Vincolo d'inedificabilità per opere d'interesse sovracomunale (circonvallazione)

Incarti n.

90.2003.31

90.2004.14

Lugano

23 giugno 2015

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Raffaello

Balerna, presidente,

Flavia

Verzasconi, Matea Pessina, supplente

segretario:

Fulvio

Campello, vicecancelliere

statuendo

sui ricorsi 5 marzo 2003 e 15 marzo 2004 di

RI

2, ,

RI

3,

,

contro

la

risoluzione 17 dicembre 2002 (n. 6115), con cui il Consiglio di Stato ha

approvato la revisione del piano regolatore del comune di Agno;

ritenuto, in

fatto

A. RI 2 e RI 3 erano

comproprietari fino al 26 febbraio 2008 del mapp. 742 di Agno, ceduto alla __________,

la quale nel 2008-2009 vi ha edificato un supermercato. Essi erano pure

proprietari del fondo contermine, mapp. 1184, ora di proprietà esclusiva di RI

2, su cui sorge una casa d'abitazione edificata una quarantina d'anni or sono.

Il mapp. 742 forma un vasto appezzamento di

9967 mq, compreso fra via Chio-denda e via Molinazzo, nel cui lato

sud-ovest, a confine con via Molinazzo, è ritagliato il mapp. 1184 di 632 mq.

Il piano regolatore di Agno, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzioni

20 gennaio 1981 (n. 404) e 8 gennaio 1985 (n. 161), escludeva le due proprietà

dal comparto edificabile.

B. Con risoluzione 9 ottobre

2001 (n. 4713) il Consiglio di Stato ha approvato la variante concernente la

località Bollette, originata dalla decisione

6 dicembre 1993 del Gran Consiglio, che pronunciandosi sul ricorso del

comune di Agno contro la scheda n. 3.1 concernente le superfici per

l'avvicendamento colturale (SAC) del piano direttore allora in vigore, aveva

avallato la scelta di attribuire il comparto dove sono situati i mapp. 1184 e

742 a una zona destinata al terziario e a una zona di superfici per l'avvicendamento

delle colture (SAC) con uso a scopo di svago. La variante prevedeva in

particolare l'inclusione del mapp. 1184 e della porzione ovest del mapp. 742 in

zona insediativa destinata al terziario

(TER4) e l'attribuzione della parte rimanente del mapp. 742 alla zona agricola

(SAC) e di svago estensivo (SVA), che si estendeva verso est sino a via

Molinazzo, che in quel tratto risale sino a ricongiungersi con via Lugano. Il

Governo tuttavia, esaminata la variante alla luce dei contenuti del piano

direttore e constatato che il settore verso il lago era parzialmente toccato

dal progetto stradale di circonvallazione Agno-Bioggio, non ha condiviso

l'attribuzione del mapp. 1184 e di una porzione di circa 800 mq del mapp. 742

confinante con via Molinazzo alla zona TER4, secondo le prescrizioni adottate

dal comune, "in ragione delle condizioni geometriche di tracciato e per

le esigenze esecutive ed operative necessarie al suo interramento"

(cfr. risoluzione 9 ottobre 2001, pag. 9). Il Consiglio di Stato ha così stabilito

che quest'area dovesse essere considerata come superficie con esclusione

dell'edificazione; essa era però computabile nel calcolo degli indici. Sempre

in ragione del progetto stradale di circonvallazione, il Governo ha stralciato

d'ufficio la destinazione di svago SVA sovrapposta alla zona SAC in quanto "(…)

tutta la superficie (…) risulterebbe in gran parte occupata da opere infrastrutturali

che renderebbero arduo, sia in fase di cantiere, sia in fase di esercizio, un

uso o un intervento a scopo ricreativo a lago" (cfr. risoluzione 9

ottobre 2001, pag. 8). Tale risoluzione è cresciuta in giudicato.

C. a. Nella seduta del 20

marzo 2000 il consiglio comunale di Agno ha adottato la revisione generale del

piano regolatore. Poiché a quella data la variante concernente la località

Bollette era ancora pendente presso il Consiglio di Stato per approvazione, il

piano delle zone ne riprendeva in sostanza in contenuti, inserendo il mapp.

