Non attribuzione di un fondo alla zona edificabile, per ragioni legate alla protezione del nucleo storico

AIUTO

RICERCA

Anteprima di stampa

Numero d'incarto:

90.2003.73

Data decisione, Autorità:

13.08.2006, TRAM

Titolo:

Non attribuzione di un fondo alla zona edificabile, per ragioni legate alla protezione del nucleo storico

BENE STORICO

GARANZIA DELLA PROPRIETÀ

NUCLEO

art. 26 COST

art. 5 LPN

art. 15 LPT

Incarto n.

90.2003.73

Lugano

13 agosto

2006

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Lorenzo

Anastasi, presidente,

Matteo

Cassina, Flavia Verzasconi (giudice supplente)

segretario:

Fulvio Campello, vicecancelliere

statuendo sul ricorso 12 giugno 2003 di

RI 1

patr. da: PR 1

contro

la risoluzione n. 19__________ del 6 maggio 20__________

con cui il Consiglio di Stato si è pronunciato sull’approvazione delle parti

sospese del piano regolatore del PI 1;

viste le risposte:

-

15 settembre 2003 del RA

2;

-

10 settembre 2003 della

divisione della pianificazione territoriale;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in

fatto

A. RI 1 è proprietario

della particella n. 4 RFD di PI 1, di m2 14'808, sita in località C__________,

sul versante della collina che domina il nucleo storico di PI 1. Sulla parte

bassa del fondo si trovano la villa padronale e la piscina, attorniate dal

parco, mentre la parte alta è adibita a vigneto. Il piano regolatore

previgente, approvato dal Consiglio di Stato in data 21 dicembre 19, attribuiva

la parte bassa della particella n. 4 RFD alla zona “territorio senza

destinazione specifica”, mentre la parte restante era inserita in zona agricola

(vigneti).

B. Nella seduta del 15

febbraio 2000, il consiglio comunale di __________ ha adottato la revisione

generale del piano regolatore. In questa sede ha proceduto

ad alcuni adattamenti della zona edificabile che hanno portato, tra

l’altro, all’attribuzione parziale - parte inferiore del fondo - del mapp. 4

RFD alla zona di contorno del nucleo tradizionale (Cn); la parte restante del

fondo è stata invece attribuita alla zona agricola. Contro questa deliberazione

il 26 aprile 2000 RI 1 è insorto al Consiglio di Stato chiedendo, con

motivazioni che verranno per quanto rilevanti riprese nei considerandi di

diritto, che l’intero fondo fosse inserito nella zona di contorno del nucleo tradizionale

e comunque in zona edificabile.

Con risoluzione n.

34__________ del 9 luglio 20__________ il

Consiglio di Stato ha manifestato l’intenzione di non approvare l’inserimento

in questa zona del mappale n. 4 RFD per motivi legati alla salvaguardia della

qualità paesaggistica e spaziale del

nucleo storico di __________, inserito nell’inventario degli insediamenti

svizzeri da proteggere. Il Governo ha quindi assegnato alle parti interessate

un temine per presentare le proprie osservazioni e nel contempo ha respinto il

ricorso presentato da RI 1, dal momento che già per l’edificio che sorge

attualmente sulla particella, da considerarsi quale oggetto isolato, non vi è

alcuna relazione con il nucleo tradizionale. Nel termine assegnato il PI 1 ha

chiesto la riconferma dell’assetto pianificatorio adottato dal consiglio

comunale, osservando come il comparto in parola sia già utilizzato a scopi

residenziali. Il completamento dell’edificazione esistente non porterebbe

effetti pregiudizievoli sul tessuto del nucleo grazie alla regolamentazione

restrittiva adottata per quella zona. RI 1 invece non ha presentato osservazioni.

