolosità (art. 2

cpv. 2 LTPN). Il PZP serve quale base per il disciplinamento degli interventi

di premunizione e risanamento (art. 3 cpv. 1 LTPN). Il Cantone, i comuni e le

Regioni devono inoltre tenerne conto nell'ambito delle loro pianificazioni

territoriali e dei programmi di sviluppo regionali (art. 3 cpv. 2 LTPN).

Sono

iscritti nel PZP i territori soggetti a pericoli naturali, segnatamente quelli

soggetti a spostamenti di terreno permanenti, a caduta di valanghe, frane,

crolli di roccia, alluvionamenti e inondazioni (art. 4 LTPN). Il PZP è

costituito da piani in scala non inferiore a 1:10'000 e da una relazione

tecnica (art. 5 cpv. 1 LTPN). I piani descrivono in scala adeguata i territori

esposti a pericoli e riportano graficamente gli eventi conosciuti, i rilievi effettuati

e le zone soggette a pericolo. Essi indicano segnatamente il genere e il grado

di pericolo. All'interno delle superfici edificabili e nelle immediate

vicinanze le zone soggette a pericoli vengono riportate su un piano

particellare (art. 2 DELTPN). Nella relazione tecnica viene esposto il

riassunto delle ricerche eseguite e sono elencati i pericoli naturali rilevati

(art. 3 DELTPN).

Il PZP è

allestito dal dipartimento del territorio in collaborazione con i servizi

statali interessati, previa consultazione dei municipi (art. 6 cpv. 1 LTPN;

art. 1 DELTPN), di regola su scala comunale; può tuttavia essere elaborato a

tappe, per singoli comprensori, decisi dal dipartimento (art. 4 DELTPN). La

popolazione partecipa all'allestimento attraverso periodiche riunioni informative

convocate dal dipartimento (art. 6 cpv. 2 LTPN). Il PZP è pubblicato per un

periodo di tre mesi presso i comuni interessati (art. 7 LTPN; art. 5 DELTPN).

Gli enti pubblici, le Regioni e i privati interessati hanno la facoltà di

ricorrere contro il PZP al Consiglio di Stato entro 30 giorni dalla scadenza

del periodo di pubblicazione (art. 8 LTPN). Il Consiglio di Stato decide inappellabilmente

Fatti

i ricorsi e adotta il PZP (art. 9 LTPN). L'inclusione di un fondo al PZP è

menzionata a registro fondiario a cura del dipartimento (art. 9a LTPN). Le

norme sull'adozione del PZP si applicano anche alla sua modifica (art. 10

LTPN).

La

premunizione ed il risanamento dei territori soggetti a pericoli naturali sono

pianificati nel piano cantonale di premunizione e risanamento (PCPR; art. 11

LTPN). Il PCPR indica (art. 12 cpv. 1 LTPN): i concetti ai quali deve

uniformarsi la sistemazione idraulica, idrogeologica e valangaria del Cantone

(cifra 1); le opere di premunizione, di risanamento e di manutenzione, con il

loro grado di priorità, intese alla protezione, da catastrofi naturali, della

vita umana e di beni materiali ragguardevoli (cifra 2); i tempi di attuazione

(cifra 3); i compiti delle Regioni (cifra 4); gli enti pubblici incaricati

degli studi esecutivi e dell'attuazione, come pure i consorzi, istituiti o da

istituire conformemente all'apposita legislazione (cifra 5); le valutazioni di

spesa (cifra 6). Il PCPR, che dev'essere coordinato con il piano direttore e il

piano finanziario (art. 12 cpv. 2 LTPN), è costituito da un rapporto corredato

dalle necessarie rappresentazioni cartografiche e tabelle sinottiche (art. 13

LTPN). Il relativo progetto è allestito dal Consiglio di Stato (art. 14 LTPN),

che lo notifica a comuni, consorzi e Regioni, i quali possono presentare

osservazioni e proposte (art. 15 LTPN). Il Consiglio di Stato esamina le

osservazioni e le proposte ed adotta il PCPR (art. 16 LTPN), che entra

immediatamente in vigore (art. 17 LTPN). Le norme sull'adozione del PCPR si applicano

anche alla sua modifica (art. 18 cpv. 1 LTPN).

