90.2004.17

Interesse pubblico e proporzionalità di una zona di pianificazione comunale: salvaguardia di un comparto di principio edificabile caratterizzato da importanti valori paesaggistici

28 maggio 2006Italiano16 min

Source ti.ch

Fatti

A. Nella

seduta del 3 novembre 2003 il consiglio comunale di PI 1 ha adottato la revisione

generale del piano regolatore. In quella sede, il legislativo comunale non ha tuttavia

condiviso l’impostazione pianificatoria municipale che assoggettava al regime

di piano di quartiere obbligatorio il vasto comprensorio territoriale

incorniciante a monte il nucleo del paese. Negando quindi l’adozione alla proposta,

esso ha ordinato al municipio di istituire una zona di pianificazione, volta a garantire

la salvaguardia del comparto in funzione dell’approntamento di un piano

particolareggiato.

B. Con decisione

5 febbraio 2004 il municipio di __________ ha adottato una zona di

pianificazione, contrassegnata con il n. 1 (in seguito: ZP1), preavvisata

favorevolmente il 30 gennaio 2004 dal dipartimento del territorio, procedendo

poi alla sua pubblicazione presso la cancelleria comunale dal 23 febbraio al 25

marzo 2004. Questa misura, della durata di cinque anni, concede tutti i cambiamenti

dello stato fisico dei fondi che rispettino i parametri edilizi del piano regolatore

in vigore, in casu, della zona residenziale unifamiliare estensiva RU2, e che

si accordino agli studi in corso (cfr. scheda descrittiva, cifra 3, lett. c). A

tale riguardo, all’interno del suo perimetro, così come indicato nella

planimetria 1:2'000, nulla può essere intrapreso che renda impossibile, più

difficile o più onerosa la pianificazione specifica del comparto nel rispetto

degli aspetti e per il raggiungimento degli obiettivi che la informano, vale a

dire: il corretto inserimento di una strada interna d’urbanizzazione; la

distribuzione ordinata delle nuove edificazioni, in riferimento sia a tale

strada sia alle curve di livello del terreno naturale; il controllo volumetrico

delle nuove edificazioni; il controllo e la valorizzazione delle edificazioni

esistenti; l’osservanza di canali di rispetto verso il bosco e nei confronti

del nucleo sottostante; la pianificazione di percorsi pedonali verso e dentro

l’adiacente zona boschiva (cfr. scheda descrittiva, cifra 2). Fra i fondi

inclusi nel perimetro della ZP1 figurano i mapp. 807, 856 e 857, tutti ubicati a

monte di via al __________, in località __________, denominata più in generale negli

atti presentati dal comune come zona __________. Il mapp. 807, di proprietà di __________

__________, presenta una superficie completamente inedificata di 1'417 mq,

mentre i limitrofi mapp. 856 e 857, rispettivamente di 1'424 mq e di 357 mq,

appartengono in comproprietà a RI 1 e RI 2 e presentano anch’essi una superficie

prativa, salvo per la parte occupata da una strada d’urbanizzazione.

C. Con ricorsi

separati le succitate proprietarie si aggravano contro la zona di pianificazione

innanzi a questo tribunale, chiedendo, in via principale, l’annullamento e, in

via subordinata, l’esclusione dei loro fondi dal suo perimetro. Esse domandano

inoltre che venga fissato un termine al municipio entro cui allestire, per il

comparto interessato, una congrua pianificazione. A sostegno delle loro

impugnative, le ricorrenti lamentano, per lo meno implicitamente, una grave

restrizione della proprietà data sia dall’impossibilità di poter disporre,

anche dal profilo edificatorio, dei loro fondi, sia dal perdurare di una

situazione pianificatoria non confacente, frutto, per altro, del travagliato,

complesso e lungo iter, che ha caratterizzato la revisione generale del piano

regolatore. A tale proposito, con l’adozione della contestata misura in vece di

un ordinamento pianificatorio aggiornato e definitivo, a mente delle

ricorrenti, municipio e comune sarebbero incorsi nella violazione dell’obbligo

di pianificare.