C. Con risoluzione n. 19__________ del il

Consiglio di Stato ha negato l’approvazione dell’inserimento in zona edificabile

Cn del fondo n. 4 RFD. Ha rilevato che il fondo in questione, unitamente al

fondo n. 3 RFD, pure inserito nel medesimo comparto, non concorrevano ad una

migliore definizione della trama urbanistica del nucleo; anzi le potenzialità

edificatorie previste avrebbero avuto per conseguenza quella di compromettere

l’identità del nucleo storico. Il Governo ha inoltre ribadito la necessità di

mantenere uno stacco tra il nucleo e le costruzioni esistenti poste a monte,

come preconizzato anche dall’ISOS. L'esecutivo ha quindi ordinato al comune di

elaborare una variante pianificatoria per la definizione e regolamentazione dei

fondi in questione.

D. Con ricorso del 12 giugno 2003 RI 1 è

insorto innanzi a questo tribunale avverso la menzionata risoluzione

governativa, postulandone l’annullamento con, in via principale, l’attribuzione

totale del mappale n. 4 RFD alla zona Cn, e in via subordinata, l’inserimento

parziale in questa zona. Dei motivi si dirà per quanto

necessario nei considerandi.

La divisione della pianificazione

territoriale, riprendendo quanto esposto dal Consiglio di Stato nelle

risoluzioni precitate e ricordando il sovradimensionamento generale del piano,

ha postulato la reiezione del gravame.

Il PI 1, che parallelamente al ricorrente

ha pure contestato dinanzi a questo tribunale la decisione del Consiglio di

Stato su questo e su altri aspetti - il gravame del comune verrà evaso in

separata sede - chiede, in parziale accoglimento del ricorso, l’approvazione

della zona Cn così come adottata dal consiglio comunale.

In data 13 maggio 2004 si sono tenuti

l’udienza ed il sopralluogo in contraddittorio, dove le parti si sono

riconfermate nelle rispettive allegazioni e richieste.

Considerato, in

diritto

1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, in cui è stato

integrato il Tribunale della pianificazione del territorio con effetto al 14

luglio 2006 (BU 2006, pag. 215 segg.), è data ed il ricorso è tempestivo (art.

38 cpv. 1 LALPT). La legittimazione del ricorrente è certa (art. 38 cpv. 4

lett. b LALPT). Il ricorso è dunque ammissibile, fatta eccezione per le censure

di cui si dirà sotto al consid. 3.1.

2.In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.

Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto

cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di

almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio

di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano -

con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della

legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le

autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle

autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i

loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque

semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve

rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella

ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi

ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro

sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore

(cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b;

II-1999 n. 27 consid. 3).

Il potere

cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla

violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c;

II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare

l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano

regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.

3. 3.1. Il

ricorrente ripropone in questa sede in sostanza le medesime censure già sollevate

con il suo ricorso al Consiglio di Stato del 26 aprile 2000, evaso con decisione

n. 34__________ del, che non è stata impugnata dal ricorrente. Egli contesta

l’esistenza di un interesse pubblico sufficiente e considera violato il

principio della proporzionalità per la mancata attribuzione dell’intero suo

fondo alla zona Cn e comunque alla zona edificabile, e per l’inserimento della

parte alta della proprietà nella zona agricola. Il terreno non sarebbe idoneo a

questo scopo, che del resto non è stato considerato quale zona SAC. Il

Consiglio di Stato avrebbe inoltre violato il principio della parità di trattamento

per il fatto che altri terreni siti nelle vicinanze sarebbero stati inclusi nel

territorio edificabile. In ogni caso, associandosi alle osservazioni presentate

dal RA 2 all’indirizzo dell’esecutivo cantonale in merito all’intenzione di non

approvare la zona Cn, il ricorrente considera che almeno la parte inferiore del

suo fondo, attribuita alla zona Cn dovrebbe essere confermata. Ritiene a questo

proposito che il Consiglio di Stato abbia basato la sua decisione essenzialmente

sull’inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere (ISOS), documento che

tuttavia non può avere conseguenze dirette sulla pianificazione comunale ma

svolge tutt’al più una funzione di sensibilizzazione. Ritiene in questo senso

che la decisione del Governo sia anche lesiva dell’autonomia comunale.

3.2. Le

censure ricorsuali riguardanti la mancata attribuzione della parte superiore

del fondo, ora adibita a vigneto, nella zona edificabile sono inammissibili.