1184 e la porzione ovest del mapp. 742 in zona commerciale-servizi (CO-SE) e attribuendo la parte rimanente del mapp. 742 alla zona agricola e di svago estensiva, la cui

estensione verso est è stata limitata escludendo il settore sud est del

comparto previsto in precedenza. Da notare inoltre che l'art. 21 delle norme di applicazione del piano regolatore

(NAPR), concernente le costruzioni su grandi superfici, prevedeva al cpv. 1,

lett. d, un abbuono dello 0.2 all'indice di sfruttamento per la zona CO-SE.

b. Con risoluzione 17 dicembre 2002 (n. 6115) il Consiglio di Stato ha

approvato la revisione del piano regolatore, reintroducendo tuttavia, per quanto attiene al comparto Bollette,

le modifiche d'ufficio di cui alla risoluzione 9 ottobre 2001. Di

conseguenza il mapp. 1184 e la porzione sud del mapp. 742 sono stati dichiarati

superficie non edificabile ma computabile nel calcolo degli indici (cfr. p.to

5.1 "Decisioni e modifiche d'ufficio", lett. A e lett. F limitatamente

alla completazione dell'art. 42 NAPR, concernente la zona CO-SE, con uno

specifico cpv. 8, pag. 109) e la destinazione di svago stralciata dalla zona

agricola (cfr. p.to 5.1 "Decisioni e modifiche d'ufficio", lett. D,

pag. 109). Il Governo annunciava altresì l'intenzione di non approvare il testo

dell'art. 21 cpv. 1 lett. d NAPR con riferimento all'abbuono previsto per la

zona CO-SE (cfr. p.to 5.3 "Decisioni sospese con l'annuncio

dell'intenzione di non approvazione o di modifica d'ufficio", lett. F,

pag. 112, e p.to 3 del dispositivo, pag. 113).

c. Il municipio di Agno ha disposto la

pubblicazione dal 2 febbraio 2003 al 5 marzo 2003 della risoluzione

governativa 17 dicembre 2002.

D. a. Con ricorso 5 marzo 2003 RI 2 e RI 3 sono

insorti davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo in via

principale l'annullamento delle due modifiche d'ufficio decretate dal Governo

di cui al p.to 5.1. lett. A e lett. F e l'approvazione

della zona CO-SE in corrispondenza dei loro fondi così come postulato

dal comune di Agno. In via subordinata, essi hanno domandato la riforma della

decisione nel senso di prevedere, in luogo di una superficie non edificabile,

una misura generale di salvaguardia della pianificazione secondo la legge cantonale

di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23

maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365) oppure una linea

di arretramento. I ricorrenti ritenevano in sostanza lesi i principi

della sicurezza del diritto, della garanzia della proprietà, della

proporzionalità e della parità di trattamento. Essi hanno chiesto altresì la

conferma dell'abbuono dello 0.2 di cui all'art. 21 cpv. 1 lett. d NAPR.

b. All'accoglimento del ricorso si è opposta l'allora Divisione della

pianificazione territoriale, agente per conto del Governo, che ha segnalato

l'irricevibilità della censura relativa all'abbuono, facendo ancora difetto la

decisione di merito. Il comune si è associato alla richiesta subordinata dei

ricorrenti relativa alla previsione di una linea di arretramento verso via

Molinazzo.

E. a. Con risoluzione 26

agosto 2003 (n. 3574) il Consiglio di Stato, in applicazione del p.to 3 del

dispositivo della risoluzione 17 dicembre 2002, mediante cui venivano sospese

alcune prescrizioni pianificatorie adottate dal comune, ha emanato la propria decisione in merito, approvando, fra l'altro, l'art.

21 cpv. 1 lett. d NAPR nella formulazione adottata dal comune.

b. Le modifiche d'ufficio decretate dal Governo con le risoluzioni 17 dicembre

2002 e 26 agosto 2003 sono state pubblicate a cura del municipio dal 4 febbraio

2004 al 5 marzo 2004.

F. a. Con ricorso

15 marzo 2004 RI 2 e RI 3 sono insorti nuovamente "per ragioni di

prudenza, di rispetto delle formalità ma anche di chiarezza", davanti

al Tribunale cantonale amministrativo, postulando - sostanzialmente per i

medesimi motivi invocati nel loro precedente ricorso - l'annullamento delle

modifiche d'ufficio decretate al p.to 5.1 lett. A, F e D, pag.

109, della risoluzione 17 dicembre 2002, rispettivamente quanto da loro richiesto

in via subordinata nel gravame 5 marzo 2003.

b. All'accoglimento

del ricorso si è opposta l'allora Divisione della pianificazione territoriale, richiamando

e confermando integralmente le sue osservazioni al ricorso 5 marzo 2003, mentre

il comune si è associato alle richieste dei ricorrenti.

G.

a. Congiunte le cause, il 2 giugno

2004 il Tribunale ha indetto un'udienza, al termine della quale, su richiesta

dei ricorrenti, la procedura è stata sospesa.

b. Il 15 giugno 2010 i ricorrenti hanno chiesto la riattivazione della procedura, istanza che è stata rinnovata il 3

luglio 2014. Ha fatto seguito, il 9 settembre 2014, una nuova udienza,

durante la quale le parti si si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni

e domande.

H.