Gli enti

designati dal PCPR provvedono all'attuazione degli interventi (art. 19 LTPN),

che possono essere sussidiati dal Cantone e dalla Confederazione (art. da 21 a

24 LTPN).

Dal canto

suo l'art. 28 cpv. 2 lett. l LALPT stabilisce che le rappresentazioni grafiche

del piano regolatore fissano, tra l'altro, le zone che, secondo l'esperienza

comune o gli accertamenti tecnici, non offrono sufficiente garanzie di

salubrità o stabilità o che sono soggette ad immissioni eccessive o a pericoli

naturali, come caduta di valanghe, frane o massi, ad alluvioni o inondazioni.

Le norme di attuazione del piano regolatore devono invece stabilire le regole

generali sull'utilizzazione e l'edificabilità del suolo, oltre che alle regole

tecniche per singole costruzioni o l'abitato (art. 29 cpv. 1 lett. a e i

LALPT).

3.3. La

revisione del piano regolatore riporta nel piano delle zone e in quello del paesaggio

le zone di pericolo, suddivise per gradi, ubicate ai margini del fiume Vedeggio.

Queste zone sono state definite nei documenti, e segnatamente nei piani,

componenti il catasto dei terreni soggetti a pericoli, pubblicato nel periodo

26 maggio-26 agosto 1998 (FU 1998, 3950) ed adottato dal Consiglio di Stato con

risoluzione 4 maggio 1999 in applicazione dell'art. 9 LTPN. La zona di pericolo

a seguito di caduta sassi e blocchi ubicata a monte di __________, oggetto del

presente ricorso, non è invece stata interessata da questa procedura. Se pur è

vero che predetta zona viene menzionata nel rapporto tecnico allestito in

occasione dello studio del catasto delle zone di pericolo e figura in una

planimetria allegata allo stesso, la relativa segnalazione ha carattere

puramente indicativo, come peraltro esplicitamente specificato nel rapporto

stesso (cfr. Studio del catasto delle zone di pericolo, rapporto tecnico,

dicembre 1997, pag. 22 seg.).

3.4. La

legislazione cantonale istituisce una procedura specifica per accertare compiutamente

i pericoli naturali cui è rispettivamente può essere esposto il territorio:

quella di adozione del PZP (in origine e sino alla modifica della legge del 21

aprile 1998, in vigore dal 1. marzo 1999, chiamato catasto). Questa procedura

fornisce all'ente pianificante le informazioni necessarie onde poter

predisporre un'utilizzazione del territorio rispettosa della protezione delle

persone e dei beni materiali, senza dover far fronte a costosi interventi di

premunizione e risanamento, rispettivamente, dove necessario, serve quale base

per il disciplinamento di tali interventi (art. 3 cpv. 1 LTPN). Essa assicura

inoltre la partecipazione della popolazione e la tutela dei diritti dei

proprietari interessati. In concreto, per quanto attiene alla zona di pericolo

a seguito di caduta sassi e blocchi ubicata sopra __________, lo svolgimento di

questa procedura non ha avuto luogo prima della revisione del piano regolatore

e della sua approvazione da parte del Governo.

3.5.

Ferme queste premesse, è necessario chiedersi se il Consiglio di Stato poteva

comunque sia ordinare al comune di recepire nel piano regolatore la predetta

zona.

La

divisione della pianificazione territoriale e la sezione forestale accennano al

fatto che l'Istituto di scienze della terra non ha ritenuto di procedere

all'adozione del PZP per il comparto in oggetto, giacché ci si trovava di

fronte a zone non edificabili. Ora tuttavia la LTPN non opera distinzioni tra

zona fabbricabile e non fabbricabile per decidere in merito all'allestimento

del PZP a norma delle legge stessa (cfr. STPT 2 marzo 2005 in re R., M. e G. E.

relativo al piano regolatore di __________). Questo principio trova

un'ulteriore, esplicita conferma all'art. 4 cpv. 1 DELTPN, secondo cui, “di

regola”, il PZP è allestito su scala comunale: esso abbraccia, di

conseguenza, tanto la zona fabbricabile quanto il residuo territorio

giurisdizionale del comune. L'unica distinzione operata dalla regolamentazione

cantonale consiste nel grado di precisione degli atti: se, nella norma, bastano

dei piani in scala non inferiore a 1:10 000 (art. 5 lett. a LTPN), l'art. 2

cpv. 3 DELTPN prescrive che all'interno delle superfici edificabili e nelle

immediate vicinanze le zone soggette a pericolo devono, in più, essere

riportate su di un piano particellare. Ma questa disposizione non significa

minimamente che l'autorità competente non è tenuta ad allestire un PZP secondo

la procedura prevista dalla LTPN anche per gli altri terreni interessati,

accontentandosi, per questi ultimi, di una descrizione più approssimativa e informale

dei pericoli naturali che li minacciano. Come ammette la sezione forestale

nella risposta, il problema è prima di tutto finanziario (l'accertamento di

dettaglio dei pericoli naturali è difatti costoso) e di priorità. Per questo

motivo la prassi delle autorità cantonali consiste, in buona sostanza,

nell'eseguire gli studi di dettaglio delle zone di pericolo, con la

differenziazione del relativo grado ed il successivo esperimento della procedura

formale di adozione di un PZP istituita dalla LTPN, solo all'interno delle zone

edificabili.

