90.2004.11

Vincoli di mantenimento gravanti un'area verde (prato) ubicata in zona nucleo

3 agosto 2005Italiano17 min

Source ti.ch

Fatti

A. Il

ricorrente è proprietario del mapp. 334 di PI 1, ubicato nell’omonimo nucleo

del paese. Il fondo, avente una superficie complessiva di 372 mq, è collocato

subito a monte della stradina che attraversa longitudinalmente la località,

dirimpetto ad una piazzetta. La particella è inedificata, fatta eccezione per

una piccola tettoia collocata all’estremità nord-ovest della stessa.

Nella seduta del 5

novembre 2001 il consiglio comunale di __________ ha adottato la revisione del

piano regolatore. In quella sede il mapp. 334 è stato attribuito alla zona

nucleo storico, disciplinata dall’art. 23 NAPR e, segnatamente, dalle indicazioni

risultanti dall’elaborazione grafica di dettaglio denominata “piano delle

zone e EP-AP __________”, in scala 1'000, cui l’articolo precitato fa

riferimento. Per quanto qui interessa, il terreno in parola è stato

classificato quale “verde privato”, per il quale è previsto l’obbligo di

mantenimento.

Con ricorso 12 marzo

2002 il proprietario è insorto contro questa deliberazione innanzi al Consiglio

di Stato, postulando l’attribuzione del fondo all’area suscettibile di

edificazione. Parallelamente egli ha chiesto di riformulare il concetto di “spazio

verde” espresso all’art. 23 cifra 4 NAPR.

D. Con risoluzione 27

gennaio 2004 (n. 321) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore ed

ha respinto il ricorso in parola. A sostegno della propria decisone esso ha sottolineato

come la definizione di spazi verdi risponda ad una precisa e ponderata scelta

pianificatoria adottata dalle autorità comunale per i propri nuclei storici. Il

piano approvato prevede infatti per i nuclei un’analisi specifica dei contenuti

che permette di individuarne le peculiarità ed elaborare le relative misure di

tutela. Al fondo in parola va effettivamente riconosciuta, in ragione della sua

ubicazione, una importante funzione urbanistica. Parallelamente il Governo ha

rilevato come la situazione pianificatoria del fondo non sia - sostanzialmente

- mutata rispetto a quanto previsto dal piano previgente, che negava la

possibilità di costruire nuovi fabbricati all’interno della zona nucleo.

Con ricorso 1 marzo

2004 l’insorgente menzionato in ingresso si è aggravato contro questa

risoluzione innanzi a questo tribunale, al quale ha riproposto le medesime

domande di prima istanza. Esso contesta l’importanza urbanistica del fondo; a

suo dire un’eventuale edificazione dello stesso non andrebbe infatti ad intaccare

l’assetto del nucleo. RI 1, oltre a lamentare l’assenza di una base legale

sufficiente, ritiene il vincolo privo di interesse pubblico e sproporzionato. Nel

contempo il ricorrente eccepisce una violazione del principio della parità di

trattamento, osservando come il suo fondo sia uno dei pochi ad essere toccato

in modo così importante. Da ultimo, il ricorrente si duole di una carente

motivazione della decisione impugnata.

La divisione della

pianificazione territoriale ed il municipio postulano la reiezione del gravame.

Quest’ultimo ricorda in particolare come la classificazione del fondo sia

avvenuta dopo attenta analisi delle sue peculiarità. Questo spazio inedificato deve

essere salvaguardato, in quanto concorre a valorizzare tutto il nucleo. Esso

nega altresì che le possibilità edificatorie del fondo in parola siano cambiate

rispetto alla situazione previgente. Parallelamente esso osserva come la nuova

regolamentazione permetta l’edificazione del mapp. 321 - anch’esso di proprietà

del qui ricorrente e ubicato nelle vicinanze - non edificabile secondo il piano

previgente.

In data 12 aprile 2005

si sono tenuti l’udienza ed il sopralluogo in contraddittorio; durante quest’ultimo

sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in seguito agli

atti. Le parti si sono riconfermate nelle rispettive posizioni.

Considerato, in

diritto

1.La competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38

cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b

LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile.

Considerandi

2.

In campo

pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,

assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve

garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno

un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato

(art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno

potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma

anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità

incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità

loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro

compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad

intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro

sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano

direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999

n. 27 consid. 3).

Il potere

cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece

circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n.

78.

consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per

poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una

modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.

3.

RI 1 si duole di una carente motivazione della decisione impugnata.

