90.2003.62

Protezione del nucleo di un comune in quanto bene culturale di interesse cantonale

7 febbraio 2007Italiano30 min

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Fatti

i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa

controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie

comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di

lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario

per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può

dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune,

ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate

quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però

limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi

su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al

contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i

principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno

loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano

direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b;

II-1999 n. 27 consid. 3).

Il potere cognitivo del

Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del

diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid.

3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3

lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore

disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.

3. Il ricorrente sostiene,

anzitutto, che nella misura in cui il Consiglio di Stato si è distanziato nella

decisione impugnata dalle considerazioni espresse dal dipartimento del

territorio nell'esame preliminare del 2 novembre 1995, sia incorso in una violazione

del principio della buona fede. A torto. In effetti, l'esame preliminare è

eseguito dal dipartimento del territorio all'attenzione del Municipio (art. 33

LALPT) e non costituisce un'assicurazione concreta nei confronti del ricorrente

riguardo al trattamento pianificatorio definitivo del territorio, soggetto all'approvazione

del Consiglio di Stato (art. 37 LALPT; cfr. sentenza del Tribunale federale del

16.09.2004,1P.608/2003, consid. 3.5). La censura, priva di fondamento, va dunque

respinta.

4. Il ricorrente contesta l'applicabilità

della legge cantonale sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997

(LBC), in vigore dal 1. novembre 1997, richiamandosi all'art. 52 della stessa, giusta

cui le procedure in corso prima della sua entrata in vigore sono concluse

secondo il diritto anteriore. A torto. Il patrimonio culturale

ticinese era tutelato sino al 30 ottobre 1997 dalla legge per la protezione dei

monumenti storici ed artistici del 15 aprile 1946 (LMS) e dal relativo

regolamento d'applicazione del 7 gennaio 1947. L'istituzione della protezione

avveniva mediante iscrizione in un catalogo cantonale dei monumenti e si

traduceva poi in imposizioni restrittive e uno stretto esercizio della

vigilanza da parte del Cantone, il quale aveva altresì facoltà di erogare sussidi

o acquisire il monumento. Gli organismi competenti dichiaravano monumento

unicamente oggetti qualificati dalla bellezza, dalla rarità e dall'antichità;

dunque le sole testimonianze più esclusive della cultura e dell'arte (Cattaneo Beretta, La legge cantonale

sulla protezione dei beni culturali, in RDAT I-2000, capitolo 2, pag. 144 seg.).

Con la LBC, in vigore dal 1. novembre 1997, si è voluto rivedere questo tipo di

impostazione della protezione: necessità dettata, soprattutto, dall'affermarsi

con il tempo di una nozione di cultura più aperta e dinamica rispetto a quella

tradizionale che, a differenza di quest' ultima, fa riferimento non più ai soli

valori alti della civiltà, ma anche all'insieme di tutti quei valori, usi e

costumi che caratterizzano il vivere sociale di un popolo (cfr. messaggio del

Consiglio di Stato n. 4387 del 14 marzo 1995 concernente il disegno di legge

sulla protezione dei beni culturali, cifra 4.1, pubbl. in RVGC, sess. ord. prim.

1997, pag. 1003 segg., 1021). La procedura di messa sotto tutela dell'intero

nucleo di __________, che discende direttamente dalla testé illustrata nuova

concezione di cultura, non poteva essere promossa in vigenza della LMS. Di

conseguenza, l'art. 52 LBC non ritorna applicabile a questa procedura. Anche

questa censura ricorsuale dev'essere respinta; dev'essere per

contro confermata l'applicabilità esclusiva della LBC al caso concreto.

5. L'insorgente si duole, nel

merito, soprattutto di una violazione del principio di proporzionalità. In

primo luogo perché il Governo si è limitato a sottoporre a tutela l'intero

nucleo allargato del comune, senza preventivamente disporre di una verifica di

ordine scientifico in merito alla portata culturale dei suoi singoli elementi.