Nel frattempo, in base alle

previsioni della scheda R8 del piano direttore, riguardante la tematica dei

grandi generatori di traffico, il 2 novembre 2010 il municipio di Agno ha

adottato una zona di pianificazione per la durata di cinque anni, che include

anche il comparto dove sono situati i mapp. 1184 e 742.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale

amministrativo è data per entrambi i ricorsi (art. 38 cpv. 1 LALPT, in vigore

sino al 31 dicembre 2011; art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del

21 giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1, in vigore dal 1° gennaio 2012).

1.2. Per quanto riguarda l'impugnativa 5 marzo 2003, la legittimazione attiva dei

ricorrenti è certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT, dal 1° gennaio 2012 art. 30

cpv. 2 lett. c Lst), salvo per quanto attiene

alla domanda, prematura, relativa alla formulazione dell'art. 21 cpv. 1

lett. d NAPR, divenuta comunque priva di oggetto a seguito della risoluzione 26

agosto 2003 (n. 3574), che ha approvato la norma nella formulazione adottata

dal comune e auspicata dai ricorrenti. Il procedimento è inoltre tuttora retto

dalla legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm;

BU 1966, 181), come stabilito dall'art. 113 cpv. 2 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013

(LPAmm; RL 3.3.1.1). L'alienazione dei fondi in corso di procedura non è quindi

atto a influire sulla qualità di parte in applicazione dell'art. 24 LPamm e

relativo rinvio alle pertinenti disposizioni della procedura civile (STA

90.2011.130 del 12 febbraio 2014 consid. 1.1., 90.2011.32-33 dell'11 marzo 2013

consid. 1). Il ricorso, tempestivo, è pertanto, ricevibile in ordine.

1.3. L'impugnativa 15 marzo 2004 è invece

irricevibile. Essa, che come quella del 5 marzo 2003 è rivolta contro la

risoluzione 17 dicembre 2002, è, infatti,

tardiva. Nulla muta al riguardo il fatto che il municipio abbia disposto

(nuovamente) la pubblicazione delle modifiche

d'ufficio decretate dal Governo dal 4 febbraio 2004 al 5 marzo 2004, indicando

la possibilità di aggravarsi contro di esse entro 15 giorni dal termine di

pubblicazione (cfr. doc. H dei ricorrenti). Visto che la prima pubblicazione

(dal 3 febbraio 2003 al 5 marzo 2003, doc. A dei ricorrenti) riporta tutti gli

elementi necessari per poter esplicare l'effetto di notificazione (cfr. Felix Uhlmann/Alexandra Schwank in: Bernhard Waldmann/Philippe

Weissenberger [curatori], VwVG Praxiskommentar, Zurigo/Basi-lea/Ginevra 2009,

n. 4 segg. ad art. 36) ed è cresciuta in giudicato, ammettere la possibilità di

far rinascere il termine d'impugnazione attraverso una nuova pubblicazione

sarebbe inconciliabile con il precetto della sicurezza del diritto. Come del

resto avviene per chi ha ricevuto la decisione personalmente, il termine che fa

stato per la tempestività del ricorso è quello della prima (valida)

notificazione (cfr. sul tema della notifica personale RtiD I-2010 n. 20, STA

90.2006.46 del 19 aprile 2007 consid. 1.3, confermata con STF 1C_115/2007 del

1° giugno 2007 pubbl. in: RtiD I-2008 n. 19). Nemmeno il principio della buona

fede permette di mettere in scacco questa deduzione, visto che il termine di

ricorso era al momento della seconda pubblicazione già ampiamente scaduto (DTF

118 V 190 consid. 3a).

1.4. Poiché la controversa revisione del piano regolatore è stata adottata e

approvata in vigenza della LALPT, essa dovrà essere esaminata, nel merito, in

applicazione di quest'ultima legge (art. 117 Lst).

2. 2.1. In campo

pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,

assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione

del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve

garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno

un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato

(art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo

non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie

comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine

d'apprezzamento necessario per

adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può

dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune,

ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate

quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però

limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non

poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle

soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali

del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26

cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata

effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta

dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT;

RS 700.1; RDAT

II-2001 n. 78 consid.

6b, II-1999 n. 27 consid. 3).

2.2. Il potere

cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla

violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo

rinvio agli art. 61 seg. LPamm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27

consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i

casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF

114 Ib 81 consid. 3,

109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/ Peter

Hänni,

Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui

sono impugnati un

diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore

disposti dal Consiglio di Stato.

3. I ricorrenti sostengono che le modifiche operate d'ufficio dal Governo sarebbero in contrasto con quanto stabilito

dall'art. 15 LPT, con l'autonomia comunale, con la sicurezza del

diritto, la garanzia della proprietà e la parità di trattamento. In merito, il

Tribunale considera quanto segue.

4. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la

garanzia della proprietà sancita

dall'art. 26 della Costituzione federale

della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si

fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico

preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.; DTF 129 I 337 consid.