D. La

divisione della pianificazione territoriale ha chiesto la sospensione dei

procedimenti fino alla decisione sull’approvazione del piano regolatore da

parte del Consiglio di Stato, mentre il municipio di __________ ha postulato la

reiezione integrale delle impugnative.

E. In data 24

maggio 2005 si è tenuta l’udienza in contraddittorio, durante la quale,

d’intesa le parti, i ricorsi sono stati congiunti, rispettivamente sospesi fino

ad avvenuta risoluzione d’approvazione del piano regolatore da parte del

Governo, con l’avvertenza che dopo quella data il procedimento avrebbe potuto

essere riattivato ad istanza di parte o d’ufficio. Le parti hanno quindi

rinunciato al sopralluogo e l’istruttoria è stata comunque dichiarata chiusa.

F. Con

risoluzione 23 agosto 2005 il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore

del comune di PI 1. In questo ambito il Governo ha abrogato il previgente ordinamento

pianificatorio limitatamente alle parti approvate, mantenendolo di conseguenza

in vigore per il comprensorio interessato dalla ZP1, retto dunque, oggi come allora,

dal regime previsto dalla zona residenziale unifamiliare estensiva RU2 (cfr.

risoluzione del Consiglio di Stato, 23 agosto 2005, n. 3997, pagg. 24, 92).

Contro la risoluzione governativa non sono stati inoltrati ricorsi al tribunale

vertenti su questo specifico oggetto.

G. Con scritto

24 marzo 2006 il tribunale ha riattivato il procedimento riguardante i ricorsi

in oggetto, assegnando un termine alle parti per formulare osservazioni e avvisandole

che avrebbe in seguito emanato il giudizio. Entro il termine sono giunte sia la

risposta del municipio di __________, con cui si è limitato a confermare le

osservazioni del 13 luglio 2004, sia quella delle ricorrenti, che hanno in

sostanza ribadito, seppur in modo più organico e dettagliato, le allegazioni e

le censure contenute nel loro ricorso. Non sono invece pervenute le osservazioni

della divisione dello sviluppo territoriale.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del tribunale è data, i ricorsi sono tempestivi (art. 64 cpv. 1

LALPT) e la legittimazione delle ricorrenti certa (art. 64 cpv. 2 LALPT). I

ricorsi sono dunque ricevibili.

1.2. I

ricorsi, che presentano lo stesso fondamento fattuale, sono stati istruiti congiuntamente

e vengono altresì decisi con un unico giudizio (art. 51 PAmm; cfr. verbale

d’udienza 24 maggio 2005).

Considerandi

2.

2.1.

Secondo l'art. 27 cpv. 1 LPT, se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere

modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per

comprensori esattamente delimitati al cui interno nulla è lecito intraprendere

che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio

è ripreso, a livello cantonale, all'art. 58 LALPT, che consente di istituire zone

di pianificazione se conflitti con i principi pianificatori o problemi

particolari relativi all'uso del territorio lo giustificano (cpv. 1), ed in

particolare, se i piani mancano o devono essere modificati (cpv. 2). La zona di

pianificazione è istituita, nell'ambito delle relative competenze, dal

municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 60 cpv. 1 LALPT); quest'ultimo

può inoltre stabilire zone di pianificazione a salvaguardia degli obiettivi

della pianificazione del territorio e della protezione dell'ambiente, così come

per garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 60 cpv. 2 LALPT).

Il diritto cantonale riprende all'art. 63 cpv. 2 LALPT gli effetti del

provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della

zona è vietato ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione

dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande di costruzione in

contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente

oppure sono sospese, al massimo fino alla scadenza della zona di pianificazione

(art. 63 cpv. 3 LALPT). La zona di pianificazione entra in vigore con la sua

pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma

comunque non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di prorogare

di altri due il termine di scadenza (art. 27 cpv. 2 LPT; 62 seg. LALPT).

2.2

sintesi, la zona di pianificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990

n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto

di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente

da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale

dell'istituto consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità

durante lo svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid.