A questo proposito si osserva che corrisponde ai principi generali del diritto

pubblico e in particolare al diritto di essere sentito che i motivi della

decisione debbano essere noti all’interessato. In linea con questo

principio, l’art. 26 cpv. 1 PAmm, applicabile in forza del richiamo dell’art.

38.

cpv. 6 LALPT, prescrive di motivare ogni decisione, esigendo per giunta la

forma scritta. Non occorre che la motivazione si esprima su tutti gli argomenti

di fatto o di diritto toccati dal ricorso. L’autorità può limitarsi ai punti

essenziali ai fini del giudizio (RDAT I-1999 n. 27, consid. 3b). Nel presente

caso il Consiglio di Stato ha esposto compiutamente i motivi principali per i

quali ha respinto il gravame in parola ed approvato i vincoli gravanti il mapp.

334.

Ciò è d’altronde comprovato dal ricorso più che circostanziato presentato

da RI 1 in seconda istanza. La censura, singolarmente sollevata come ultima, va

pertanto disattesa.

4.

4.1. Il ricorrente contesta la classificazione del suo fondo quale

“verde privato”. Oltre a contestare la base legale, esso ritiene il

vincolo in parola privo di interesse pubblico e sproporzionato.

4.2

Giusta

l'art. 75 Cost. i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare

un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento

del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato

all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo

in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione

e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e

formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il

piano di utilizzazione - in Ticino, a livello comunale, chiamato piano

regolatore - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6

e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione

(art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è

garantita protezione giuridica (art. 33 e segg. LPT) e partecipazione

democratica (art. 4 LPT). Il piano regolatore disciplina l'uso ammissibile del

suolo (art. 14 e segg. LPT) e attua il contenuto del piano direttore,

rendendolo vincolante verso i privati (art. 21 cpv. 1 LPT). Il piano regolatore

si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di

norme di attuazione e di un programma di realizzazione (art. 26 LALPT). Le

rappresentazioni grafiche comprendono i piani del paesaggio, delle zone, del

traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano

indicativo dei servizi pubblici (art. 28 cpv. 1 LALPT).

4.3

Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia

della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base legale,

è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio

della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). In linea generale è pubblico

l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione

significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle

sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del

territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a

un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse

deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in giuoco (RDAT

I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du

territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Scolari,

Diritto amministrativo, parte generale, 2.a edizione, Cadenazzo 2002, n.

558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni

della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico

desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a

disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura

minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che

sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito

e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT

II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.

103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).

4.4

La censura secondo cui la restrizione

in esame non poggerebbe su una base legale sufficiente si rivela palesemente infondata.

Gli atti del piano regolatore, ed in particolare - per quanto qui interessa -

l’art. 23 NAPR ed il piano delle zone e EP-AP __________, in scala 1:1000, definiscono

in modo adeguato l’uso ammissibile del mapp. 334. Non resta quindi che esaminare l’interesse pubblico e la proporzionalità

dello stesso.

5.

Il nucleo di __________ è

collocato a monte della linea ferroviaria che attraversa longitudinalmente il

territorio comunale. Esso è caratterizzato dalla presenza di edifici in pietra

e in legno di 2-3 piani con tetto a falde, che hanno mantenuto sostanzialmente

inalterata nel tempo la loro struttura originaria. All’interno

dell’insediamento si snoda la tipica rete di percorsi pedonali contornata da

spazi liberi e piazzette. L’obiettivo principale perseguito dalla pianificazione

di dettaglio, prevista in seno al piano regolatore, è quello di proteggere e riqualificare le componenti

tipologiche originarie di quelle parti di tessuto urbano che conferiscono una

specifica identità all’agglomerato, in ragione delle caratteristiche ambientali,

architettoniche e spaziali che hanno i complessi edificati risalenti ai secoli

passati. Tale obiettivo viene perseguito tramite la conservazione delle qualità

urbanistiche dell’impianto edificato, la definizione degli elementi che puntualmente

vanno protetti e salvaguardati per l’unitarietà dell’immagine urbanistica del

nucleo, la riqualifica del tessuto edificato, degli spazi inedificati privati

che concorrono a garantire la qualità del nucleo e degli spazi pubblici

esistenti attualmente utilizzati in modo improprio, infine la definizione di

misure pianificatorie di protezione della chiesa __________ (cfr. rapporto di

pianificazione, pag. 12 seg. e 17; osservazioni del comune di data 4 maggio

2004). A questo scopo il piano regolatore suddivide gli edifici collocati in

zona nucleo in tre categorie: quelli che devono essere conservati nel loro

impianto urbanistico e architettonico, quelli che possono essere ricostruiti

nell’ingombro planimetrico esistente ed infine quelli che, una volta demoliti,

non possono più essere ricostruiti. Nel contempo l’area restante viene divisa in

“area edificabile”, all’interno della quale sono ammesse nuove edificazioni

subordinate alla presentazione di un progetto preliminare, e in “verde

privato”, categoria che ingloba gli spazi verdi meritevoli di conservazione.