Il Consiglio di Stato non ha inoltre stabilito un termine per l'allesti-mento

dell'inventario dei beni protetti. Infine, perché la trasmissione delle domande

di costruzione concernenti il nucleo all'ufficio dei beni culturali, codificata

nella modifica d'ufficio dell'art. 29 NAPR, è già prevista dalla procedura del

permesso di costruzione. Il provvedimento sarebbe altresì lesivo dell'autonomia

del comune, in quanto l'applicazione dell'art. 24 LBC toglierebbe al municipio

ogni competenza ad autorizzare interventi edilizi nel comprensorio del nucleo.

6. 6.1. La protezione della natura

e del paesaggio (Natur- und Heimatschutz, protection de la nature et du patrimoine)

compete ai Cantoni (art. 78 cpv. 1 Cost.). Nell'adempimento dei suoi compiti,

la Confederazione prende in considerazione gli obiettivi della protezione della

natura e del paesaggio. Ha cura dei paesaggi, dei siti caratteristici, dei

luoghi storici nonché dei monumenti naturali e culturali; quando l'interesse

pubblico lo richiede, li conserva integri (art. 78 cpv. 2 Cost.; inoltre art. 3

cpv. 1 Legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio del 1.

luglio 1966, LPN). Giusta l'art. 3 cpv. 1 LPN, la Confederazione, i suoi

stabilimenti e le aziende federali come pure i Cantoni sono tenuti, nell'adempimento

dei compiti della Confederazione, a provvedere affinché le caratteristiche del

paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, le rarità naturali e i

monumenti culturali siano rispettati e, ove predomini in essi l'interesse

generale, siano conservati intatti. Il Consiglio federale, sentiti i Cantoni,

compila gli inventari degli oggetti di importanza nazionale (art. 5 cpv. 1 1a

frase LPN). L'iscrizione d'un oggetto d'importanza nazionale in un inventario

federale significa che esso merita specialmente di essere conservato intatto,

ma - in ogni caso - di essere salvaguardato per quanto possibile, quantomeno

nell'adempimento dei compiti della Confederazione (cfr. art. 6 LPN; Rausch/ Marti/ Griffel, Umweltrecht, Zurigo

2004, n. 561 - 564). L'iscrizione di un oggetto d'importanza nazionale in un

inventario federale ha, tuttavia, una rilevanza certa anche per i Cantoni nell'adempi-mento

di compiti propri. Agli inventari ai sensi dell'art. 5 LPN dev'essere infatti

attribuito, quantomeno sotto l'aspetto sostanziale, il valore delle concezioni

ai sensi dell'art. 13 cpv. 1 LPT. Questo significa che i Cantoni debbono

tenerne conto nelle loro pianificazioni direttrici (art. 6 cpv. 4 LPT) e

proteggere i relativi oggetti in maniera adeguata mediante la pianificazione

dell'utilizzazione (art. 17 LPT; Rausch/

Marti/ Griffel, op. cit., n. 565, con rinvii). È quanto si avvera, nel nostro

Cantone e per quanto qui possa interessare, per i comuni contemplati dall'inventario

degli insediamenti svizzeri da proteggere di importanza nazionale (ISOS,

secondo la denominazione in lingua tedesca, che si è imposta anche negli altri idiomi),

allestito a norma dell'art. 5 LPN e della relativa ordinanza del 9 settembre

1989 (OISOS). La scheda 8.4 del piano direttore impone loro di promuovere la protezione

degli insediamenti di importanza nazionale, mediante l'affinamento delle misure

pianificatorie di protezione. La menzionata scheda obbliga quindi i comuni interessati

dall'inventario ISOS a verificare se le norme e le misure pianificatorie di cui

dispongono sono adeguate per la tutela e la valorizzazione dei loro

insediamenti ed a modificarle opportunamente. Inoltre, l'art. 1 cpv. 2 lett. a

e l'art. 3 cpv. 2 LPT stabiliscono che Confederazione, Cantoni e Comuni, in

qualità di autorità preposte alla pianificazione, devono provvedere affinché il

paesaggio venga rispettato e protetto. L'art. 17 cpv. 1 lett. c LPT prevede

espressamente che i siti caratteristici, i luoghi storici e i monumenti

naturali e culturali devono venir assegnati alle zone protette.

6.2. A livello cantonale,

oltre al DLBN (decreto legislativo sulla protezione delle bellezze naturali e

del paesaggio del 16 gennaio 1940) e all'istituto del piano del paesaggio (art.

