90.2003.21

Attribuzione di fondi alla zona edificabile e alla zona per la formazione di un parco giochi: requisito del comprensorio ampiamente edificabile non adempiuto e carenza di basi pianificatorie.

27 gennaio 2005Italiano23 min

Source ti.ch

Fatti

I. Ritenuto

che l'esito del ricorso 29 gennaio 2003 avrebbe potuto modificare integralmente

o parzialmente l'assetto edificatorio del mapp. 272, il tribunale ha notificato

l'impugnativa al suo proprietario, PI 2, assegnandogli un termine per

presentare osservazioni. Entro la scadenza prefissata, il chiamato in causa ha inoltrato

una risposta concludente, per quanto concerneva il suddetto fondo, alla

reiezione del gravame.

L. In data 3

giugno 2004 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio, durante

il quale sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in seguito

agli atti. Dopo ampia discussione, le parti hanno quindi riconfermato le

rispettive allegazioni e domande.

M. Con

decisione 12 novembre 2004, il presidente del tribunale ha concesso d'ufficio,

a titolo supercautelare, il conferimento dell'effetto sospensivo al ricorso in

seguito all'inoltro di una domanda di costruzione concernente il mapp. 272,

proprio nella porzione edificabile contestata dal ricorrente.

Considerato, in

diritto

1. La

competenza del tribunale è data, i ricorsi sono tempestivi (art. 38 cpv. 1

LALPT) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b e c

LALPT). I ricorsi sono in principio ricevibili. Va tuttavia rilevato che con

risoluzione 17 dicembre 2002 (n. 6115) il Consiglio di Stato ha, da un lato, sospeso

la decisione d'approvazione del comparto edificabile in località __________,

anticipando semplicemente l'intenzione di non approvarlo, e dall'altro lato,

sospeso coerentemente il ricorso limitatamente alla richiesta d'attribuzione

del mapp. 215 a quella stessa zona. Senza dunque attendere l'emanazione della

successiva decisione governativa, avvenuta poi con risoluzione 26 agosto 2003

(n. 3574), l'insorgente si è comunque aggravato al tribunale con impugnativa 29

gennaio 2003. Orbene, il ricorrente non contesta la sospensione della decisione

d'approvazione, rispettivamente del ricorso in quanto tali, bensì l'eventuale

non approvazione del comparto edificabile, che include il suo mapp. 1362,

rispettivamente l'eventuale non attribuzione allo stesso del mapp. 215, ancor

prima dell'emanazione della decisione di merito da parte del Consiglio di

Stato, e quindi senza conoscerne né le motivazioni né le conclusioni. Per

quanto riguarda specificatamente questi oggetti, il ricorso si appalesa

prematuro e quindi irricevibile per mancanza di una decisione impugnabile

presso il tribunale. Pertanto, il ricorso 29 gennaio 2003 (inc. 90.2003.21) può

essere evaso solo per quanto concerne la contestazione del vincolo del vincolo

AP6, gravante il mapp. 218, e dell'assetto dell'area edificabile riguardante il

mapp. 272.

Considerandi

2.

In campo

pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,

assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve

garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza

di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37

cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere

cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità

delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti

pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il

margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3

LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio

apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di

scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole

od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui

la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia

manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di

quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori

fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione,

rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di

livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art.

26.

cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata

in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3

OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).

Il potere

cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece

circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit.,

ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art.

33.

cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano

regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.

3.

mapp.

272.

e 1362

3.1

Mediante

i ricorsi, l'insorgente chiede la conferma dell'attribuzione del proprio mapp.

1362.

in zona residenziale estensiva R2, così come prevedeva il piano regolatore

in approvazione in località __________, rispettivamente lo stralcio della

fascia edificabile in località __________ dalla parte centrale del mapp. 272,

anch'essa attribuita alla zona residenziale estensiva R2.