4.1). La legalità, l'interesse

pubblico e la proporzionalità costituiscono d'altra parte dei principi

giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle

proprie attività (art. 5 Cost.). In linea di massima è pubblico l'interesse che

coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che

compete al potere pubblico promuovere

nell'esercizio delle sue funzioni. Tale interesse deve prevalere sui

contrapposti interessi pubblici e privati in gioco. Il principio della

proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a

raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità),

che tra i diversi provvedimenti a disposizione

per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore

gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un

rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi

utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75

consid. 5b con rinvii).

5. 5.1. Giusta l'art. 75 Cost., i

Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata

e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del

territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato

all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge, la pianificazione deve avere luogo

in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione

e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e

formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il

piano di utilizzazione - nel Cantone Ticino detto piano regolatore - viene

adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2

LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1

secondo periodo, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita

protezione giuridica (art. 33 e segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4

LPT). Il piano regolatore disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e

segg. LPT) e attua il contenuto del piano direttore, rendendolo vincolante

verso i privati (art. 21 cpv. 1 LPT).

5.2. La Confederazione, i cantoni e i comuni elaborano e coordinano le pianificazioni

necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale (art. 2 cpv. 1 LPT). L'obbligo

di pianificare è ribadito all'art. 3 LALPT.

Per i piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - quest'obbligo si traduce nella

disciplina dell'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono

delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14

cpv. 2 LPT), conferendo all'intero territorio

una funzione chiara e ben definita. Il diritto cantonale può, inoltre,

prevedere altre zone d'utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT).

5.2.1. Le zone edificabili comprendono,

secondo l'art. 15 LPT nella versione in vigore sino al 30 aprile 2014, i

terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga

misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15

anni (lett. b). Di massima, un terreno che adempie queste esigenze va attributo

alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale di tutti gli

interessi pubblici e privati in causa, effettuata alla luce dei principi e

degli scopi della pianificazione territoriale ancorati agli art. 1 e 3 LPT,

debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona

edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT

per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un

valore assoluto, ma una portata relativa. Al pari di quelli sanciti agli art. 1

e 3 LPT, questi criteri rappresentano piuttosto degli obiettivi, degli

strumenti di valutazione, che - ancorché soddisfatti - non conducono

necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona

fabbricabile, ma devono ancora essere congruamente soppesati e confrontati con

tutti gli altri (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre: Waldmann/Hänni, op. cit., n. 1 e 8 ad art.

15; Alexandre

Flückiger/

Stéphane

Grodecki, Commentario LPT, n.

40-47 ad art. 15; Piermarco Zen-Ruffinen/ Christi-ne Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation,

Berna 2001, n. 314).

5.2.2. Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20

marzo 1998, in vigore dal 1° settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base

dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio

per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute,

per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti

funzioni, e comprendere i terreni idonei alla coltivazione agricola o

all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura

(lett. a) e i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati

dall'agricoltura (lett. b; cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo

modificato il 25

febbraio 2003, in vigore dal 1° giugno 2003 e sino al 31 dicembre 2011). Per

quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16

cpv. 2 LPT). Alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente

sancito ora all'art. 16 LPT nella versione in vigore dal 1° settembre 2000, ma

valido anche in precedenza,

dev'essere riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di politica

agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale

eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione

dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale

concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in: FF

1996 III 457 segg., 471, con rinvii).

5.2.3. Il diritto cantonale può contenere prescrizioni su comprensori non

attribuiti o il cui azzonamento è differito (art. 18 cpv. 2 LPT). Stante

l'obbligo di conferire a tutto il territorio una specifica funzione,

l'istituzione di una zona senza destinazione specifica giusta l'art. 28 cpv. 2

lett. n LALPT - che ha sostituito la zona residua prevista dall'art. 16 cpv. 2

lett. a dell'abrogata legge edilizia del 19 febbraio 1973 (BU 1974, 49) - è, di

principio, ammissibile solo per quelle aree che non possono ancora ricevere una

collocazione definitiva, ovvero per le quali si giustifica un differimento

della pianificazione (DTF 112 Ia 315 consid. 3b; RtiD II-2005 n. 15 consid.

6.8.1; RDAT II-2003 n. 53 consid 7.1, I-1996 n. 24; Eric Brandt/Pierre Moor, Commentario LPT, n. 58 ad art. 18; Adelio Scolari, Commentario, Cadenazzo

1996, n. 241a ad art 28 LALPT).

6. Secondo l'art. 7 della legge sulle strade del 23 marzo

1983 (Lstr; RL 7.2.1.2), il piano cantonale dei trasporti previsto dalla legge

sul coordinamento pianificatorio e finanziario in materia di infrastrutture e

di servizi di trasporto del 12 marzo 1997 (RL 7.4.1.3) è lo strumento per

promuovere e organizzare la politica cantonale anche in materia stradale.