Infatti, il comune, nell’ambito della revisione generale del piano regolatore,

aveva proposto per questa fascia alta del fondo l’attribuzione alla zona

agricola (cfr. piano del paesaggio). Questa decisione è stata contestata dal

ricorrente davanti al Consiglio di Stato, il quale ha manifestato l’intenzione

di non approvare l’inserimento parziale dei fondi 3 e 4 RFD nella zona Cn. Di

fatto, quindi, l’attribuzione parziale alla zona agricola di questi fondi è

stata approvata. Non avendo impugnato questa decisione sulla specifica tematica

della zona agricola nella quale viene inserita la parte alta del suo fondo, la

stessa è quindi divenuta definitiva per il ricorrente. In questa sede, laddove

è unicamente contestata la mancata approvazione della zona Cn, decisa dal Consiglio

di Stato con la seconda decisione - qui unicamente oggetto di impugnativa - le

censure riguardanti la parte superiore della particella n. 4 RFD attribuita alla

zona agricola e la richiesta di inserimento anche di questa parte del fondo in

zona Cn o in un’altra zona edificabile non sono più ammesse. Stessa cosa vale

per le critiche relative all’idoneità agricola della parte superiore della

proprietà del ricorrente.

4. Una

restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà

sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base legale, è giustificata

da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della

proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.; DTF 129 I 337 consid. 4.1; 126 I 219 consid. 2).

Rettamente

nella fattispecie l’esistenza di una base legale non è messa in discussione.

In linea

generale si ritiene pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini

o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere

nell’esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di

pianificazione del territorio è segnatamente dato quando la sua adozione

corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività.

Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in

gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire,

construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, 2.a

edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige

invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo

di interesse pubblico desiderato, che tra i diversi provvedimenti a disposizione

per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi

del proprietario, infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse

pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con

rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., n. 103-106; Scolari,

op. cit., n. 595-610).

4.1. Nel

concreto caso, la scelta di preservare dall’edificazione la fascia a monte del

nucleo di PI 1 risponde a un interesse pubblico chiaro e prevalente su quello

dei proprietari toccati e in particolare su quello del ricorrente e a questo

proposito va quindi confermata la decisione del consiglio di Stato e respinto

il suo ricorso. Infatti, nell’ambito di una ponderazione

globale degli interessi in presenza, come è stato possibile rilevare in sede di

sopralluogo, il nucleo tradizionale di __________ presenta ancora oggi

caratteristiche storico - architettoniche degne di particolare rilevanza, ed

una struttura insediativa che ha mantenuto - sostanzialmente inalterato nel

tempo - il suo carattere originario. La pregevolezza dell’agglomerato può essere

garantita solo ricercando una migliore definizione della trama urbanistica del

nucleo attraverso interventi che costituiscono un valido completamento

architettonico e urbanistico dello stesso. In questa ottica, particolare attenzione

va riservata anche alla pianificazione dei fondi che fungono da cornice al

nucleo, quali quello oggetto del presente ricorso.

Come giustamente rilevato dal Consiglio di

Stato, l’attuazione delle potenzialità edificatorie previste dal comune per i fondi

n. 3 e 4 RFD, indipendentemente dalla normativa di cui all’art. 35 NAPR, contravviene

a questi obiettivi e rischia di indebolire in modo rilevante i limiti spaziali

del nucleo sottostante. Verrebbe infatti annullato lo stacco visivo tra la

struttura tradizionale del nucleo e la sostanza edificata circostante che

presenta caratteristiche architettoniche estranee all’impianto originario.

Certo, la proprietà del ricorrente,

come da esso ribadito, è già edificata nella parte che meglio si presta a ciò,

meno ripida rispetto a quella superiore oggi adibita a vigneto, che il nuovo

piano regolatore inserisce in zona agricola. Risulta pure che tutto il fondo è

facilmente accessibile sia dalla via pubblica sia per mezzo di strade private

ed è più in generale già urbanizzato. Risponderebbe quindi in sostanza ai requisiti

dell’art. 15 LPT per un suo inserimento nella zona edificabile. Tuttavia, è

chiaramente prevalente nella fattispecie l’interesse di proteggere il nucleo,

non permettendo l’edificazione così come prevista per la zona Cn.