3.2

tale proposito si osserva che i piani regolatori hanno lo scopo di garantire un'appropriata

e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del

territorio (cfr. art. 75 cpv. 1 Cost.). Essi devono delimitare, in primo luogo,

le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone

edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione

che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente

necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che

adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una

ponderazione e globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione

del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba

venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona

edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT

per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un

valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei

principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di

riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione

del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena

citata; inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29;

Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,

expropriation, Berna 2001, n. 314).

3.3

premesso che nell'ambito dell'esame del dimensionamento del piano regolatore

(art. 15 lett. b LPT), il Consiglio di Stato ha rilevato che il piano delle

zone edificabili sottoposto per approvazione era stato esteso in alcuni settori

rispetto al previgente piano regolatore (PR 81), tramite ampliamenti o adattamenti

puntuali. In merito alle zone residenziali, il Governo ha accertato, dopo aver

apportato alcuni correttivi ai parametri impropriamente considerati dal comune,

una contenibilità teorica di 5'046 abitanti, che consentiva un potenziale di sviluppo

- rispetto alla situazione allora attuale di effettivi 3'566 abitanti (1998) -

pari ad un incremento del 40% dei residenti. Incremento, questo, di gran lunga

superiore alla previsione formulata dal comune di un aumento della popolazione

con un tasso del 20% che, ritenuto il rallentamento, se non addirittura la

diminuzione, dell'evoluzione demografica nell'ultimo decennio, andava

oltretutto valutato come ottimistico. Considerando che la contenibilità del

piano regolatore eccedeva quindi il presumibile bisogno per lo sviluppo

demografico nei prossimi 10-15 anni, il Governo ha concluso rettamente che l'esame

degli ampliamenti riscontrati, anche se in taluni casi di modesta entità,

doveva essere condotto con particolare rigore (cfr. risoluzione impugnata, pag.

17.

e segg.). Tant'è che con risoluzione n. 3574 del 26 agosto 2003, esso ha

negato a giusta ragione per questi ed altri motivi l'estensione della zona

edificabile a scopi residenziali rispetto al perimetro del piano regolatore

precedente. Sussiste difatti un interesse generale ad impedire la formazione di

zone edificabili troppo vaste (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c). Queste considerazioni

devono essere di conseguenza applicate, a maggior ragione, anche al fondo del

ricorrente (mapp. 1362), che fa parte insieme ai fondi adiacenti, come si avrà

modo di vedere in seguito, di una zona edificabile istituita al centro di un

comprensorio inedificato.

3.4

Consiglio di Stato non ha approvato in particolare l'istituzione della zona residenziale

estensiva R2 in località __________, adottata dal comune, giacché l'impianto di

questa zona, volto semplicemente al consolidamento delle edificazioni presenti,

fra cui quella del ricorrente, attraverso il loro recupero al regime edilizio, costituirebbe

un disegno eccessivamente frammentato dell'uso del territorio e degli spazi

insediativi, contrario ad un uso razionale e parsimonioso del suolo. Il

tribunale non può che far sue le considerazioni espresse dall'autorità di prime

cure. Come risulta dai piani, dalla documentazione fotografica e dal sopralluogo

esperito dal tribunale, la zona all'esame è stata delineata unicamente mediante

l'unione lineare dei fondi su cui insistono alcuni edifici abitativi,

integrandovi gli spazi liberi che vi si intercalano (mapp. 1361). Ciò ha dato

luogo ad un risultato territorialmente disorganico ed incoerente che, con una fascia

edificabile dallo sviluppo irregolare e trasversale, giacché ritagliata in più

comparti dal carattere eminentemente agricolo, rispecchia quindi, proprio perché

condizionata e circoscritta alle sole preesistenze, la frammentarietà data da

una disseminazione casuale di edifici, tutti sorti sul territorio ancor prima

che il comune disponesse di un piano regolatore, e impotenti per questo a

formare un insediamento sufficientemente concluso. Questa zona presenta difatti

un andamento scomposto e irrazionale nel bel mezzo di un comprensorio che, per

la cospicua presenza di terrazzamenti coltivati a vigneto e di distese prative

intercalate da fasce boschive, funge paesaggisticamente da area di stacco tra l'insediamento

di __________, limitato a nord-ovest da via __________ e a sud dalla fascia

boschiva che declina dall'area forestale del __________, e il nucleo di __________.