Non è

però questa la sede per sindacare questa prassi, comunque sia degna di

considerazione, allo scopo di determinare se essa trovi riscontro nella LTPN e

possa, di conseguenza, essere tutelata; a maggior ragione il tribunale non deve

interferire nell'applicazione di quest'ultima legge, in relazione alla quale

non gli spetta nessuna competenza decisionale. Il problema, a questo stadio,

consiste piuttosto nel decidere se nel piano regolatore, in quanto strumento

che si propone anche di informare sulla situazione del territorio comunale in

vista della sua possibile utilizzazione, possano essere rappresentate delle

zone soggette a pericolo naturale che non abbiano costituito l'oggetto di un

preventivo accertamento tramite l'adozione di un PZP conforme alla LTPN. La

risposta, al riguardo, è senz'altro positiva. La LALPT non solo non pone questo

requisito, ma anzi espressamente prescrive, com'è già stato spiegato, che le

rappresentazioni grafiche del piano regolatore devono fissare anche le zone

che, “secondo l'esperienza comune o gli accertamenti tecnici“, non offrono

sufficienti garanzie di salubrità o si stabilità o che sono soggette a

immissioni eccessive o a pericoli naturali, segnatamente a caduta di valanghe

frane o massi, ad alluvionamento o inondazioni (art. 28 cpv. 2 lett. l LALPT).

La LALPT, ispirandosi ad un concetto ampio di prevenzione, non pone pertanto

esigenze severe o particolari quando si tratta di segnalare eventi o situazioni

che possono nuocere alla sicurezza delle persone o alla protezione dei beni materiali

da queste realizzati. Nulla osta quindi all'integrazione nelle rappresentazioni

grafiche del piano regolatore anche delle aree esposte a pericoli naturali

Considerandi

debitamente segnalate dai competenti servizi specialistici cantonali, malgrado

l'entità di tali pericoli non sia stata accertata in modo completo tramite

l'adozione di un PZP a norma della LTPN; è tuttavia essenziale che gli atti

componenti il piano regolatore evidenzino in modo adeguato il carattere

puramente indicativo (e non già vincolante, come per quelle oggetto di un PZP)

di tali aree.

La

giurisprudenza di questo tribunale ha tuttavia limitato la possibilità di far

capo a questa procedura in almeno due ipotesi assai importanti.

Intanto

l'esposizione di un determinato territorio a pericoli naturali può pregiudicare

l'idoneità all'edificazione dello stesso ai sensi dell'art. 15 LPT. Per questo

motivo l'accertamento puntuale, di natura tecnica, di tali pericoli deve

precedere la decisione di attribuirlo alla zona edificabile. La conoscenza, in

particolare, del genere e del grado di pericolo che incombe sul territorio

interessato costituisce difatti un imprescindibile elemento di valutazione, di

cui l'autorità di pianificazione deve disporre onde poter compiutamente

determinarsi in merito all'idoneità all'edificazione dello stesso e, di

conseguenza, alla sua attribuzione alla zona fabbricabile. Tale assegnazione

può peraltro implicare, quale indispensabile requisito per riconoscere l'idoneità

all'edificazione, l'esecuzione di opere di premunizione e risanamento. Queste opere

devono già essere adeguatamente pianificate, per quanto possibile, in sede di

piano regolatore, non solo in vista di una loro tempestiva e razionale

realizzazione, la quale presuppone anche la definizione dell'ente pubblico incaricato

