non approvazione dell'estensione della zona edificabile

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Numero d'incarto:

90.2003.26

Data decisione, Autorità:

15.11.2006, TRAM

Titolo:

non approvazione dell'estensione della zona edificabile

PONDERAZIONE

ZONA AGRICOLA

ZONA EDIFICABILE

art. 14 LPT

art. 15 LPT

art. 16 LPT

Incarto n.

90.2003.26

Lugano

15 novembre

2006

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Lorenzo Anastasi, presidente,

Raffaello

Balerna, Claudio Cereghetti (giudice supplente)

segretario:

Leopoldo Crivelli

statuendo sul ricorso 3 febbraio 2003 di

RI 1

patr. da: PR 1

contro

la risoluzione 17 dicembre 2002 (n. 6121),

con cui il Consiglio di Stato ha statuito in merito alle parti sospese del

piano regolatore del PI 1;

viste le risposte:

- 24 febbraio 2003 del RA 2;

- 11

marzo 2003 della Divisione della pianificazione territoriale;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in fatto

A. La comunione ereditaria,

composta da __________ è proprietaria del mapp. 1385 di __________, di 1'550

mq. Il terreno è ubicato a nord del nucleo di __________, in località __________.

Il piano regolatore approvato dal Consiglio di Stato nel 1982 attribuiva il

fondo alla zona forestale.

B. Nella seduta del 10

aprile 2000 il consiglio comunale di __________ ha adottato la revisione del

piano regolatore. In quella sede, il fondo summenzionato, unitamente al contermine

mapp. 147, sono stati assegnati alla zona edificabile (ZE), dove sono concessi

l'edificazione di costruzione a più appartamenti e l'inserimento di contenuti

commerciali e artigianali che non provochino immissioni moleste o nocive

nell'esistente (art. 24 NAPR). In questa zona è permesso unicamente

l'edificazione a scopo di residenza primaria (art. 30 NAPR).

C. Con risoluzione 5 marzo

2002 (n. 1015) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano

regolatore del PI 1. Il Governo ha tuttavia negato l'approvazione di alcune

proposte pianificatorie, modificato il piano regolatore su alcuni oggetti e

sospeso infine su altri la propria decisione. Per quanto qui interessa, il Governo

ha sospeso l'approvazione in merito all'ampliamento della zona edificabile

nella frazione di __________, esprimendo l'intenzione di non approvarlo. Ha

quindi assegnato ai proprietari ed al municipio un termine entro il quale

presentare le proprie osservazioni.

D. Con osservazioni 30

aprile 2002 i qui ricorrenti si sono opposti alle intenzioni espresse dal

Consiglio di Stato ed hanno postulato l'attribuzione della loro proprietà alla

stessa zona edificabile nella quale sono inserite le particelle adiacenti,

subordinatamente ad una zona che permetta la costruzione di case unifamiliari.

E. Con risoluzione 17

dicembre 2002 (n. 6121) il Consiglio di Stato non ha approvato la zona

residenziale di __________ in corrispondenza dei mapp. 147 e 1385. I due fondi

sono stati attribuiti d'ufficio alla zona agricola. L'Esecutivo cantonale ha

ritenuto che non sussistevano validi motivi per attribuire le particelle in

oggetto alla zona edificabile, già sufficientemente dimensionata. L'ampliamento

si poneva, inoltre, in contrasto con il preciso limite di zona dato dal nucleo

del villaggio.

F. Con ricorso 3 febbraio

2003 __________ sono insorti innanzi a questo Tribunale contro la predetta

decisione, postulando l'inserimento del mapp. 1385 “nella stessa zona

edificabile delle particelle adiacenti.” Essi hanno sostenuto che la loro

proprietà presenta i requisiti necessari all'edificabilità, in quanto il

comparto è largamente edificato ed il fondo urbanizzato, e che la mancata

assegnazione alla zona fabbricabile sarebbe lesiva del principio di uguaglianza.

G. La divisione della

pianificazione territoriale ha postulato la reiezione dell'impugnativa, mentre

il municipio ne chiede l'accoglimento.

H. Il 28 settembre 2005 si

sono tenuti l'udienza ed il sopralluogo in contraddittorio, durante il quale

sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in seguito agli

atti. Gli insorgenti hanno confermato le loro allegazioni e domande. L'istruttoria

è stata dichiarata chiusa e le parti hanno rinunciato alla presentazione di

conclusioni scritte.

Considerato, in diritto

1. La competenza del

Tribunale cantonale amministrativo, nel quale è stato integrato il Tribunale

della pianificazione del territorio con effetto al 14 luglio 2006 (BU 2006,

pag. 215 segg.) è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la

legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). I ricorsi

sono dunque ricevibili in ordine.

2.