In siffatte circostanze, non può nemmeno essere ritenuto come adempiuto il

presupposto dell'art. 15 lett. a LPT. Difatti, con terreni già edificati in

larga misura si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera

compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente

confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie

relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b;

Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.

319). La zona non approvata all'esame, nettamente separata,

come detto in precedenza, dalla zona residenziale del comune, edificata con soltanto

8.

edifici abitativi diluiti in sequenza su di un asse ideale di 250 m, interrotto

oltretutto dal tracciato di alcuni assi viari, quali via __________ (cfr. mapp.

270.

e 271) e via __________ (mapp. 219), non può essere considerata nella sua

inconsistenza come edificata in larga misura nel senso restrittivo inteso dalla

giurisprudenza. Essa costituisce piuttosto una microzona edificabile a sé

stante. Ora, la creazione di piccole zone edificabili, isolate dal comprensorio

edificato e edificabile, contrasta con i principi della pianificazione del

territorio ed è contraria alla legge (Flückiger, op. cit., ad art. 15 n.

18, con rinvii alla giurisprudenza). Per questi motivi, la risoluzione del Consiglio

di Stato che non ha approvato la zona edificabile in località __________,

ponendo il piano regolatore in consonanza con l'ordinamento giuridico, non è nemmeno

lesiva dell'autonomia comunale; va pertanto confermata e il ricorso, in merito

al mapp. 1362, va respinto.

3.5

considerazioni illustrate al paragrafo precedente valgono anche per quanto

concerne la pianificazione riguardante il vasto mapp. 272, che il Governo ha per

contro approvato, respingendo di conseguenza il ricorso del qui insorgente. In

questo caso, però, va premesso che a differenza della situazione del comparto

in località __________, assegnato fuori dalla zona edificabile dal previgente

piano regolatore, il mapp. 272 presentava invece nel suo margine est, lungo via

__________, una fascia edificabile in pendìo profonda circa 20 m che, con il

nuovo piano regolatore, è stata grosso modo traslata nella parte centrale del

fondo, per includervi dunque la villa e la fattoria esistenti, in precedenza

attribuiti alla zona agricola. Il Consiglio di Stato ha rilevato che il

riassetto della zona edificabile riguardante questo fondo era giustificato dalla

concentrazione dell'edificazione nella parte pianeggiante, più favorevole, preservando

quindi il territorio circostante dall'uso edilizio e riservandolo all'attività

agricola, nonché dalla presenza di due edifici importanti, quali la villa e la

masseria, anche se queste costruzioni non erano state poste sotto tutela dal

piano regolatore.

Queste

argomentazioni non possono convincere. Occorre precisare che il mapp. 272, tanto

per superficie, di ben 38'066 mq, quanto per conformazione, di forma grosso

modo triangolare, delimitato dunque a nord da via __________ e __________, a

est da via __________ e a sud da un'ampia distesa forestale, può essere

considerato di per sé stesso come un comparto territoriale, avente una sua

unitarietà e una sua specifica definizione. Completamente inedificato, salvo

che per la presenza al suo centro della villa padronale e della masseria, entrambe

in evidente stato di degrado e d'abbandono, esso è caratterizzato per la

maggior parte da superfici prative, aperte, in leggero declivio e da alcuni

vigneti, tanto che la sua vocazione agricola non può essere messa in discussione,

giacché segnalata dal piano direttore quale superficie idonea all'avvicendamento

delle colture (SAC), peraltro confermata dalla carta delle idoneità agricole

versata agli atti dalla sezione dell'agricoltura, che attesta il fondo come

idoneo alla viticoltura, campicoltura e sfalcio. Al pari del comparto in

località __________, di cui costituisce l'appendice a valle, esso esplica paesaggisticamente

la medesima funzione di area di stacco tra gli insediamenti di __________ e di __________.

