90.2004.12

piano particolareggiato del nucleo: inammissbilità dell'estensione del perimetro e di un anticipo del piano particolareggiato in forma parziale nell'ambito di una regolamentazione transitoria

23 giugno 2005Italiano24 min

Source ti.ch

Fatti

I. In data

12 ottobre 2004 si è tenuta un'udienza e un sopralluogo in contraddittorio,

durante il quale sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, in seguito acquisite

agli atti. Le parti hanno quindi confermato le rispettive allegazioni e domande

e l'istruttoria è stata dichiarata chiusa.

Considerato, in

diritto

1. La

competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT)

e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). Il

ricorso è dunque ricevibile in ordine.

Considerandi

2.

In campo

pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,

assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve

garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza

di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37

cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere

cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità

delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti

pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il

margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3

LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio

apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di

scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole

od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui

la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia

manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di

quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori

fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione,

rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di

livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art.

26.

cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata

in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3

OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).

Il potere

cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece

circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit.,

ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art.

33.

cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano

regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.

3.

Giusta l'art.

75.

Cost. i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata

e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del

territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art.

2.

LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse

tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura

del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un

tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione

- in Ticino detto piano regolatore - viene adottato, secondo le indicazioni del

piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia

coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito

di una procedura ove sono garantite protezione giuridica (art. 33 e segg. LPT)

e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano regolatore disciplina l'uso

ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT) e attua il contenuto del piano

direttore, rendendolo vincolante verso i privati (art. 21 cpv. 1 LPT).

4.

Con il

pacchetto di varianti adottate il 1 ottobre 2002, comprendente dunque quella

non approvata, il comune è intervenuto su due importanti comparti del comprensorio

comunale, adattandoli alle nuove circostanze: trattasi della zona di protezione

del nucleo di __________, assoggettata a piano particolareggiato, e la zona

edificabile di interesse comunale (ZEIC). Quest'ultima, situata in località __________,

è direttamente confinante su un lato con il nucleo e si estende sulla fascia

collinare ad ovest di quest'ultimo, formando una comparto rettangolare di

apprezzabili dimensioni. Il piano regolatore, la suddivideva in due settori: la

fascia a monte (comparto A) era soggetta a regolamentazione particolareggiata,

mentre il comparto a valle (B) era gravato da un vincolo di piano di quartiere

obbligatorio. Se nel corso degli anni l'attuazione del piano particolareggiato

ha dato riscontri positivi, problematica è risultata invece la realizzazione

del piano di quartiere, che ha di fatto precluso l'edificazione per tutto il

settore B. Da questa constatazione è nata la necessità di modificare l'assetto

pianificatorio di questo comparto territoriale, tramite una variante che ha

abrogato il vincolo di piano di quartiere obbligatorio, sostituendolo con un

piano particolareggiato analogo a quello del comparto a monte (A). Per favorire

una saldatura più organica con il tessuto del limitrofo nucleo di __________,

il comune ha indi operato una rettifica del perimetro di zona attraverso lo

scorporo di alcune particelle dallo stesso e la loro integrazione nella ZEIC. Contestualmente,

l'area formata dai mapp. 159, 160, 164 e 1963, posta a valle del settore B e

separata da quest'ultimo da via Belvedere, è stata attribuita dalla zona agricola

alla zona del nucleo di __________. Non solo, ma in tale occasione, è stato

operato un riesame completo del perimetro del nucleo che ha condotto all'esclusione

di alcuni fondi e all'inclusione di altri. Per quanto qui interessa, il

perimetro del lato est del nucleo, sul lato opposto quindi rispetto alla ZEIC, è

stato ampliato per consentire l'inserimento di una nuova costruzione sul mapp. 118

secondo le prescrizioni di una scheda di dettaglio, annessa alle norme di attuazione

(cfr. risoluzione impugnata, pag. 17).

5.