L’area circostante la chiesa è inoltre classificata quale “zona di

protezione monumentale”. Come già spiegato, per il mapp. 334 il piano

prevede l’attribuzione alla categoria “verde privato” (cfr. elaborato

grafico in scala 1:1000 “piano

delle zone e EP-AP __________”). Per queste aree l’art. 23 cifra 4 NAPR

prevede un obbligo di mantenimento; inoltre “gli ampliamenti di edifici

esistenti all’interno degli spazi verdi possono essere realizzati solo in via

eccezionale nel caso di motivata necessità e devono essere integrati

nell’ambito di un progetto unitario per tutto l’edificio”.

6.

Le autorità comunali

hanno ritenuto che questo vincolo fosse necessario per salvaguardare la

tipologia originaria del nucleo di __________ e rispondesse ad un chiaro

interesse pubblico. Questa valutazione merita di essere condivisa. Il terreno

del ricorrente costituisce infatti una superficie prativa, sulla quale trovano posto

alcuni alberi, collocata al centro della località, in una posizione quindi

particolarmente significativa per la definizione dell’assetto urbanistico del

nucleo. Verso nord, il fondo confina con un'altra area verde (mapp. 333),

avente caratteristiche analoghe, oltre la quale sono collocate due abitazioni. Ad

ovest del mapp. 334 si apre invece un comparto urbanizzato, già in parte

edificato. Verso sud, il terreno confina con la stradina che attraversa longitudinalmente

il villaggio; pochi metri più a valle, sull’altro lato della rete viaria è

ubicata una stalla (mapp. 321), anch’essa di proprietà del qui ricorrente. Ad

est del fondo vi è infine uno spiazzo asfaltato, su cui trova posto un lavatoio

coperto. Quest’area costituisce un prolungamento verso monte della stradina che

costeggia il margine sud del mapp. 334. Il lato orientale della piazzetta è

contornato da svariati terreni liberi da costruzioni e attigue alle stesse

(mapp. 324, 325, 327, 329 e 330). In una visione d’assieme il nucleo si

presenta caratterizzato da un’alternanza tra spazi edificati e spazi liberi, il

più significativo dei quali viene a trovarsi proprio in corrispondenza della

precitata piazzetta e dei terreni verdi che le fanno da cornice, tra i quali

figura il mapp. 334. Percorrendo da ovest ad est la stradina che attraversa il

nucleo di __________ si incontrano, infatti, dapprima una serie di edifici

abitativi e poi, in corrispondenza del mapp. 334, un’apertura i cui contorni

sono definiti dal complesso di case che si è sviluppato tutt’attorno. Posto

all’estremità sud-ovest di questo spazio libero, il terreno del ricorrente

riveste indubbiamente un ruolo fondamentale per l’assetto urbanistico

dell’impianto edificatorio descritto più sopra. Un’eventuale edificazione del

fondo andrebbe ad intaccare in modo importante la struttura originaria dell’agglomerato,

compromettendo il delicato equilibrio tra spazi aperti e spazi costruiti. La

natura stessa dell’apertura ne risulterebbe alterata, senza contare che la

visibilità dell’impianto edificato verrebbe ridotta in modo significativo. Come

è stato possibile constatare in sede di sopralluogo, il terreno in parola costituisce

un tassello importante del complesso insediativo; esso deve mantenere la sua

inedificabilità, in quanto valorizza tutto il nucleo e l’edificazione che lo compone.

Alla luce di queste circostanze e degli scopi perseguiti col piano regolatore,

occorre senz’altro riconoscere la sussistenza di un chiaro interesse pubblico

al vincolo pianificatorio che grava il fondo in oggetto. Questo vincolo è

inoltre coerentemente completato, a livello di piano del paesaggio, rimasto inimpugnato,

con l’inserimento di due alberi insistenti all’interno del fondo tra quelli

meritevoli di protezione.

7.