In campo pianificatorio

il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo

l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame

completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel

Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di stato (art. 37 cpv 1 LALPT), che

decide i ricorsi – e approva il piano – con pieno potere cognitivo: questo

significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle

scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori

badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento

necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di

Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello

del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più

soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna.

Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione

comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile.

Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono

Fatti

i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno

loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore

(cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà, in

particolare, che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b;

II-1999 n. 27 consid. 3).

Il potere cognitivo del Tribunale

amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv.

2 LALPT; RDAT II-1997 n. 23); fanno eccezione – per poter ossequiare l'art. 33

cpv. 3 lett. b LPT – i casi in cui è impugnata una modifica del piano

regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.

3. I piani di utilizzazione

– nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24

segg. LALPT) – disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT).

Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e

protette (art. 14 cpv. 2 LPT).

Le zone edificabili comprendono, secondo l'art.

15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga

misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15

anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attribuito

alla zona edificabili a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi

che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare

(cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente,

nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3). I

criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona

edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa.

Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del

territorio, dei punti di riferimento, che – ancorché soddisfatti – non

conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona

fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger,

Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).

Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo

modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1. settembre 2000), le zone agricole

servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare,

a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la

compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile,

libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere:

a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari

all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse

generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art.

68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1. giugno

2003). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue

(art. 16 cpv. 2 LPT).

4. 4.1. Il mapp. 1385 si

trova a nord del nucleo di __________. Il fondo, di forma rettangolare, si

presenta come una fascia prativa (circa 30 x 60 m), delimitata dalla strada

cantonale a monte (est) e a valle (ovest). La particella è posta su un pendio

che presenta a monte una ragguardevole pendenza, che si attenua nella sua parte

più bassa, sulla quale insiste un'autorimessa. La particella confina a sud con

fondi edificati attribuiti alla zona del nucleo e nord con il mapp. 147, pure

esso assegnato alla zona agricola, sul quale sorge una casa d'abitazione. Oltre

tale particella si estende il bosco, come pure oltre la strada che delimita il

mappale verso est. A valle della strada posta ad ovest si trovano diverse

particelle edificate (mapp. 1361, 1557, 1555, 1318), che sono state attribuite

alla zona agricola.

4.2. Con terreni edificati in larga misura

ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si intende essenzialmente il territorio

costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle non

inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in

genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49

consid. 3b; Flückiger, op.

cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319). In concreto, questo requisito non è

adempiuto. In effetti, il fondo dei ricorrenti, situato ai margini del nucleo

di __________, fa parte di un ampio comparto verde, parzialmente di natura

boschiva. Il sopralluogo ha permesso di appurare la netta predominanza di spazi

verdi. Gli edifici sparpagliati nelle vicinanze non permettono di considerare

il settore in esame alla stregua di un territorio ampiamente edificato nel

senso restrittivo inteso dalla giurisprudenza. Inoltre, le particelle su cui

sorgono le costruzioni esistenti (mapp. 147, 1361, 1557, 1555 e 1318) non sono

state assegnate alla zona edificabile e nemmeno i ricorrenti lo hanno chiesto.

L'inserimento del fondo degli insorgenti nella zona edificabile, già molto

Considerandi

diffusa, accentuerebbe l'estensione a macchia d'olio della stessa e si porrebbe

quindi in netto contrasto con gli obiettivi di base della pianificazione del

territorio. Il fatto, infine, che il fondo sia urbanizzato non è decisivo e non

attribuisce un diritto alla sua assegnazione alla zona edificabile (DTF 122 II

326.

consid. 6 con i riferimenti).

4.3

L'attribuzione del mapp. 1385 alla

zona edificabile non risponde inoltre ad una prevedibile necessità di terreni

fabbricabili urbanizzati entro 15 anni (art. 15 lett. b LPT). In effetti, com'è

stato rilevato dal Consiglio di Stato (risoluzione di approvazione del piano

regolatore 5 marzo 2002, n. 1015, cifra 4.2.2, pag. 13) sulla base dei dati

forniti dal comune (cfr. rapporto di pianficazione tabella 21, pag. 39), il

nuovo piano regolatore permette di accogliere, entro il 2015, 1886 unità insediative

(UI), suddivise in 1132 abitanti (60%), 566 posti turistici (30%) e 188 posti

lavoro (10%). Ritenuto che la popolazione residente ammontava alla data di

approvazione del piano regolatore da parte del Consiglio di Stato, a circa 500

unità, si può concludere che il dimensionamento della zona edificabile

destinata alla residenza e alle attività lavorative è più che sufficiente per

far fronte alle aspettative di crescita del comune, permettendo di triplicare

le unità insediative.