della stessa, ma anche perché i relativi oneri per il comune rientrano nei

costi delle opere contemplate dal piano regolatore giusta l'art. 30 LALPT e

devono, di conseguenza, essere ricompresi nel programma di realizzazione

previsto dalla medesima norma; non dev'essere inoltre esclusa, in queste

previsioni, l'esame della possibilità di recupero di parte delle spese presso i

proprietari interessati tramite l'imposizione di contributi di miglioria. Non è

quindi lecito assegnare alla zona fabbricabile di piano regolatore un

territorio che è notoriamente esposto a pericoli naturali, se prima non viene

esperita, in relazione allo stesso, la procedura di adozione di un PZP conforme

alla LTPN (cfr. STPT 27 gennaio 2005 in re comune di __________). La situazione

è invece differente per quanto concerne la zona inedificabile, dove l'attività

edilizia - e di conseguenza la presenza stabile di persone - costituiscono, per

principio, l'eccezione. Per questi territori appare dunque ancora accettabile

di rinviare l'accertamento dettagliato dell'effettivo pericolo cui sono esposti

alla procedura di rilascio della licenza edilizia, riservati i casi in cui

appaia giustificato l'esperimento di una procedura generale preliminare di

verifica tramite l'allestimento e l'adozione di un PZP a norma della LTPN.

In

secondo luogo, quando viene allestito uno studio completo, ossia dettagliato,

sulle zone di pericolo che abbraccia tutto il territorio comunale, pertanto sia

la zona fabbricabile che quella inedificabile, questo studio dev'essere in

seguito adottato come PZP secondo la procedura istituita dalla LTPN (ovviamente

per tutto il territorio comunale stesso) prima che il piano regolatore lo possa

recepire: da un lato, non ha più senso, a questo punto, di effettuare distinzioni

tra zona fabbricabile e zona inedificabile, rispettivamente, dall'altro, i

proprietari ed il comune devono poter contestare i relativi accertamenti svolti

dall'autorità cantonale (inserimento in una zona di pericolo, perimetro della

zona, definizione del genere e del grado di pericolo ecc.), definitivamente

vincolanti nei loro confronti e che non possono più essere rimessi in discussione

in sede di impugnazione del piano regolatore (cfr. STPT 2 marzo 2005 in re R.,

M. e G. E. relativa al piano regolatore di __________; inoltre STPT 1 giugno

2005.

relativo al piano regolatore di __________).

Nel caso

in esame, da un canto, l'area interessata dalla caduta sassi e blocchi segnalata

dall'IST a __________ non interessa la zona fabbricabile comunale; invero,

attraverso la revisione in esame il comune vorrebbe assegnarla, per una

veramente minima parte, alla zona edificabile; ma, com'è stato spiegato, nel

giudizio impugnato il Governo ha già anticipato l'intenzione di non voler

approvare questa proposta (cfr. ris. impugnata, cifra 3.5.1, lett. d, pag. 17).

D'altro canto, l'area in parola, contrariamente a quella ai bordi del fiume __________,

non è stata oggetto di uno studio completo, che possa dar luogo ad un PZP, ma

sommario, limitandosi a pochi atti, segnatamente alla definizione del suo

perimetro a livello cartografico, accompagnata da alcune fotografie attestanti

il pericolo raccolte in occasione della ricognizione dell'area in parola. La

zona di pericolo in esame dovrà quindi essere recepita negli atti del piano

regolatore di __________, accompagnata dalle debite precisazioni sulla portata

della segnalazione.

3.6

Su

questo oggetto, il ricorso dev'essere respinto.

4.

Il comune

contesta pure lo stralcio, dal piano del paesaggio, del tratto di strada forestale

che dall'abitato di __________ sale sino a __________ e che, in seguito, prosegue

sino ai __________: percorso quest'ultimo che non è stato allontanato dal menzionato

piano.

4.1

Si

considera foresta ogni superficie coperta da alberi o arbusti forestali che

possa svolgere funzioni forestali. L'origine, il genere di sfruttamento e la

designazione nel registro fondiario non sono elementi rilevanti al riguardo

(art. 2 cpv. 1 LFo). Si considerano inoltre foreste (art. 2 cpv. 2 LFo): i

boschi pascolati, i pascoli alberati e le selve (lett. a); le superfici non

alberate o improduttive di un fondo forestale quali radure, strade forestali o

altre costruzioni e impianti forestali (lett. b); i fondi gravati dall'obbligo

di rimboschimento (lett. c).