Nella

risoluzione impugnata il Consiglio di Stato ha ricordato che il nucleo di __________,

inserito nell'inventario federale degli abitati meritevoli di protezione (ISOS)

per le sue notevoli qualità spaziali, per il contesto paesaggistico e per gli importanti

contenuti storico-architettonici che lo caratterizzavano, era stato ripreso

nella scheda 8.4 del piano direttore, il cui scopo era appunto di promuovere la

protezione degli insediamenti d'importanza nazionale, mediante l'affinamento

delle misure pianificatorie di protezione. A tal punto che il comune, nell'ambito

del PR 92, aveva previsto l'allestimento di un piano particolareggiato, di cui

aveva delimitato il perimetro. Il Governo, dopo aver ritenuto che le varianti

all'esame intervenivano principalmente sull'assetto del perimetro, concedendo

soltanto puntualmente alcune possibilità di edificare nel nucleo nuove

costruzioni in maniera controllata, ha auspicato che l'elaborazione e l'adozione

del piano particolareggiato dovesse avvenire in tempi brevi. Ciò proprio in

considerazione delle conclusioni, assunte peraltro dalla stessa Autorità

governativa, a cui era giunta la relazione tecnica accompagnatoria delle

varianti, secondo cui, citiamo, “in prosieguo di tempo bisognerebbe pensare

ad una completazione più organica del Piano del nucleo mediante normative e

complementi analitici più dettagliati ed aggiornati che consentano di

proteggere al meglio uno dei nuclei più interessanti e pittoreschi del Cantone,

ma anche di favorire, con interventi di qualità, la promozione del suo uso e

della sua forma architettonica” (cfr. relazione tecnica, nucleo, aprile

2002, pag. 5). Pertanto, il Consiglio di Stato, condividendo nel complesso le

proposte di una nuova delimitazione della zona del nucleo di __________

soggetta a piano particolareggiato e alcune delle prescrizioni inerenti a nuove

possibilità edificatorie, ha approvato le varianti, ad eccezione della proposta

in corrispondenza del mapp. 118. Come anticipato in narrativa, il Governo ha

considerato che questa variante non era sostenuta da un sufficiente d'interesse

pubblico, in quanto non rispondente ad alcun obiettivo urbanistico,

pianificatorio e di valorizzazione del nucleo, ma motivata soltanto dall'interesse

privato del proprietario all'ottenimento di facoltà edificatorie sul proprio

fondo. Nelle osservazioni al ricorso, la divisione della pianificazione territoriale

ha precisato che in gioco non erano soltanto aspetti di tipo paesaggistico

legati al complesso monumentale della chiesa parrocchiale. Difatti, in

corrispondenza del fondo del ricorrente non era percepibile la necessità di un

completamento del tessuto edilizio del nucleo tradizionale in funzione di una

sua migliore definizione spaziale, tanto meno nella forma e nell'ubicazione proposta

per la nuova edificazione, che appariva non avere alcuna relazione spaziale e

non rispondere a comprensibili criteri d'integrazione. In sostanza, era palese,

per contro, un interesse pubblico nel mantenere il comparto di riferimento allo

stato attuale, libero da edificazioni, in quanto confacente alla valorizzazione

e alla salvaguardia del nucleo di __________ (cfr. risoluzione impugnata, pag.

14; risposta 8 aprile 2004 della divisione della pianificazione territoriale

del dipartimento del territorio, pag. 4).

risoluzione impugnata merita tutela, sia per le motivazioni addotte dal

Governo, sia per le ulteriori questioni che si avrà modo di spiegare nel prosieguo.

6.

Per quanto

concerne la modifica del perimetro del nucleo soggetto a piano particolareggiato,

è fuori discussione, né il ricorrente lo nega, che la controversa estensione aveva

ben altro scopo che la valorizzazione e l'ottimizzazione del nucleo storico, ma

l'obiettivo di consentire l'inserimento sul mapp. 118 di un'edificazione ad

ubicazione vincolata, quale compensazione dei vincoli imposti alla proprietà

(AP per la formazione di un giardino pubblico e attribuzione di gran parte del

fondo alla zona agricola), istituiti, va ribadito, non con la variante di cui

ci si occupa, ma con il PR 92. A tale riguardo, la stessa relazione tecnica non

poteva essere più esplicita. Difatti, “il nuovo tracciato del perimetro consente

la realizzazione di una costruzione ai sensi della specifica scheda allegata al

nuovo piano delle zone. Questa proposta è il risultato di una lunga trattativa

col proprietario del mapp. 118. Quest'ultimo sarà chiamato a cedere al Comune

un'importante fetta di terreno (colore verde nel piano delle zone) destinata

alla protezione della sottostante chiesa parrocchiale. Inoltre tutta la vasta

parte restante del mapp. 118 è collocata dal PR in zona non edificabile. La

piccola estensione della zona nucleo, con una contenuta possibilità edificatoria

appare dunque come una ragionevole compensazione ai forti vincoli imposti alla

proprietà. Questa del resto fa parte dello sparuto gruppo di proprietà praticamente