28 cpv. 1 LALPT), la LALPT prevede espressamente, all'art. 28 cpv. 2 lett. h,

la possibilità di fissare nelle rappresentazioni grafiche dei piani regolatori

i vincoli speciali cui è assoggettata l'utilizzazione di taluni fondi, in

particolare per la protezione delle acque, la tutela del paesaggio e dei suoi

contenuti naturalistici, degli edifici di pregio storico-culturale e della

vista panoramica. Inoltre, secondo l'art. 29 LALPT il piano regolatore può

prevedere l'obbligo di mantenere costruzioni, singoli alberi, gruppi di essi o

siepi che concorrono a formare la bellezza e la caratteristica del paesaggio

(cpv. 2 lett. d), come pure stabilire le regole sulla manutenzione degli

edifici (cpv. 1 lett. g).

6.3. Nel nostro Cantone è

inoltre in vigore, dal 1° novembre 1997, la legge sulla protezione dei beni

culturali del 13 maggio 1997 (LBC), che ha abrogato la legge per la protezione

dei monumenti storici e artistici del 15 aprile 1946 (LMS). Come già si è avuto

modo di spiegare al consid. 4, questa nuova legge, fondata su una nozione di

cultura più aperta e dinamica rispetto a quella tradizionale, fa riferimento

non più ai soli valori alti della civiltà, ma anche all'insieme di tutti quei

valori, usi e costumi che caratterizzano il vivere sociale di un popolo e permette,

di conseguenza, di tener conto di tutte quelle presenze che possono anche

apparire minori, se misurate con i canoni classici, ma che non per questo sono

prive di importanza, talvolta anche notevole, sotto angolazioni culturali

diverse. Di pari passo la coscienza civico-culturale della gente stessa è

cresciuta; in un mondo in veloce trasformazione, questa sente maggiormente il

bisogno di conservare e tramandare certe testimonianze capaci di fornire dei

punti di riferimento forti alle esigenze d'identificazione e coesione sociale e

culturale. Ben si comprende quindi la sostituzione, nella nuova legge, del termine

di "monumento storico" con quello di "bene culturale",

inteso appunto quale prodotto dell'attività culturale in senso lato (cfr.

messaggio cit., cifra 4.1, RVGC cit., pag. 1020 seg.).

6.3.1. La protezione del

patrimonio culturale è compito comune del proprietario e dell'ente pubblico (cfr.

art. 5 LBC); sono suscettibili di protezione sia i beni culturali mobili, sia

quelli immobili (cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà la definizione di bene culturale:

può quindi venir definito bene culturale, che riveste importanza per la

collettività, un oggetto non solo d'interesse storico o artistico, ma anche

religioso, archeologico, architettonico, urbanistico, etnografico,

archivistico, bibliografico, numismatico ecc. Fra i beni suscettibili di

protezione trovano posto, come detto, gli immobili, ossia le costruzioni, i

manufatti, le rovine, le parti costitutive o accessorie di costruzione, le zone

archeologiche, ecc., così come i beni mobili, definiti secondo l'art. 713 CC

come oggetti che possono essere trasferiti senza alternarne la sostanza. Fra questi

ad esempio dipinti, documenti d'ogni genere, libri, reperti, oggetti di culto o

d'arredo, utensili. Non solo oggetti singoli possono essere oggetto di tutela;

anche una pluralità di beni, che riveste interesse nel suo insieme (come una

collezione, un fondo archivistico o librario, un nucleo) può essere protetta

nella sua globalità (cfr. messaggio cit., Commento agli art. 2-4 del progetto, RVGC

cit., pag. 1026 seg.). Dalla nozione di bene culturale è per

contro a priori escluso tutto quanto non risulti dal lavoro dell'uomo. Sono

quindi esclusi dal campo d'applicazione della legge le componenti naturali del

territorio, cioè quei beni che vengono genericamente definiti come beni

naturalistici ed ambientali, in quanto non prodotti dall'uomo. È il territorio

costruito (nuclei, giardini, vie storiche) che può essere protetto in

applicazione di questa legge, anche per la sua importanza paesaggistica. Il paesaggio

non costruito può essere assoggettato a limitazioni, nella misura in cui sia

incluso nel perimetro di rispetto di un bene culturale protetto secondo l'art.