4.2. Si rileva inoltre che il nucleo di PI 1, quale

villaggio, è meritevole di protezione, anche, ma non solo, perché è inserito nell’inventario

degli insediamenti svizzeri da proteggere (ISOS; cfr. art. 5 LPN e l'appendice

1 dell’ordinanza del 9 settembre 1981 riguardante l’inventario degli

insediamenti svizzeri da proteggere; OISOS). Nel nostro

Cantone, ai comuni interessati dall’inventario ISOS, tra cui figura il RI 1

(come villaggio), la scheda 8.4 del piano direttore impone di promuovere la

protezione degli insediamenti di importanza nazionale, mediante l’affinamento

delle misure pianificatorie di protezione. La menzionata scheda obbliga quindi

Fatti

i comuni interessati dall’inventario ISOS a verificare se le norme e le misure

pianificatorie di cui dispongono sono adeguate per la tutela e la

valorizzazione dei loro insediamenti ed a modificarle opportunamente. Orbene,

secondo l’art. 12 LALPT il piano direttore assicura una pianificazione coerente

e continua del territorio cantonale ed è inteso in particolare a determinare le

grandi linee dell’organizza-zione territoriale e dell’uso del suolo (cpv. 1

lett. a), rispettivamente a garantire il coordinamento delle pianificazioni

(cpv. 1 lett. b). Il piano direttore non stabilisce per il singolo proprietario

in modo definitivo e vincolante la destinazione e l’uso ammissibile del fondo;

esso per contro vincola le autorità (art. 9 cpv. 1 LPT, art. 22 cpv. 1 LALPT;

DTF 119 Ia 285 consid. 3a), e vieta al comune di adottare piani regolatori che

lo contrastano (cfr. art. 26 cpv. 2 LPT, art. 24 cpv. 3 LALPT; cfr. anche RDAT

2003-II n. 41 e riferimenti). Nell’allestimento del piano regolatore il comune

è quindi tenuto ad osservare e applicare i principi stabiliti nel piano direttore.

In concreto, il PI 1 non poteva dunque, senza violare la

legge, ignorare il contenuto della scheda 8.4 del PD che, in consonanza con

quanto previsto nell’ISOS, impone una protezione speciale per il nucleo del

villaggio e auspica attorno allo stesso una fascia libera da edificazioni (cfr.

ISOS, sviluppo dell’insediamento, pag. 6; cfr. anche la decisione del TPT del

24.10.2002, inc. 90.2001.68).

4.3. A ragione, pertanto, l’esecutivo cantonale ha

censurato, per i motivi sopra esposti, l’inserimento dei fondi n. 3 e 4 RFD

nella zona Cn, senza con ciò aver violato, come vorrebbe far credere il

ricorrente, l’autonomia comunale. Va comunque a questo riguardo ricordato che

l’autonomia del comune nell'ambito pianificatorio non è assoluta, dal momento

che esso è tenuto a rispettare l'ordinamento giuridico superiore e a porre il

piano regolatore in sua consonanza, ciò che il Consiglio di Stato ha imposto al

comune con il rinvio del piano regolatore per una nuova definizione della zona

di contorno del nucleo.

4.4. Stanti così le cose, non sarebbe nemmeno

stata possibile una misura meno incisiva sulla proprietà del ricorrente e

quindi la decisione del Consiglio di Stato di annullare l’inserimento dei fondi

n. 3 e __________4 RFD nella zona Cn è senz’altro proporzionata per lo scopo di

protezione delle peculiarità dell’insediamento storico del nucleo del villaggio

che essa intende raggiungere. Gli interessi privati invocati dal ricorrente, di

natura sostanzialmente economica, potranno essere se del caso nuovamente

sollevati e valutati nella procedura di variante pianificatoria che il comune

dovrà promuovere.