prive di edifici all'interno del nucleo, che si trovano in evidente condizione

di sfavore rispetto alla stragrande maggioranza dei sedimi che contengono

almeno una casa. La concessione di una modesta quantità edificatoria pareggia

questi scompensi nel perimetro generale del nucleo” (relazione tecnica, nucleo,

aprile 2002, pag. 2, punto 1.1.3). Ora, fatta salva la questione della parità

di trattamento, cui si allude nell'ultimo passaggio e su cui si avrà modo di

ritornare, dalla relazione tecnica non si evince alcun interesse pubblico,

rispettivamente alcun fondamento pianificatorio o urbanistico che poteva giustificare

l'ampliamento in quel luogo del perimetro del nucleo soggetto a piano particolareggiato.

A differenza degli altri interventi sul nucleo, la proposta in oggetto non era

mirata a modificarne il perimetro, poiché, in base a nuove circostanze o per

errori commessi in precedenza, risultava inadeguato in vista dell'adozione del

futuro piano particolareggiato. Né vi erano problematiche di ordine urbanistico

tali da imporre un ampliamento dello stesso, in ragione della necessità,

comprovata, di una completamento del tessuto edilizio in quel luogo finalizzato

a valorizzare l'immagine del nucleo. Il metodo seguito risulta semmai l'esatto

contrario: data come presupposto la necessità di concedere al mapp. 118 una

facoltà di erigere una nuova edificazione, si è posto mano al perimetro, ampliandolo,

per potervela inserire, limitando al massimo, nelle intenzioni del comune, le

incongruenze con la sostanza edilizia esistente. Tale necessità, tuttavia, poggiava

su fondamenti talmente inconsistenti, da privare la variante di qualsiasi

valida giustificazione. Difatti, sia l'attribuzione alla zona agricola di una

vasta porzione del mapp. 118, sia il vincolo AP per la formazione del giardino

pubblico sono stati esaminati all'epoca dell'approvazione del PR 92 e ritenuti

conformi alla legge indipendentemente da un'eventuale compensazione. Già allora,

peraltro, era stata operata e verificata la ponderazione degli interessi,

compresi quelli del proprietario (art. 3 OPT), il quale aveva così potuto comunque

beneficiare dell'inclusione nella zona del nucleo soggetta a piano

particolareggiato della porzione del suo fondo, su cui insistevano due

costruzioni. A torto il ricorrente ritiene che la variante avrebbe esplicato un

effetto marginale sulla struttura del nucleo: essa ne avrebbe modificato in

modo sostanziale il fronte est, alterandolo con l'inserimento di un corpo ad

esso perpendicolare, quindi estraneo, di dimensioni non trascurabili, in

contrasto con gli scopi e gli obiettivi della scheda 8.4 del piano direttore e

con l'inventario federale degli abitati meritevoli di protezione, che auspica

attorno al nucleo una fascia libera da edificazioni (cfr. ISOS, sviluppo dell'insediamento,

pag. 3). Di conseguenza, nemmeno la diminuzione del territorio agricolo poteva

risultare giustificata (art. 7 LTagr). Ritenuto il manifesto interesse privato

e in assenza di un qualsiasi interesse pubblico a sostegno dell'ampliamento del

perimetro del nucleo riferito al mapp. 118, la risoluzione che ha negato l'approvazione

non ha pertanto violato l'autonomia comunale.

7.

controversa variante non poteva essere inoltre approvata, proprio perché

inseriva già nel perimetro del nucleo soggetto a piano particolareggiato una

possibilità di erigere una nuova costruzione. A tale proposito occorre dapprima

qualificare la natura della misura pianificatoria adottata dal comune. Va

premesso quanto segue.

7.1

piano regolatore si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni

grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione (art. 26

LALPT). Il piano particolareggiato (art. 28 cpv. 2 lett. c, 54 segg. LALPT)

organizza e disciplina nel dettaglio l'uso ammissibile di una parte esattamente

delimitata del territorio comunale, quando particolari obiettivi di promozione

urbanistica o socio-economica lo giustificano oppure interessi inerenti alla

protezione naturalistica o ambientale, di monumenti, nuclei o centri storici lo

richiedono. Esso deve essere previsto nell'ambito di un piano regolatore

comunale (art. 54 cpv. 2 LALPT).