22 cpv. 2 LBC (cfr. messaggio cit., cifra 4.2, lett. b), RVGC cit., pag. 1023).

6.3.2. Secondo l'art. 3

LBC, sono beni culturali protetti quelli che beneficiano di protezione pubblica

ai sensi della legge. La legge distingue tra gli immobili quelli d'interesse

cantonale da quelli d'interesse locale. I primi sono testimonianze cui è

attribuito un significato culturale che travalica l'ambito locale e sono protetti

per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I secondi sono protetti per

decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte di quei beni che

rivestono importanza soprattutto per le collettività locali. Per i beni mobili

la differenziazione è tra quelli appartenenti alle istituzioni culturali

riconosciute di cui all'art. 4, protetti per legge (art. 21 cpv. 1 LBC) e

quelli protetti per decisione cantonale, sia che appartengano a privati, sia

che appartengano ad enti pubblici (art. 19 e 21 cpv. 2 LBC). La ragione delle

predette distinzioni sta nel trattamento in parte differenziato che la legge

riserva a ciascuna delle categorie di beni protetti (cfr. art. 20 e segg. LBC).

6.3.3. L'art. 19 LBC

definisce le condizioni generali dell'istituzione della protezione e, pur senza

fissare a priori criteri di giudizio intrinseci, indica i parametri secondo i

quali un bene viene protetto: determinante ed essenziale ai fini della

protezione è l'interesse pubblico, ossia il significato e l'importanza che l'oggetto,

preso nel suo contesto, riveste per la collettività in quanto luogo o frammento

della memoria collettiva. L'interesse pubblico alla conservazione presuppone

insomma che si tratti di beni nei quali la collettività si identifichi e vi

riconosca i propri valori essenziali, al punto da dover essere tramandati alle

generazioni a venire (cfr. messaggio cit., Commento all'art. 19 del progetto, RVGC

cit., pag. 1032).

La legge affida alla Commissione

dei beni culturali (CBC; art. 45 LBC) il compito di farsi di volta in volta

interprete della sensibilità culturale della collettività e di individuare quell'interesse

pubblico che giustifica la protezione di un bene (messaggio cit., cifra 6, Commento

all'art. 45 del progetto, RVGC cit., pag. 1045). Il regime giuridico della

protezione deve soddisfare due esigenze in parte contrapposte: d'un canto,

salvaguardare un oggetto del patrimonio collettivo, dall'altro, consentire l'esercizio

della proprietà sul medesimo bene (Cattaneo

Beretta, op. cit., n. 4.3.2., pag. 152). Per quanto concerne la

protezione dei beni immobili, giusta l'art. 20 LBC l'istituzione della tutela

si inserisce nella procedura di adozione o modifica del piano regolatore o del

piano di utilizzazione cantonale: la legge impone infatti una precisa individuazione

e descrizione di ogni singolo oggetto (art. 28 cpv. 2 lett. i LALPT). Spetterà

quindi anzitutto al municipio sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai

servizi cantonali la sua proposta relativa ai beni immobili d'interesse comunale.

La Commissione dovrà dare il suo preavviso e parimenti indicare, già in fase di

esame preliminare, quali siano gli immobili d'interesse cantonale da proteggere

(cfr. art. 20 cpv. 1 LBC). Autorità competenti per la decisione di istituzione

della protezione sono il legislativo comunale per gli immobili d'interesse

locale e il Consiglio di Stato per quelli d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2

e 3 LBC).

6.3.4. Secondo l'art. 22

LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un bene culturale si

estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e strutture interne

ed esterne (cpv. 1) e, se le circostanze lo esigono, nelle adiacenze del bene

protetto è da delimitare un perimetro di rispetto entro il quale non sono

ammessi interventi suscettibili di compromettere la conservazione o la

valorizzazione del bene protetto (cpv. 2). La citata norma concretizza uno dei

principi generali alla base della nuova legislazione sulla protezione dei beni

culturali, secondo la quale un bene culturale deve essere tutelato nella sua

interezza e, per quanto possibile, nel suo contesto spaziale (cfr. anche (Wiederkehr Schuler, Denkmal- und Ortsbildschutz,

Zurigo 1999, pag. 84). Sovente l'importanza di un bene culturale, in particolare

un immobile, risulta tanto dal suo valore intrinseco come dalla sua situazione

nel contesto spaziale. Il bene deve quindi esser protetto nel suo insieme, non

potendosi limitare la protezione, come nel passato, a singoli elementi (una

facciata, il portale, una colonna, una finestra). Assume quindi grande importanza

la delimitazione del perimetro di rispetto (art. 22 cpv. 2 LBC), con funzione

analoga alla zona di protezione codificata dalla legislazione previgente (art.