Questo piano, le cui misure con rilevanti effetti territoriali sono riprese

nella scheda M1 del piano direttore, è costituito dai piani regionali dei

trasporti che, a loro volta, sono stati ripresi in egual misura dalle schede

M2-M5. A seguito della politica federale a sostegno degli agglomerati, che concede

Fatti

i finanziamenti sulla base dei programmi d'agglomerato, è sorta la necessità di

trattare congiuntamente i temi della mobilità e degli insediamenti. Ciò ha portato

la riunione e semplificazione delle due schede R3 (rete urbana, concetto di

organizzazione territoriale del Luganese - COTAL) e M3 (mobilità, Piano regionale

dei trasporti del Luganese - PTL) in una nuova scheda R/M3 (rete urbana e

mobilità, Agglomerato del Luganese).

7. 7.1. I mapp. 1184 e 742 sono

situati nel comparto delimitato a nord da

via Lugano, a sud e a est da Via Molinazzo, e a ovest da via vecchio Vedeggio.

Come ricordato in narrativa, il Consiglio di Stato ha di principio approvato la

zona CO-SE in corrispondenza dei fondi dei ricorrenti. È qui necessario

chiarire che la risoluzione impugnata è formulata in modo poco felice per

quanto attiene al riassunto delle modifiche

d'ufficio riportato a pag. 109, dove l'Esecutivo cantonale dichiara di voler

modificare il limite della zona CO-SE. Ora, una simile volontà non emerge

affatto né dai considerandi, né dall'esegesi della variante (con riferimento

alla precedente modificazione apportata d'ufficio per la zona TER3). Del resto,

il Governo non ha assegnato questo territorio a una diversa zona prevista dal

piano regolatore o da esso appositamente istituita. Che questa superficie sia

invece di principio assegnata alla zona CO-SE, approvata, lo conferma in

particolare la formulazione del cpv. 8 aggiunto dal Governo all'art. 42 NAPR,

che disciplina appunto la CO-SE. A quest'azzonamento, tuttavia, si sovrappone un vincolo che esclude la

costruzione di edifici, che interessa un'area (formata da tutto il mapp.

1184 e una porzione di circa 800 mq del

mapp. 742) che è comunque computabile come superficie edificabile. Tale

modifica è stata dettata dal fatto che i fondi erano interessati da aspetti di

ordine superiore e più precisamente dal tracciato della nuova strada di

circonvallazione Agno-Bioggio. Per lo stesso motivo il Governo ha stralciato

d'ufficio la destinazione di svago SVA dalla zona agricola contermine, in

quanto ritenuta incompatibile con un uso ricreativo.

7.2. Il piano direttore in vigore inserisce la parte ovest del comparto all'esame nell'Area suburbana strategica

del Basso Vedeggio 5a mentre la parte est è attribuita all'Area di svago

regionale Golfo di Agno, dove sono previste attrezzature di svago, sportive, pubbliche e turistiche (cfr. allegato II

"Scenario auspicato dell'organizzazione

territoriale", vincolante, della nuova scheda R/M3 del piano direttore,

adottata dal Consiglio di Stato il 26 marzo 2014). La scheda R/M3 - che

propugna, nel delineare lo scenario auspicato dell'organizzazione territoriale

del Luganese, una visione e una trattazione congiunta dei temi legati alla mobilità

e agli insediamenti - elenca, fra le misure concernenti la rete viaria e lo stazionamento, quelle relative al comparto

del Basso Vedeggio che si concretizzano nella strada di circonvallazione

Agno-Bioggio, di dato acquisito (cfr. scheda R/M3, 3. Misure, p.to 3.4, pag.

18). Il comparto è pure interessato dalla problematica relativa ai grandi

generatori di traffico, trattata alla scheda R8, ciò che ha indotto il comune,

come esposto in narrativa, ad adottare nel 2010 una zona di pianificazione.

7.3. Per quanto attiene alla strada di circonvallazione

Agno-Biog-gio, la scheda R/M3 - che rinvia, sempre al p.to 3.4, pag. 18, alle

misure approfondite nell'ambito dei Programmi d'agglomerato del Luganese di

prima e seconda generazione (PAL1 e PAL2) - e le relative rappresentazioni

cartografiche prevedono che la nuova strada si sviluppi dall'incrocio delle

Cinque Vie di Bioggio al Vallone di Agno. Il tracciato, a partire dalle Cinque

Vie di Bioggio, continua con un andamento diagonale fino a Molinazzo (Bioggio),

oltrepassa il fiume Vedeggio, si accosta all'A2 ai piedi della scarpata dai Mulini di Bioggio alla Piodella, e prosegue