Il piano

particolareggiato regola nel dettaglio l'uso dei singoli fondi, stabilendo per

ciascuno ad esempio l'ubicazione e la dimensione dei fabbricati, le superfici

da mantenere libere, l'arredo di superficie e le caratteristiche degli edifici;

può inoltre stabilire la formazione in comune di infrastrutture che interessino

un preciso numero di proprietari, come aree di svago, posteggi e strade di

accesso. Il piano particolareggiato si distingue dal piano regolatore per il

diverso grado di specificazione delle utilizzazioni e per la diversa intensità

delle restrizioni adottate (cfr. A. Scolari, Commentario, ad art. 54 LALPT, n.

409.

seg. con relativi rinvii alla giurisprudenza).

7.2

Si è

più volte accennato che il comune con il PR 92 ha attribuito il nucleo di __________

alla zona del nucleo tradizionale, riservando tuttavia l'allestimento di un

piano particolareggiato (art. 3 lett. e NAPR), allora in fase di studio. Di

conseguenza, esso veniva disciplinato a titolo transitorio dall'art. 23 NAPR e

salvaguardato da una zona di pianificazione della durata di cinque anni (art.

23.

cifra 1 prima frase NAPR, cfr. risoluzione 15 aprile 1992, n. 2820, del

Consiglio di Stato d'approvazione del PR 92, pag. 11 e 54). In particolare, l'art.

23.

NAPR disponeva che sino all'entrata in vigore del piano particolareggiato erano

ammessi per il nucleo di __________ i seguenti interventi:

"…

- sono ammessi i riattamenti, le

trasformazioni e le ricostruzioni se contenute nei limiti delle volumetrie e

delle tipologie esistenti a condizione che mantengano le caratteristiche

architettoniche del nucleo;

- sono vietate le nuove costruzioni;

…"

trattava dunque di una regolamentazione di natura conservativa, proposta transitoriamente

e cautelativamente fino all'entrata in vigore del piano particolareggiato, il

cui scopo, occorre ricordare, è di attuare la promozione della protezione degli

insediamenti di importanza nazionale (ISOS) secondo la scheda 8.4 del piano

direttore, mediante l'affinamento delle misure pianificatorie.

7.3

Con

la variante all'esame il comune, confermando l'assoggettamento del nucleo a

piano particolareggiato, ha modificato l'art. 23 NAPR stralciando il divieto e

introducendo la facoltà di erigere nuove edificazioni unicamente per

determinati fondi, fra cui i mapp. 118, secondo le prescrizioni di una scheda

di dettaglio, annessa alle norme di attuazione (cfr. risoluzione impugnata,

pag. 17, modifica d'ufficio). Per questo terreno, la scheda regolava le

modalità degli interventi tramite una serie di disposizioni specifiche che

fissavano i parametri edificatori, la regolamentazione sui tetti, le murature,

i muri di recinzione e gli elementi costruttivi non ammessi, e mediante una

planimetria in scala 1:500, che stabiliva gli ingombri, le sezioni, le facciate,

nonché le destinazioni del nuovo edificio. Quest'area è stata poi ripresa nel

piano delle zone, indicata con un tratteggio in diagonale, e definita in

legenda quale zona edificabile all'interno del perimetro del nucleo.

7.4

Dalle considerazioni esposte in precedenza, occorre concludere che la variante

non approvata costituiva nell'ambito della zona del nucleo di __________ una

regolamentazione che, per l'elevato grado di specificazione, era assimilabile a

un piano particolareggiato, seppur in formato estremamente ridotto. Difatti,

erano presenti tutti gli elementi cardini caratteristici: dall'ubicazione e

dagli ingombri vincolati delle future costruzioni, alla localizzazione precisa

delle destinazioni, fino alla determinazione delle sezioni delle facciate, l'imposizione

di specifiche tipologie per i tetti, la fissazione della pendenza delle falde e

di tutta una serie di dettagli costruttivi di ordine minore. Ora, in generale,

che un simile provvedimento, riguardante soltanto un fondo, sia consentito nell'ambito

di una variante di un piano regolatore, non fa alcun dubbio, sempre che sia

sostenuto da un interesse pubblico e da debite giustificazioni pianificatorie.