12 della cessata LMS). Tale perimetro di rispetto verrà delimitato, per gli immobili,

nel piano delle zone. Cade quindi anche il vecchio concetto di

"adiacenza" al bene protetto, che è stato sovente fonte di problemi

nei casi di applicazione concreta (cfr. messaggio cit., Commento agli art. da

22 a 29 del progetto, RVGC cit., pag. 1037).

7. 7.1. Una restrizione di

diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art.

26 Cost. solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse

pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36

cpv. 1-3 Cost.). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità

costituiscono d'altra parte dei principi giuridici fondamentali che servono

alla delimitazione del potere statuale nello Stato di diritto (art. 5 cpv. 1 e

2 Cost.) e che devono pertanto sempre essere rispettati nell'attività dello

Stato.

7.2. La controversa messa

sotto protezione del villaggio di __________ si fonda sulla LBC, la quale

permette di tutelare anche una pluralità di beni che riveste interesse nel suo

insieme, come ad esempio un nucleo (cfr. in particolare art. 2, 3, 20 cpv. 3

LBC; consid. 6.3 che precede). Il primo presupposto è pertanto soddisfatto.

7.3. In merito all'interesse

pubblico, oltre a quanto è già stato spiegato con riferimento alla specifica

materia in oggetto (consid. 6.3.3 che precede), va ricordato che in linea

generale si ritiene pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei

cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere

nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di

pianificazione del territorio è segnatamente dato quando la sua adozione

corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività.

Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in

gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,

expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Scolari,

Diritto amministrativo, parte generale, 2.a edizione, Cadenazzo 2002, n.

558-594).

7.4. Il principio della

proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a

raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i diversi

provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che

lede in misura minore gli interessi del proprietario, infine che sussista un

rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi

utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).

7.5. Il soddisfacimento dei requisiti dell'interesse pubblico

e della proporzionalità viene esaminato nei considerandi 8 e 9 che seguono,

insieme alla censura di violazione dell'autonomia comunale.

8. In concreto, la dichiarazione

di tutelare il nucleo di __________ in quanto bene culturale (immobile) di

interesse cantonale appare sorretta, in linea di principio, da un sufficiente

interesse pubblico.

8.1. __________, quale villaggio, è inserito nell'inventario

degli insediamenti svizzeri da proteggere (ISOS; cfr. art. 5 LPN e l'appendice

1 dell'ordinanza del 9 settembre 1981 riguardante l'inventario degli

insediamenti svizzeri da proteggere; OISOS), che lo descrive come segue:

“Piccolo insediamento all'imbocco

della __________, ancora a carattere prevalentemente agricolo, con particolari

qualità situazionali grazie a un contesto naturale inalterato di grande

bellezza, sopra il fiume __________, dove questo descrive un'ampia curva, con l'edificazione

che ridisegna l'andamento del pendio per poi spingersi verso sud su un piccolo

sperone da dove domina in parte la bassa valle. Presenta qualità spaziali

grazie alla particolare topografia del villaggio con la sua parte centrale del

nucleo, abitativa, sul pendio, in parte arroccata sul piccolo sperone, e le

parti rurali, a est e a ovest, all'uscita dell'abitato e sui percorsi per i

campi, in piano; grazie anche, nell'insieme principale alla chiara importanza

organizzatrice dei percorsi e, nell'insieme delle stalle, all'allineamento modulare

e ben ritmato dei singoli piccoli volumi ordinati su un unico percorso lineare.