4.2

La

foresta non è, di principio, oggetto della pianificazione territoriale; può essere

sfruttata soltanto come foresta (Messaggio del Consiglio Federale a sostegno

della LFo del 29 giugno 1988, in FF 1988 III 137 segg., 159 seg.). È quanto

confermano gli art. da 11 a 13 LFo e 18 cpv. 3 LPT. L'inclusione di una foresta

in una zona di utilizzazione è di conseguenza subordinata ad un permesso di

dissodamento (art. 12 LFo; RDAT I-1999 n. 82 consid. 7; cfr. per le eccezioni

RtiD I-2004 n. 35 consid. 3.4). Questo principio ritorna applicabile anche

quando il piano di utilizzazione è adottato in vista della costruzione di una

strada che non sia forestale (DTF 122 II 81 consid. 6d, ee, 91).

4.3

La

strada forestale, che viene considerata a tutti gli effetti foresta (art. 2

cpv. 2 lett. c LFo), non è particolarmente definita dalla legislazione

federale. Il messaggio del Consiglio Federale precisa tuttavia che “la

strada forestale è una via d'accesso che serve al governo ed all'utilizzazione

della foresta e che presenta tracciato e dimensioni consoni agli interessi

della foresta stessa. In pari tempo funge da posto di lavoro e via di trasporto

percorribile da autocarri” (cfr. Messaggio cit., 154). Analogamente la giurisprudenza

del tribunale federale ritiene che una strada che attraversa un bosco può

essere qualificata come forestale quando è necessaria per lo sfruttamento di

tale bosco, serve in ampia misura alla sua conservazione e adempie alle

esigenze forestali per quanto concerne il tracciato e le caratteristiche

tecniche (RtiD II-2004 n. 40 consid. 2.1 con rinvii). La giurisprudenza chiarisce

indi anche i requisiti di approvazione, in applicazione delle due pertinenti

legislazioni federali. Una strada, il cui tracciato si snoda in una zona

forestale e che non è prevista da un piano di utilizzazione, necessita di

un'autorizzazione ai sensi dell'art. 22 LPT se serve unicamente a scopi

forestali. Se, per contro, adempie ad altre funzioni non prettamente forestali,

sono necessari un'autorizzazione eccezionale secondo l'art. 24 LPT e un

permesso di dissodamento giusta l'art. 5 LFo (RtiD cit., ibidem).

4.4

In

concreto, il comune vorrebbe ancorare nel piano del paesaggio a titolo di

strada forestale il percorso che sale dall'abitato di __________ sino alla __________,

per proseguire in direzione dei __________, e che, di tutta evidenza, si snoda

per la quasi totalità nel bosco. Questo non è però possibile. Le strade forestali

non devono essere pianificate. Sono e rimangono bosco e possono, di conseguenza,

essere eseguite sulla scorta di un permesso ordinario di costruzione.

Un comune

potrebbe solo tracciare, all'interno di una foresta, una via di comunicazione

tra quelle che la legge cantonale sulle strade del 23 marzo 1983 gli affida di

prevedere nell'ambito della pianificazione locale del territorio: segnatamente

quindi una strada di raccolta o di servizio (cfr. art. 5 cpv. 2, 6 cpv. 4 e 5

Lstr). Ma non è questo il fine del comune ricorrente; per giunta questa

pianificazione implicherebbe, com'è stato spiegato, il conseguimento di un

permesso di dissodamento.

4.5

La decisione

governativa di stralciare dal piano del paesaggio il tratto di strada che

dall'abitato di __________ sale sino alla __________ merita tutela già per

questi motivi. Non appare pertanto nemmeno necessario sindacare gli argomenti

di merito, esposti con dovizia di dettagli dalle autorità cantonali intimate

per negare il carattere forestale rispettivamente per la compatibilità delle

opere con la legislazione di tutela della natura e del paesaggio. Va infine

rilevato a titolo abbondanziale che, sulla scorta delle suddette premesse,

solleva semmai delle riserve la decisione del Governo - ovviamente non

impugnata dal comune - di mantenere nel piano del paesaggio il tratto di strada

effettivamente riconosciuta come forestale (tratta A10, lunga circa 1 km), che

dalla __________ sale sino ai __________, pur riconoscendole un carattere

puramente indicativo.

4.6

Anche su questo punto

il ricorso del comune dev'essere respinto.

5.

Ritenuto

che il comune non è intervenuto nella lite per tutelare interessi economici

propri ma in veste di ente pianificante, il tribunale prescinde dal prelievo di

tasse e spese di giustizia (art. 28 PAmm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla

fattispecie,

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è respinto.

2. Non si

prelevano tasse di giustizia né spese.

3. Intimazione

a:

terzi implicati

1. PI 1

2. PI 2

CO 1

rappr. da: RA 2

Per il Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente La

segretaria

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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