fino alla rotonda delle Bollette,

seguendo il tracciato della strada cantonale esistente (via Lugano). Dalla

rotonda delle Bollette la strada si dirige verso sud, interessando i mapp. 1184

e 742, e attraversa il piano di Agno in sotterranea (cosiddetto sottopasso di

Agno), per poi congiungersi con la cantonale esistente in località Vallone

(cfr. anche PAL2, Rapporto finale 14 giugno 2012, pag. 206-207). Nella seduta

del 2 dicembre 2008 il Gran Consiglio ha approvato il piano di utilizzazione

cantonale stradale ai sensi dell'art. 11 cpv. 2 Lstr (testo modificato il 21

giugno 2011, in vigore dal 1° gennaio 2012 al 1° dicembre 2012, BU 2011, 542)

concernente la strada cantonale PA 398 (circonvallazione Agno-Bioggio), volto a

salvaguardare il terreno necessario per l'esecuzione dell'opera, che è stato

tuttavia annullato da questo Tribunale (STA 90.2009.20-27 del 1° giugno 2010). L'elaborazione del progetto stradale ai

sensi dell'art.10 segg. Lstr da parte

del Cantone è, invece, tutt'ora in corso. Da notare inoltre che, secondo

l'allegato II "Scenario auspicato dell'organizzazione territoriale"

della scheda R/M3, il tratto della strada di circonvallazione che dalla

Piodella prosegue verso la rotonda delle Bollette per poi scendere verso sud,

funge da spartiacque fra l'area di svago regionale del Golfo di Agno e l'area

funzionale strategica 5a Basso Vedeggio.

8. 8.1. L'adeguamento del piano

regolatore a quanto stabilito dal piano direttore (che vincola unicamente le

autorità, art. 9 cpv. 1 LPT) riveste carattere sostanziale: i proprietari,

pertanto, devono poter contestare i vincoli posti sui loro fondi, al pari di

qualsiasi altro

provvedimento previsto dalla pianificazione dell'utilizzazione (in questo senso

cfr. STPT 90.1996.27-28, 90.2002.102-106,

90.2005.21 14 aprile 2005 consid. 5.1., riferita all'integrazione delle SAC nei piani regolatori).

8.2. Nel caso concreto, non v'è dubbio

che il comparto in parola, in cui sono situati i mapp. 1184 e 742, è vincolato

dalle succitate previsioni pianificatorie di ordine superiore. La costruzione

della circonvallazione, in particolare, è atta a influire direttamente sul

destino pianificatorio dell'area oggetto d'esame. I ricorrenti, tuttavia, non mettono in discussione il

tracciato stabilito dalla pianificazione direttrice, che ha determinato la

decisione del Governo di modificare il piano adottato dal comune. Non mette qui

in conto, dunque, di esprimersi sulle previsioni del piano direttore relative

all'ubicazione del manufatto stradale. Resta quindi solo da verificare la

soluzione imposta dal Consiglio di Stato per porre in consonanza il piano

regolatore con quest'opera.

9. Come visto, il Governo ha ritenuto che il settore in

contestazione fosse toccato dal progetto di circonvallazione. Esso ha comunque approvato la zona edificabile anche in

corrispondenza di questo lembo di territorio, disponendo però un vincolo

d'inedificabilità, mitigato dalla possibilità di conteggiare la superficie come

edificabile. La soluzione approntata dal Governo non va esente da critiche.

9.1. La costruzione di una strada cantonale

qual è la circonvallazione Agno-Bioggio avviene attraverso il progetto stradale

ai sensi dell'art. 10 segg. Lstr. Questa disposizione, nell'attuale versione, è

il frutto di un'importante revisione

della Lstr, adottata il 12 aprile

2006, in vigore dal 1° gennaio 2007, che ha modificato la procedura di

approvazione di questi impianti. Attraverso questa revisione è difatti stata

abbandonata la procedura di approvazione dei progetti in due fasi (procedura

completa di piano generale, seguita da una seconda procedura di progetto

definitivo), che è stata sostituita da quella del solo progetto stradale.

Questa soluzione, già scelta dalla Confederazione e da altri Cantoni, permette

non solo di guadagnare tempo, ma anche di eliminare tutte quelle incertezze che

sorgono in punto alla ripartizione dei contenuti tra le due fasi, soprattutto

quando dev'essere svolto l'esame d'impatto ambientale (cfr. il relativo

messaggio 11 febbraio 2003, n. 5361, pubbl. in: RVGC, anno parlamentare

2005-2006, vol. 8, pag. 4135 segg., pag. 4157 seg.). La natura, a un tempo

pianificatoria e d'autorizzazione a costruire, del progetto stradale elimina

inoltre ogni possibile discussione circa la conformità del progetto con la sua

base pianificatoria. La duplice indole

di questo strumento lo situa, gerarchicamente, al livello dei piani di

utilizzazione cantonali (cfr. nello

stesso senso il più recente rapporto n. 6309 R, del 1° marzo 2011, della

Commissione speciale per la pianificazione del territorio sul messaggio 9 dicembre

2009 concernente il disegno di legge sullo sviluppo territoriale, pubbl. in:

RVGC anno parlamentare 2011-2012, vol.