Certe qualità storico-architetto-niche soprattutto in prossimità della piccola

piazza __________, dove stalle e abitazioni assai antiche si presentano ancora

nella loro forma originaria, e nell'insieme delle stalle allineate a nord. A

queste qualità più generali si aggiungono quelle di singole emergenze quali il

cimitero con una cappella affrescata e un “palazzotto” con le torri in cima al

villaggio a dominare la valle.” (cfr.

scheda ISOS relativa al comune di __________, 2. stesura, 07/87, “Valutazione

dell'insediamento”, pag. 1 segg.)

“... Il villaggio è leggibile come composto in due nuclei

edilizi: quello principale, prevalentemente abitativo con l'edificazione molto

compatta e come arroccata su una sporgenza rocciosa del pendio, rivolta soprattutto

all'imbocco della valle; l'altro insieme, di edifici utilitari, presenta le sue

emergenze prevalentemente lungo la strada che lo attraversa in un avvallamento

del terreno ....” (cfr. scheda cit.,

Sviluppo dell'insediamento, pag. 1 seg.)

Nella decisione impugnata, il Governo rileva, dal canto suo,

che:

“L'insediamento

(sicuramente frequentato, come dimostrano le prospezioni archeologiche, in

epoca assai remota), sorge ai piedi dei valichi che collegavano la valle __________

con __________. È un'area montana di notevole importanza, un tempo ricca e

fiorente non solamente perché zona di transito ma anche per la vastità e fecondità

dei sui pascoli. (…). Il nucleo è raggruppato lungo un ripido pendio esposto,

in un avvallamento circondato da basse e caratteristiche colline (i mött) d'origine

glaciale e già abitate nell'età del bronzo. A est e a ovest, si sviluppano aree

con stalle; oltre il fiume, nei pressi del riale, sono ancora visibili alcuni

mulini e macchine idrauliche. Nel nucleo esistono ancora tipologie costruttive

di notevole interesse (case quattrocentesche a torba; torbe; case di legno tipo

Gottardo; case cinquecentesche in pietra; costruzioni ottocentesche appartenenti

al primo sviluppo turistico del Comune) che contribuiscono a conferire un'atmosfera

particolare all'insediamento. Le trasformazioni ottocentesche (ponte; albergo __________;

villa neogotica) si inseriscono tutto sommato armoniosamente in questo contesto

(…).”(cfr. ris. impugnata, consid. 4.1.5, lett. a, pag. 14 seg.).

Il valore di un insediamento come quello di __________,

analogamente a taluni altri nuclei esistenti nel nostro Cantone, non dipende

dalla presenza di molte case di grande pregio architettonico. Sicuramente

questo villaggio presenta numerose costruzioni significative, a carattere

rurale o borghese, in pietra e legno, che ne compongono la struttura; tuttavia,

il significato urbanistico ed architettonico, ma anche paesaggistico e storico,

dell'insediamento di __________ è dato non tanto da costruzioni o manufatti

particolari, ma soprattutto dalle relazioni spaziali che intercorrono tra le

singole costruzioni e tra queste e l'ambiente circostante; relazioni che creano

la peculiarità singolare e il pregio del nucleo di __________. Nasce quindi la

necessità di una tutela globale del nucleo, ovvero non solo dei suoi singoli

edifici, ma anche dei manufatti (ponti cappelline, strade) e degli spazi che lo

compongono (piazze; si pensi qui soprattutto alla piazzetta __________), e che

deve inoltre essere estesa, laddove necessario, anche agli spazi aperti di

contorno con i quali esso si relaziona (colline, prati, boschi).

8.2. Ferme queste considerazioni, la decisione del

Consiglio di Stato, che sancisce un vincolo di protezione quale bene culturale

di interesse cantonale all'intero nucleo di __________ deve senz'altro essere

confermata in quanto risponde ad un sicuro interesse pubblico. La decisione non

viola inoltre il diritto del comune alla sua autonomia, garantita dall'art. 16

cpv. 2 Cost./Cant., dal momento che per i beni culturali di interesse cantonale

al comune non è lasciata alcuna competenza decisionale giusta l'art. 20 cpv. 3

LBC. Il principio dell'assoggettamento globale del nucleo di __________ al

vincolo di protezione va pertanto confermato.