Contrariamente a quanto

sembra credere il ricorrente, la misura contestata è pure conforme al principio

di proporzionalità. Per quanto incisiva, la regolamentazione adottata per il

terreno in parola, che impone il mantenimento degli spazi verdi e permette gli

ampliamenti di edifici esistenti ubicati al loro interno solo in via eccezionale,

nel caso di comprovata necessità, è legittima. Nella sostanza essa non si discosta

neppure da quanto già stabilito dal piano regolatore previgente, approvato con

risoluzione 30 aprile 1985 (n. 2217). Il contestato vincolo è pure conforme a

quanto previsto per i terreni del nucleo aventi caratteristiche analoghe. Anche

per i mapp. 324, 325, 327, 329 e 330, ubicati sull’altro lato dello spiazzo, e

per il mapp. 333 posto a monte del fondo del qui ricorrente, il piano regolatore

ha previsto l’attribuzione alla categoria “verde privato” e, di

conseguenza, l’istituzione di un vincolo di mantenimento. In effetti -

conformemente agli obiettivi del piano (consid. 5) - la facoltà di edificare ex

novo è prevista solo per terreni collocati, a differenza del mapp. 334, alle

estremità del nucleo, in modo tale che un’eventuale edificazione degli stessi

non solo non andrebbe ad alterare l’assetto urbanistico dell’agglomerato, ma

anzi ne migliorerebbe la definizione. A torto il ricorrente ravvisa una

violazione della parità di trattamento nella scelta operata dalle autorità comunali,

tutelata dal Governo, di prevedere per il mapp. 334 un obbligo di mantenimento,

mentre per questi ultimi fondi ha previsto la possibilità di edificazione. Come più volte ribadito dalla giurisprudenza,

questo principio ha, nell’ambito di provvedimenti pianificatori, una portata

necessariamente limitata e si identifica in sostanza con il divieto

dell’arbitrio: il provvedimento deve fondarsi pertanto su criteri pianificatori

oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a). Ora, nel caso qui in

esame, gli estremi per ammettere l’arbitrarietà della misura non sono dati:

come è stato possibile appurare in occasione dell’udienza e del sopralluogo,

trattasi infatti di una scelta legittima, adottata dal comune in piena autonomia,

dopo una attenta e puntuale valutazione di tutti gli elementi edificati ed

inedificati ubicati all’interno del perimetro del nucleo; sarebbe piuttosto

risultato lesivo del principio di uguaglianza non trattare differentemente le

superfici collocate ai margini dell’agglomerato. In questo ambito vale la pensa

rilevare, incidentalmente, che la nuova concezione di nucleo informante il

piano qui in esame torna anche a benefico dell’insorgente. Il nuovo assetto

pianificatorio prevede infatti la possibilità di edificare il mapp. 321, collocato

ai margini della località e di proprietà del qui ricorrente, inedificabile

secondo il piano regolatore previgente. I provvedimenti pianificatori adottati in relazione al

fondo dell’insorgente appaiono dunque idonei al conseguimento dello scopo

prefissato e rispondono ad una reale necessità. Vincoli meno incisivi di quelli

qui in contestazione non avrebbero permesso di salvaguardare adeguatamente le

peculiarità tipologiche dell’apertura posta a monte della stradina e, di

riflesso, l'identità del borgo. Inoltre l’attribuzione del fondo all’area

suscettibile di edificazione, come postulato dal ricorrente, finirebbe per compromettere

il delicato equilibrio tra spazi costruiti e spazi vuoti. I vincoli in

contestazione devono pertanto essere ritenuti ragionevoli se confrontati con il

sacrificio imposto al privato ed ossequiosi del principio di uguaglianza.

8.

Da ultimo il ricorrente

postula una riformulazione dell’art. 23 cifra 4 NAPR, che prevede l’obbligo di

conservazione per gli arredi e gli spazi esterni di particolare valore

ambientale. A sostegno della propria impugnativa esso lamenta una indeterminatezza

della norma. Esso asserisce che la nozione di spazio verde dovrebbe essere limitata

a superfici quali prati e giardini presenti su fondi già ampliamente edificati

e non a particelle verdi non ancora edificate. Questa tesi non può essere

accolta. La norma, oltre ad essere ben chiara, è frutto di un’attenta analisi

della situazione locale. Essa si iscrive a pieno titolo tra le misure che

permettono di concretizzare gli obiettivi che reggono il piano regolatore, segnatamente

quello di salvaguardare l’unitarietà dell’immagine urbanistica del nucleo. Essa

va ad aggiungersi agli ulteriori provvedimenti del piano tendenti a garantire

la conservazione e la valorizzazione dell’impianto edificato originario. La

norma impugnata merita dunque tutela.

9.

considerazione di quanto precede, il ricorso deve essere respinto. La tassa di

giustizia e le spese devono essere poste a carico del ricorrente (art. 28

PAmm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla

fattispecie,

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è respinto.

2. La tassa di

giustizia e le spese, di fr. 1’000.- (mille), sono poste a carico del ricorrente.

3. Intimazione

terzi implicati

PI 1

rappr. da: RA 1

CO 1

rappr. da: RA 2

Per il Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente La

segretaria

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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