5. Il ricorrente lamenta anche una disparità di

trattamento perché, parallelamente all’esclusione dalla zona edificabile delle

Considerandi

particelle n. 3 e 4 RFD, il Governo ha approvato l’inserimento in zona contorno

nucleo dei mappali n. 2__________ e 2__________ RFD posti a valle di via C__________.

Fa pure accenno alla situazione dei fondi ubicati in località B__________ che

il comune aveva attribuito ex novo alla zona residenziale estensiva.

5.1

Secondo la giurisprudenza del

Tribunale federale, il principio dell’uguaglianza dinanzi alla legge (DTF 131 I

1.

consid. 4.2; 130 I 65 consid. 3.6; 129 I 346 consid. 6) ha una portata necessariamente

limitata nell’ambito di provvedimento pianificatori. Siccome occorre formare

delle zone, è necessario poterle delimitare: non è quindi insostenibile

trattare differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreno

analoghi per conformità e posizione (DTF 121 I 245 consid. 6e/dd; 117 Ia 302

consid. 4b; 116 Ia 193 consid. 3b). L’invocato principio si identifica in

sostanza con il divieto dell’arbitrio: per non essere definita arbitraria, la

delimitazione delle zone deve fondarsi su criteri pianificatori oggettivi e

ragionevoli (DTF 117 Ia 434 consid. 3e; 115 Ia 384 consid. 5b).

5.2

A scanso di equivoci, deve in primo

luogo essere rammentato che l’inserimento in zona edificabile dei fondi ubicati

in località B__________ non è stato approvato dal Consiglio di Stato (cfr. risoluzione

del 6 maggio 20__________, cifra 3.8, pag. 11 e seg.); decisione che questo

Tribunale ha confermato con separata decisione odierna. Venga detto per

completezza che, ad ogni buon conto, quest’ultima situazione diverge

sostanzialmente da quella oggetto del presente procedimento sia in ragione

della diversa struttura morfologica del comparto sia in ragione della diversa

ubicazione dei fondi rispetto al nucleo del paese. Le allegazioni del

ricorrente al riguardo sono pertanto inconcludenti ai fini del presente

giudizio.

5.3

Per quanto attiene alla lamentata

disparità di trattamento nei confronti dei proprietari dei mappali n. 2__________

e 2__________ RFD, anch’essa si rivela infondata. Tali fondi, peraltro di

dimensioni decisamente più modeste rispetto a quello del ricorrente, sono

ubicati a valle di via C__________ e si trovano a diretto contatto con

l’insediamento storico sviluppatosi tra questa strada e via G__________. In

ragione della loro particolare collocazione essi concorrono quindi a meglio

definire i limiti spaziali del nucleo. Per questo motivo l’in-serimento degli

stessi in zona contorno nucleo - inserimento che è peraltro stato sospeso in

attesa della compensazione agricola del territorio sottratto (cfr. risoluzione

del Consiglio di Stato del 9 luglio 20__________, cifra 3.4.1, lett. d, pag.

22) - risponde ad una reale necessità pianificatoria nel solco delle

indicazioni della scheda 8.4 del PD e della necessità di tutela del nucleo

storico di PI 1. Il fatto che i citati fondi siano stati inseriti nella zona Cn

risulta quindi comprensibile, rientra nell’autonomia pianificatoria del comune

e non lede il principio dell’uguaglianza.

6.

In conclusione, il gravame del ricorrente,

nella misura della sua ammissibilità, deve essere respinto. La tassa di

giustizia e le spese sono a carico della parte soccombente (art. 28 LPamm). Il comune,

che aveva pure postulato l’accoglimento - parziale - del ricorso, può per

contro essere esonerato dal pagamento delle spese processuali non essendo

comparti in causa per difendere interessi economici propri bensì in veste di

ente pianificante.

Dispositivo

per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla

fattispecie,

dichiara

e pronuncia:

1.Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso di RI 1, è respinto.

2. La tassa di

giustizia e le spese di fr. 1500.- (millecinquecento) sono poste a carico di RI

1,.

3. Intimazione

a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

|

Informazioni legali |

Requisiti minimi |

Contatta il webmaster