8.3. Nella risoluzione impugnata il Consiglio di Stato non

si è limitato a rilevare che l'intero nucleo di __________ dev'essere considerato

come un unico bene culturale di interesse cantonale e che come tale dev'essere

protetto, ma ha anche voluto precisare che, per nucleo, “non si intende

solamente l'insediamento principale del paese ma anche le aree agricole e

residue adiacenti, la zona dei mulini, l'area del cimitero, cioè tutti quegli

spazi che determinano la lettura urbanistica e architettonica del nucleo stesso”

(cfr. ris. impugnata, consid. 4.1.5. lett. b, pag. 15). L'estensione spaziale esatta

della protezione non è tuttavia stata specificata nelle rappresentazioni

grafiche del piano regolatore; essa non appare inoltre immediatamente desumibile,

dopo la precisazione generica appena citata, nemmeno facendo capo ai vari documenti

che compongono questo strumento pianificatorio. Certa appare solo, a questo

punto, la tutela dell'insediamento principale, tra cui va particolarmente

annoverata la porzione di territorio cui è stata assegnata la funzione di

nucleo nel piano regolatore. La decisione impugnata risulta pertanto carente

sotto l'aspetto dell'interesse pubblico, in quanto incompleta. Essa difetta difatti

di una sufficiente concretizzazione, che crei una situazione giuridica chiara e

permetta nel contempo di tutelare adeguatamente l'insediamento principale del

villaggio, sia definendo la sua estensione precisa ai fini della protezione

cantonale, sia intervenendo, se del caso, sulle possibilità di trasformare le

sue adiacenze. La necessità di procedere a una tale concretizzazione, oltre a

discendere direttamente dall'art. 20 LBC, è ora espressamente prescritta anche dall'art.

16 cpv. 1 del Regolamento sulla protezione dei beni culturali del 6 aprile 2004

(RPBC), entrato in vigore il 9 aprile 2004, posteriormente dunque alla

risoluzione impugnata. Il ricorso dev'essere parzialmente accolto, e l'incarto retrocesso

al Consiglio di Stato, senza annullare la risoluzione impugnata, affinché esso operi

senza indugio una delimitazione precisa, sulle rappresentazioni grafiche del

piano regolatore, dell'area del villaggio di __________ sottoposta a protezione

in quanto bene culturale di interesse cantonale, disponendo inoltre, laddove necessario,

degli adeguati perimetri di rispetto. Per motivo di chiarezza e di completezza,

il Consiglio di Stato avrà inoltre cura di inserire il nucleo di __________ nell'elenco

dei beni culturali di interesse cantonale di cui all'art. 24 NAPR.

9. La risoluzione governativa

non viola inoltre né il principio della proporzionalità e né, ancora una volta,

l'autonomia del comune ricorrente.

Intanto il municipio rimane competente ad applicare la

normativa comunale di piano regolatore, ma in particolare l'art. 29 NAPR, che

regolamenta le possibilità di costruire nel nucleo. Semplicemente, a seguito

della messa sotto protezione di quest'ultimo, i progetti di costruzione devono

essere approvati anche dall'au-torità cantonale. Giusta l'art. 24 cpv. 1 LBC,

qualunque intervento suscettibile di modificare l'aspetto o la sostanza di un

bene culturale protetto di interesse cantonale può difatti essere eseguito solo

con l'autorizzazione del Consiglio di Stato; competenza che quest'ultimo ha

delegato all'ufficio dei beni culturali, il quale potrà decidere solo dopo aver

raccolto il preavviso della Commissione dei beni culturali (art. 19 cpv. 3

RPBC). Donde l'inserimento d'ufficio da parte del Governo, all'art. 29 NAPR, dell'obbligo

di sottoporre ad esame del menzionato ufficio tutte le domande di costruzione

all'interno del nucleo: obbligo fors'anche ridondante, come assevera l'insorgente,

ma non per questo illegittimo.