Ciò perché, sia il piano regolatore, così com'è strutturato dalla legislazione

ticinese (art. 28 e 29 LALPT), può regolare anche minutamente l'assetto di

determinate zone e fondi, indipendentemente dallo strumento del piano particolareggiato,

sia perché la procedura d'adozione è uguale per entrambi i piani (art. 32 a 43

su rinvio art 55 cpv. 1 LALPT). Tuttavia, nella fattispecie, è il piano regolatore

in quanto tale che riserva per il nucleo di __________ un piano particolareggiato,

sottoponendolo nel frattempo ad una regolamentazione transitoria di tipo

cautelativo, onde coprire provvisoriamente una lacuna pianificatoria. Pertanto,

delle due l'una: o la variante modificava la regolamentazione transitoria,

anticipando tuttavia, visti i suoi contenuti, in modo puntuale ma parziale il

piano particolareggiato che era ancora di là da venire, oppure il piano particolareggiato

era anticipato tout-court limitatamente al fondo all'esame in attesa di venir

integrato per il restante del nucleo in una fase successiva, di modo che si

sarebbe nel frattempo assistito ad una convivenza nello stesso comparto di due

regimi, di cui uno a titolo provvisorio e l'altro ordinario. Comunque sia, in entrambi

i casi il procedimento non poteva essere avallato. Nella prima ipotesi, il

comune sarebbe intervenuto su un ordinamento transitorio - che, fatta riserva

per la censurabile durata indeterminata, era ammissibile proprio perché esplicava

soltanto un effetto anticipato negativo del diritto in fieri, data la sua

natura cautelativa e conservativa (divieto di nuove costruzioni) - con un

provvedimento che invece lo alterava profondamente (concessione di nuove

edificazioni) al punto tale da stravolgerne lo scopo a cui era finalizzato (la

salvaguardia della futura pianificazione particolareggiata), nell'attesa che

fosse adottata la pianificazione ordinaria che lo stesso piano regolatore impone

al comune, ossia il piano particolareggiato del nucleo di __________. Per gli

stessi motivi, anche la seconda ipotesi non potrebbe trovare tutela. Il comune

ha giustificato l'ordinamento particolareggiato comportante nuove edificazioni

essenzialmente con la condizione disparità di trattamento in cui versava il

fondo interessato, poiché praticamente inedificato rispetto il resto del paese

(cfr. relazione tecnica, nucleo, aprile 2002, pagg. 1 e 4). Ritenuto che in

campo pianificatorio la parità di trattamento ha una portata relativa, si è già

rilevato che sul fondo del ricorrente insistevano però due fabbricati, già inclusi

in origine nel perimetro del nucleo. Poco importa allora se nelle more della

procedura il proprietario ha scorporato questa superficie e l'ha ceduta a

terzi. La pianificazione non può essere condizionata da questi fattori. D'altra

parte, da un esame dei piani, si riscontra pure che non tutti i fondi compresi

nel perimetro del nucleo sono edificati. Né aiuta il ricorrente richiamare all'attenzione

l'avvenuta estensione del nucleo al territorio formato dai mapp. 159, 160, 164

e 1963. Come già spiegato, la modifica dell'ordinamento che ha interessato il

comparto B della ZEIC in località __________, con la sostituzione del piano di

quartiere con un piano particolareggiato, ha richiesto un coordinamento dei limiti

di zona tra quest'ultimo e quello del nucleo di __________. Contestualmente, il

territorio formato dai mapp. 159, 160, 164 e 1963, confinante a monte con la

ZEIC, ma separato dalla stessa da via __________ che, cingendolo con un

tornante a valle, lo delimita quale ultima appendice ovest del nucleo, è stato

rettamente ricompreso nel suo perimetro: la connessione pianificatoria e

funzionale di quest'area con il nucleo risultava pertanto di tutta evidenza,

come ha potuto accertare il tribunale con giudizio separato. In ogni caso, lo

strumento deputato per risolvere simili problematiche restava comunque il piano

particolareggiato nella forma riservata dal piano regolatore e non, come in casu,

l'anticipo dello stesso frammentario in un contesto che rimaneva ancora

provvisorio.

8.

conclusione, il ricorso deve essere respinto e la risoluzione del Consiglio di

Stato va confermata. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico

del ricorrente. Al comune, che ha postulato l'accoglimento del gravame, non vengono

assegnate ripetibili (art. 31 PAmm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla

fattispecie;

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è respinto.

2. L'insorgente

è condannato al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi

fr. 1'200.- (milleduecento).

3. Intimazione

terzi implicati

PI 1

patr. da: PR 2

CO 1

rappr. da: RA 1

Per il Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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