Ora, con il piano regolatore di cui ci si occupa, il comune ha delimitato nella

sua parte centrale una fascia rettangolare di circa 6'000 mq, includendovi come

detto gli edifici esistenti, assegnandola semplicemente alla zona residenziale estensiva

R2, senza tuttavia accompagnarla da un indirizzo urbanistico approfondito e di

qualità, né da misure di tipo pianificatorio (piano particolareggiato o piano

di quartiere), né eventualmente da misure di protezione legate alla salvaguardia

dei beni culturali, che legittimino e fondino un interesse pubblico preponderante,

rispettivamente un importante interesse d'ordine pianificatorio, verificabili, a

sostegno da un lato dell'istituzione di un'isola edificabile nel bel mezzo di

un comparto a vocazione non edificabile, dall'altro lato, della compromissione

di questo territorio agricolo, particolarmente sensibile anche dal profilo

paesaggistico. La sola presenza di due edifici, fossero anche di pregio, in

aggiunta a un più che generico proposito di un loro recupero al regime

edilizio, ma di cui il piano regolatore fa comunque astrazione, in un comparto,

questo sì, assodato di pregio dal profilo agricolo e paesaggistico, non basta

per mutare la connotazione di questa pianificazione, quale istituzione di una

microzona edificabile, genericamente abbandonata a un regime edificatorio e

destinazioni qualsiasi, come se ne possono trovare altrove nel territorio

comunale, ritagliata in un contesto eminentemente rurale, pertanto non

approvabile in quanto contraria all'art. 15 LPT. Poco importa che questa area

fabbricabile non sia nient'altro che il riassetto di un fondo, che già

disponeva sotto l'imperio del previgente piano regolatore e altrove di una

superficie edificabile: operazione rilevante semmai soltanto dal profilo del

compenso agricolo e del calcolo della contenibilità del piano. Il ricorso va di

conseguenza parzialmente accolto su questo punto e la risoluzione del Consiglio

di Stato, che approva la zona edificabile sul mapp. 272, va annullata. Il

comune dovrà, di conseguenza attraverso una variante, riproporre un assetto

pianificatoriamente confacente del mapp. 272.

In questa sede potrà essere vagliata anche l'eventualità

di ripristinare l'edificabilità sulla parte bassa del fondo (parte dell'attuale

mapp. 1851). Tale ripristino non discende infatti, direttamente dall'

applicazione del diritto pianificatorio, ma dipende, in primo luogo, dalla

volontà dell'autorità di pianificazione, che fruisce all'uopo di potere d'apprezzamento

e di autonomia protetta (cfr. consid. 2). Esso sfugge di conseguenza, al potere

del tribunale (art. 38 cpv. 2 LALPT). Per questo stesso motivo il tribunale rinuncia

anche a prendere posizione sulla legittimità di un tale ripristino, sollecitato

dall'insorgente, nel contesto dell'assetto pianificatorio istituito tramite il

nuovo piano regolatore.

4.

mapp.

218: vincolo AP6

4.1

ricorrente contesta il vincolo che grava il mapp. 218, volto alla realizzazione

di un parco giochi per bambini (AP6), la cui ubicazione è ritenuta pericolosa

per la vicinanza di via __________, strada cantonale che, collegando __________

__________ con la piana del __________, conoscerebbe un apprezzabile carico

veicolare, per via del traffico pendolare durante gli orari di punta. Inoltre,

a mente dell'insorgente, la realizzazione del vincolo in parola andrebbe ad

invalidare lo scopo della zona di protezione istituita a salvaguardia degli

alberi di pregio ubicati su detto fondo.