Dal profilo sostanziale, per poter procedere compiutamente alla

valutazione dei progetti di costruzione all'interno del nucleo in vista di una

sua tutela, appare necessario disporre di un'appro-fondita conoscenza della

sostanza edilizia esistente. Per questo motivo, nella risoluzione impugnata il

Governo ha incaricato l'ufficio dei beni culturali di realizzare un censimento

di questo patrimonio, che dovrà essere allestito nell'ambito dell'inventario

dei beni culturali protetti (art. 42 seg. LBC; 31-33 RPBC), al più tardi - così

è stato fissato nella risoluzione impugnata (cifra 4.1.5, lett. b, pag. 15 in

fine) - con la procedura di piano particolareggiato prevista per il settore est

del nucleo stesso. L'inventario dei beni culturali, che costituisce una novità

importante della LBC, vuol essere lo strumento della conoscenza e dell'informazione

attorno al quale ruota tutta l'attività pubblica di protezione dei beni

culturali. Composto da schede informative di ogni bene protetto (art. 43 cpv. 1

LBC, 32 cpv. 2 RPBC) a disposizione soprattutto degli operatori nel campo della

protezione dei beni culturali, questo strumento non ha l'effetto giuridico

costitutivo di istituire la protezione sul bene inventariato (cfr. Cattaneo Beretta,

op. cit., cifra 4.2.3, pag. 150). Una volta che

sarà completato il censimento di tutte le costruzioni presenti nel nucleo di __________

nell'ambito dell'inventario dei beni culturali protetti, potranno dunque essere

precisati in dettaglio i vincoli di protezione concernenti i singoli edifici o

manufatti. Queste precisazioni, sulla scorta di quanto appena rilevato, dovranno

tuttavia essere concretizzate attraverso un corrispondente adattamento delle

norme di piano regolatore, ma in particolare delle norme di attuazione, sia per

quanto concerne la definizione dei contenuti della protezione, sia per quanto

attiene ai criteri di intervento sui beni protetti e nei perimetri di rispetto

loro afferenti, come peraltro prescrive attualmente l'art. 16 cpv. 2 RPBC,

entrato in vigore dopo la risoluzione impugnata, che attua il principio sancito

all'art. 20 LBC, secondo cui la protezione dei beni culturali viene realizzata

attraverso lo strumento del piano regolatore. Frattanto l'autorità cantonale,

nell'esercizio delle sue competenze autorizzative (e, prima ancora, consultive;

cfr. art. 24 cpv. 2 LBC), vigilerà soprattutto affinché gli interventi edili

all'interno del nucleo di __________ siano particolarmente rispettosi del

delicato paesaggio culturale esistente, esigendo un'applicazione puntuale dei

principi di intervento enunciati nelle norme di attuazione, in particolare di

quelle che regolamentano l'edificazione nel nucleo (art. 29 NAPR), le costruzioni

accessorie (art. 11 NAPR) e le opere di cinta (art. 14 NAPR), di modo che le

relazioni spaziali tra le case, le stalle e i loro orti siano conservate (cfr.

nello stesso senso lo stesso Consiglio di Stato nella risoluzione impugnata,

cifra 4.1.5, lett. b, pag. 15). Restano riservati i provvedimenti di

salvaguardia della pianificazione di cui agli art. 57-66 LALPT (cfr. anche art.

15 cpv. 3 RPBC).

10. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso dev'essere

parzialmente accolto e gli atti retrocessi al Consiglio di Stato per la completazione

della decisione di tutela del nucleo di __________, mediante l'individuazione

esatta del comprensorio sottoposto a protezione quale bene culturale immobile di

interesse cantonale.

11. Il Comune può essere esonerato dal pagamento delle spese

processuali, non essendo comparso in causa per difendere interessi economici propri

bensì in veste di ente pianificante (art. 28 PAmm). Allo stesso, patrocinato da

un legale, devono per contro essere assegnate delle ripetibili, nella misura in

cui risulta vittorioso (art. 31 PAmm).

Per

questi motivi,

visti

gli articoli di legge applicabili alla fattispecie;

dichiara e pronuncia:

1.Nella misura in

cui non dev'essere stralciato dai ruoli, il ricorso è parzialmente accolto.

§ L'incarto è rinviato

al Consiglio di Stato affinché delimiti in modo preciso, negli atti del piano

regolatore, l'area dell'insediamento principale di __________ sottoposta a

protezione in quanto bene culturale di interesse cantonale, disponendo inoltre,

laddove necessario, degli adeguati perimetri di rispetto.

Considerandi

2.

Non si preleva

tassa di giustizia. Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà alRI 1 fr. 800.- a

titolo di ripetibili.

3.

Contro

la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto

pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia

costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).

4.

Intimazione

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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