1, pag. 483 segg., pag. 494). Ciò implica, per quanto concerne gli effetti, che le norme e i piani regolatori comunali

in contrasto con il progetto stradale decadono con l'entrata in vigore di

quest'ultimo (momento che, per questo strumento, coincide con la sua crescita in giudicato) rispettivamente che i comuni

sono tenuti ad uniformare allo stesso i piani già in vigore (cfr. art. 24 cpv.

3, 51 cpv. 3 e

4 LALPT, in vigore sino al 31 dicembre 2011; dal 1° gennaio 2012, art. 18 cpv.

3 e 49 cpv. Lst; STA 52.2014.301/ 320/323

del 27 febbraio 2015 consid. 2.1., 52.2012.57 del 26 giugno 2012 consid. 2.1., 52.2008.273 del

3 febbraio 2009 consid. 4.2.).

9.2. Come visto, allo stadio attuale non è ancora stato pubblicato il progetto

stradale relativo alla circonvallazione Agno-Bioggio. Ciò ingenera incertezza

circa l'esatta ubicazione dell'opera, non ancora consolidata a livello di

pianificazione dell'utilizzazione, ma prevista unicamente da quella direttrice.

Il Consiglio di Stato non avrebbe dunque

dovuto approvare la zona edificabile in corrispondenza del territorio

che riteneva potenzialmente interessato dalla costruzione della strada in forza

delle previsioni pianificatorie di ordine

superiore. In un simile frangente si giustificava, invece, il differimento della

pianificazione comunale attraverso l'istituzione di una zona senza destinazione specifica, nella sua accezione di zona di riserva che attua il

differimento della pianificazione (art. 18 cpv. 2 LPT, 28 cpv. 2 lett. n

LALPT): zona dal carattere transitorio valida solo per quelle aree che non

possono ancora ricevere una collocazione definitiva all'interno del piano

regolatore. Il destino pianificatorio del

comparto in esame, dunque, avrebbe dovuto essere stabilito unicamente una volta

sciolto il nodo relativo all'esatta area occupata dall'infrastruttura, ovvero

dopo la crescita in giudicato del progetto stradale relativo alla

circonvallazione. A quel momento, infatti, il piano regolatore

comunale dovrà essere in ogni caso esaminato e, ove necessario, adattato alla

pianificazione di ordine superiore.

9.3. Come visto in narrativa, nel caso concreto è ancora applicabile la LPamm abrogata. In vigenza di questa legge, il Tribunale

cantonale amministrativo non poteva modificare la decisione impugnata a danno

del ricorrente (art. 65 cpv. 2 LPamm). Da questa norma giurisprudenza e

dottrina avevano dedotto che il Tribunale era vincolato dalle domande avanzate

dalle parti (Marco

Borghi/Guido Corti, Compendio

di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 4 ad art. 65). Pertanto,

nel caso concreto non entra in linea di conto l'assegnazione del territorio oggetto di contestazione alla zona senza

destinazione specifica. Un simile agire costituirebbe un'inammissibile reformatio

in peius, poiché escluderebbe l'area in

parola dalla zona fabbricabile, ciò che com-porterebbe indubbiamente una

perdita di valore della proprietà.

9.4. Ne discende che, con la precisazione

espressa in precedenza, il provvedimento previsto nel quadro di un piano

regolatore, dev'essere comunque considerato sorretto da una valida base legale.

10. La restrizione della proprietà contestata, volta a evitare l'insorgere

di contrasti tra la pianificazione dell'utilizzazione e quella direttrice,

risponde a un sicuro interesse pubblico. Non è dunque necessario dilungarsi in

merito.

11. Resta da esaminare se, inoltre, la modifica operata dal Governo

risponde al principio di proporzionalità.

11.1. Innanzitutto il divieto di erigere fabbricati permette senz'altro di

raggiungere lo scopo d'interesse pubblico prefisso, ricordato poc'anzi. Esso

adempie dunque senz'altro alle regola dell'idoneità. Impraticabili, invece,

sono le alternative prospettate dai ricorrenti

con le domande poste in via subordinata. Infatti, per quanto riguarda la

linea d'arretramento - prescindendo dal fatto che essa esplicherebbe effetti

analoghi al provvedimento impugnato - questa presuppone la conoscenza, a oggi

non data, del tracciato definitivo della strada. Siccome poi - come visto - quanto previsto dal piano direttore non viene

contestato, essa dovrebbe comunque tutelare l'area individuata dal

Governo. In merito all'adozione di misure a salvaguardia della pianificazione,

invece, dev'essere considerato che in ambito

di pianificatorio entra in considerazione unicamente l'istituto della

zona di pianificazione (art. 57 segg. Lst).