4.2

L'ubicazione

del futuro parco giochi sul mapp. 218 si inserisce nel concetto finalizzato ad una

ripartizione, possibilmente omogenea, sul territorio comunale di attrezzature

per lo svago dei bambini. Difatti, il piano delle attrezzature e costruzioni di

interesse pubblico ne prevede una sul margine sud-ovest (AP1), a servizio dell'insediamento

di __________, una sul margine nord-est (AP5), in località __________ __________,

a servizio del nucleo di __________ e, all'incirca nel punto mediano, quella

posta in contestazione. Ciò rilevato, se strategicamente questa ubicazione

appare più che sostenibile, dall'altro lato tale scelta, considerata la

finalità del vincolo, desterebbe qualche perplessità circa la sicurezza degli

utenti e la tranquillità del luogo, proprio per la prossimità con una strada

classificata dal piano del traffico come strada di raccolta. E' pur vero che un

arretramento del parco giochi, magari impiantandolo sul retrostante mapp. 215, più

discosto dall'asse viario, sarebbe stato consigliabile dal profilo delle

immissioni moleste. Nondimeno, come ha rettamente osservato il Consiglio di

Stato, al momento della realizzazione della struttura, questi aspetti dovranno

essere presi in considerazione, in modo tale da essere ovviati con gli

opportuni accorgimenti tecnici. Va comunque ritenuto che dal profilo della sicurezza

delle vie d'accesso, sia lungo via __________, sia lungo via __________ il

piano indica quantomeno la formazione di un marciapiede. Di conseguenza, le censure

del ricorrente, comunque di natura assai generica, non sono di portata tale da

inficiarne la pianificazione.

4.3

Contrariamente

a quanto sembrerebbe sostenere l'insorgente, il piano del paesaggio non

istituisce sul mapp. 218 una zona d'interesse naturalistico, bensì salvaguarda,

singolarmente, gli alberi che vi insistono quali elementi naturali protetti. In

particolare, per quanto concerne le alberature, l'art. 26 cifra 5 lett. c NAPR

dispone che “in principio è vietato l'abbattimento o la capitozzatura degli

alberi protetti. Qualsiasi intervento di potatura dovrà essere affidato a

personale specializzato”. Orbene, ritenute le modalità di protezione esplicate

dalla norma, un parco giochi per bambini non risulta essere in contrasto con la

presenza sul fondo di alcuni alberi di pregio, a meno che in sede di realizzazione

o successivamente non se ne preveda l'abbattimento, vietato di principio.

4.4

Per

questi motivi, il ricorso deve essere respinto anche su questo punto e il vincolo

pubblico AP6 deve essere confermato.

5.

conclusione, il ricorso 29 gennaio 2003 dev'essere, in quanto ricevibile,

parzialmente accolto, mentre quello del 17 settembre 2003 viene integralmente

respinto. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico del

ricorrente e del resistente, PI 2, proporzionalmente al grado di soccombenza,

ritenuto che il comune può essere sollevato dal pagamento della stessa (art. 28

PAmm). Il comune e il resistente, soccombenti in questo procedimento, sono

inoltre tenuti al pagamento di un'indennità a titolo di ripetibili all'insorgente,

essendo quest'ultimo patrocinato da un legale (art. 31 PAmm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla

fattispecie,

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso 29

gennaio 2003, in quanto ricevibile, è parzialmente accolto.

§. La risoluzione 17 dicembre 2002 (n. 6115) con

cui il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore di __________ è

annullata nella misura in cui approva l'inserimento parziale del mapp. 272 in

zona residenziale estensiva R2.

2.Il ricorso 17 settembre 2003 è integralmente respinto.

3.La tassa di giustizia e le spese, di complessivi fr. 1'800.- (milleottocento),

sono poste a carico dell'insorgente, in ragione di fr. 1'400.- (millequattrocento),

e del resistente PI 2, in ragione di fr. 400.- (quattrocento). Il resistente e

il comune sono condannati a versare complessivi fr. 400.- (quattrocento), ciascuno

in ragione della metà, al ricorrente a titolo di ripetibili.

4. Intimazione

terzi implicati

1. PI 1

1 rappr. da: RA 2

2. PI 2

patr. da: PR 2

CO 1

rappr. da: RA 1

Per il Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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