4.4

Poiché il settore in discussione non

può essere attribuito alla zona edificabile già per assenza dei requisiti di

cui all'art. 15 LPT, merita tutela la decisione del Consiglio di Stato di assegnarlo

– di conseguenza – alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio,

espressamente sancito ora all'art. 16 LPT, nella versione in vigore dal 1.

settembre 2000. Alla zona agricola deve essere riconosciuto un ruolo

multifunzionale, poiché persegue non solo scopi di politica agraria e fondiaria

ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di

prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente ed a quella

del paesaggio (Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione

parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in FF 1996, III, pag. 457 segg.,

pag. 471, con rinvii). Non appare quindi necessario approfondire se il settore

interessato si presti o meno, ed eventualmente in quale misura alla lavorazione

agricola. Va ad ogni modo rilevato che secondo i dati forniti dal comune il

mapp. 1385 presenta un valore di reddito agricolo (cfr. rapporto di

pianificazione, tabella 16, pag. 37), per cui la sua attribuzione alla zona

edificabile avrebbe oltretutto comportato l'obbligo, per il comune, di

procedere ad una compensazione in applicazione degli art. 7 segg. Ltagr.

4.5

Nell'ambito di una ponderazione

globale degli interessi (cfr. consid. 3), va anzitutto rilevato l'interesse

generale ad impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (RDAT I-2000

n. 49 consid. 3c). In concreto, un ampliamento della zona residenziale del

comune, già generosamente dimensionata, non appare giustificato. Ritenuto

inoltre che le zone edificabili di __________ sono sottosfruttate (cfr.

risoluzione di approvazione del piano regolare 5 marzo 2002, cfr. 4.2.2. pag.

13; rapporto di pianificazione cifra 3.4.6, pag. 18), è corretto aumentare la

pressione sulle stesse, in vista di un loro razionale impiego (cfr. pure in

tale senso rapporto di pianificazione, cifra 4.5, pag. 39), anziché ampliarle,

con l'effetto di protrarre tale pratica, in contrasto con un uso razionale e

parsimonioso del suolo. A maggior ragione se si tiene conto che, attraverso la

revisione del piano regolatore, l'indice di sfruttamento delle zone fabbricabili

è stato aumentato da 0.3 a 0.4-0.5 (rapporto di pianificazione, tabella n. 7,

pag. 16; tabella 12, pag. 32). Va poi ricordata la necessità di preservare la

funzione paesaggistica svolta dalla località in oggetto. Come ha giustamente

rilevato il Consiglio di Stato, la zona agricola in parola costituisce una

fascia di stacco rispetto al preciso limite di zona dato dal nucleo (cfr. ris. impugnata,

cifra 3.2.3, pag. 9). Va, da ultimo, sottolineata, l'imprescindibile esigenza,

troppo spesso trascurata, di mantenere sufficienti spazi liberi per le future

generazioni.

Sulla scorta di questa ponderazione, un'attribuzione

del mappale in esame alla zona fabbricabile deve essere esclusa.

5.

I ricorrenti lamentano

infine una discriminazione in relazione al trattamento riservato ai fondi

ubicati nelle immediate vicinanze.

5.1

Il principio dell'uguaglianza

giuridica ancorato all'art. 8 Cost. esige che la legge e le decisioni d'esecuzione

trattino in modo uguale situazioni uguali e in modo diverso situazioni diverse.

Nell'ambito di provvedimenti pianificatori esso ha una portata necessariamente

limitata. Nella delimitazione delle zone è necessario, talora, prescindere da

situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal

profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per conformità e

posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio:

per non essere arbitrario, il provvedimento deve fondarsi su criteri

pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a).

5.2

Nel caso in esame la mancata

assegnazione del fondo dei ricorrenti alla zona fabbricabile appare conforme ai

principi che reggono la pianificazione del territorio e merita pertanto tutela.

Inoltre, in concreto, le particelle a sud della proprietà degli insorgenti

erano già assegnate alla zona edificabile (NV) e sono state frattanto in parte

edificate in virtù di questo statuto; la nuova pianificazione ha quindi semplicemente

confermato il loro azzonamento. Diversa appare invece la situazione per il

fondo dei ricorrenti, inedificato, per il quale l'assegnazione alla zona

edificabile avrebbe implicato un'estensione del perimetro di quest'ultima.

6.

La risoluzione impugnata

è quindi immune da violazioni del diritto. L'esclusione dalla zona edificabile della

proprietà dei ricorrenti appare anzi in completa armonia con l'ordinamento

pianificatorio sancito a livello federale. Il ricorso deve essere, in conclusione,

respinto.

7.

La tassa di giustizia e

le spese sono poste a carico degli insorgenti (art. 28 PAmm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla

fattispecie;

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è respinto.

2. I

ricorrenti sono condannati al pagamento, in solido, della tassa di giustizia e

delle spese per complessivi fr. 1'500.-.

3. Intimazione

a:

__________,

;

rappr. dal

rappr. dal.

terzi implicati

PI 1

rappr. da: RA 2

CO 1

rappr. da: RA 1

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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