Anche questo strumento, tuttavia, si rivela inadatto. La durata massima

del provvedimento è infatti fissata in cinque anni (art. 60 cpv. 2 Lst),

prorogabile di altri due al massimo (cpv. 3). Per la progettazione definitiva

di opere di grande impatto territoriale e finanziario come la circonvallazione

Agno-Bioggio, un arco temporale di sette anni è tuttavia manifestamente insufficiente.

Lo prova, del resto, proprio il caso concreto, ove si pensi che la

realizzazione di questa struttura impegna le autorità ormai da svariati

decenni.

11.2. La pianificazione impugnata risulta

anche la meno lesiva degli interessi dei ricorrenti, in altre parole

rispetta la regola della necessità (supra, 4). Infatti, pur inibendo

l'attività edilizia nell'area interessata dal provvedimento, la modifica decisa

dall'Esecutivo permette comunque di computare la superficie colpita come edificabile.

A torto i ricorrenti temono che, a seguito dei mutamenti della proprietà

fondiaria, tale facoltà sia di fatto preclusa: seppure la formulazione del

nuovo cpv. 8 non brilli per chiarezza, appare evidente che la superficie in

parola potrà essere computata in relazione all'intero comparto CO-SE e non

unicamente all'interno del singolo fondo. Del resto, l'unica alternativa

praticabile allo stadio attuale sarebbe, come visto, più gravosa per la proprietà

(supra, 9.). Da ultimo, l'estensione della superficie vincolata non eccede i bisogni della futura opera

stradale. In questo senso, appare infondata la censura di disparità di

trattamento rispetto ai vicini mappali 735 e 735, che non vengono toccati dalla

circonvallazione.

12. Merita piena conferma anche lo stralcio effettuato dal Governo della

destinazione di svago, sovrapposta alla zona agricola delimitata a est da Via

Molinazzo. Come visto, la variante impugnata

circoscrive questa funzione alla porzione ovest e nord-ovest del comparto. Secondo

le previsioni di ordine superiore (non contestate, come visto, dagli insorgenti)

la porzione ovest del comparto inserito in zona agricola verrebbe infatti invasa

dal tracciato della strada di circonvallazione, di modo che l'uso a scopi ricreativi

avallato nel 1993 dal Gran Consiglio risulta per intanto irrealistico e impraticabile.

Improponibili risultano invece le ulteriori critiche dei ricorrenti, volte a mettere

in discussione l'azzonamento agricolo,

censure che avrebbero semmai dovuto essere sollevate davanti al Consiglio di

Stato in seguito alla pubblicazione dell'adozione della pianificazione.

A ogni buon conto si osserva che, contrariamente a quanto da essi sostenuto,

non sarà nell'ambito della variante volta a un

aggiornamento generale della tematica dell'agricoltura, ordinata dal Consiglio

di Stato nella decisione impugnata

(cfr. p.to 8 del dispositivo, pag. 114, che rinvia al punto 5.2 "Decisioni

che richiedono l'adozione di una variante del PR", pag. 110, e più

precisamente p.to 5.2. lett. C), bensì nell'ambito dell'elaborazione del

progetto stradale relativo alla circonvallazione che verrà assegnata una vera e

propria funzione pubblica (sedime stradale) al territorio invaso dall'opera,

modificandone, di conseguenza, lo statuto pianificatorio.

13. Fermo tutto quanto precede, deve essere anche riconosciuto che il

Governo, nella risoluzione impugnata, ha dato seguito alle indicazioni date nel

1993 del Gran Consiglio, limitando al minimo indispensabile i correttivi necessari

per porle in sintonia con le previsioni del piano direttore, tutt'ora

d'attualità. La relativa censura deve quindi essere rigettata.

14. Pure da respingere è la pretesa violazione dell'autonomia comunale

istituto che, notoriamente, non permette di tutelare soluzioni contrarie al

diritto (DTF 116 Ia 221 consid. 2c, 113 Ia 192 consid. 2d; RDAT II-1997 n. 23

consid. 2, 1989 n. 26 consid. 2c con rinvii.

15. In esito alle pregresse considerazioni, il ricorso

5 marzo 2003 dev'essere integralmente

respinto, mentre quello 15 marzo 2004 è dichiarato irricevibile.

16. La tassa di giustizia segue la soccombenza (art. 28

LPamm), mentre non essendovi parti

patrocinate nemmeno si pone il quesito dell'assegnazione di ripetibili (art. 31

LPamm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso 5

marzo 2003 è respinto.

Considerandi

2.

Il ricorso

15.

marzo 2004 è irricevibile.

3.

La tassa di

giustizia di fr. 2'500.- è posta a carico dei ricorrenti, in solido.

4.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

5.

Intimazione

a:

;

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente Il

segretario