4d; 113 Ia 362 consid. 2a, bb; Ruch, Kommentar RPG, ad art. 27 n. 21). A questo

stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere dato

per certo. Non si può in particolare affermare che ne deriverà effettivamente

la restrizione della proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far

temere. La zona di pianificazione non si confonde con la pianificazione

soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi

effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca

direttamente, per la sua durata, una restrizione della proprietà. La

legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata distintamente da

quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti della loro

indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi

che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l’art. 33 cpv. 3

lett. b) LPT garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il

caso di un’impostazione manifestamente erronea, all’ordinamento pianificatorio

nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla

fondatezza e all’idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro

efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid 2b). Solo importa dunque, in questo contesto,

determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.

3.

Una

restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà

sancita all'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base legale, è

giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio di

proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). Nella fattispecie in esame, come già

rilevato, giusta gli articoli 58 segg. LALPT se conflitti con principi

pianificatori o problemi particolari relativi all’uso del territorio lo giustificano,

in particolare se i piani mancano o se devono essere modificati, il municipio

ha la competenza di adottare dei provvedimenti a salvaguardia della

pianificazione. La zona di pianificazione ZP1 è dunque sorretta da una valida

base legale.

4.

L'interesse

pubblico a una misura di protezione della pianificazione presuppone una seria

intenzione pianificatoria di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente (RDAT

I-1995 n. 31 consid. 2b in fine; Ruch, op. cit., ad art. 27 n. 27); questo

significa che deve sussistere un interesse pubblico sia alla modifica del piano

d’utilizzazione (piano regolatore a livello comunale) sia all’impiego

transitorio dello strumento della zona di pianificazione (Ruch, op. cit., ad

art. 27 n. 25 seg.). Il grado di concretizzazione di

questa intenzione non dev'essere tuttavia necessariamente elevato, specialmodo

quando il provvedimento è adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo

comunale, che non è l'autorità competente ad adottare il piano di utilizzazione

che la zona di pianificazione vuole tutelare (cfr. Ruch, op. cit., ad art. 27

n. 27 seg.; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,

expropriation, Berna 2001, n. 457).

4.1

Nel

caso concreto, l'intenzione pianificatoria è senz’altro manifesta, ritenuto che

il quadro di riferimento da cui scaturisce la misura contestata è costituito dal

processo di revisione generale del piano regolatore. Difatti, come anticipato

in narrativa, in quell’ambito il municipio aveva predisposto per il vasto

comprensorio territoriale situato a monte del nucleo storico un vincolo di piano

di quartiere obbligatorio (PQ1). Questa proposta era intesa a risolvere una

delle problematiche principali appurate attraverso l’analisi del piano

regolatore vigente, che consisteva in una insufficienza di prescrizioni per

alcune zone edificabili situate in zone paesaggisticamente sensibili, fra cui,

per l’appunto, la zona __________ (cfr. rapporto di pianificazione, gennaio

2002/aggiornamento maggio 2003 – con supplemento gennaio 2004, pag. 23). Tale

comprensorio, parte integrante di una delle grandi unità paesaggistiche omogenee

qualificanti il territorio comunale (cfr. rapporto di pianificazione, gennaio

2002/aggiornamento maggio 2003 – con supplemento gennaio 2004, pag. 21),

proprio perché fondale scenografico di un nucleo di pregio, quale quello di __________,

inserito peraltro nell’inventario federale degli insediamenti svizzeri da

proteggere (ISOS), e soprattutto perché ancora in gran parte inedificato, meritava

di conseguenza un trattamento pianificatorio particolare e mirato, che la

vigente zona residenziale unifamiliare estensiva RU2, caratterizzata da

un’impostazione troppo generica, non era in grado di garantire (cfr. rapporto

di pianificazione, gennaio 2002/aggiornamento maggio 2003 – con supplemento

gennaio 2004, pag. 37 e segg.). Ferme queste premesse, il consiglio comunale, per

ragioni che qui non interessa approfondire nel dettaglio, in sede di

approvazione del nuovo piano regolatore ha deciso che la pianificazione concernente

il comprensorio in parola dovesse essere riformulata nella forma del piano

particolareggiato, ritenuta più idonea rispetto allo strumento del piano di

quartiere obbligatorio, mantenendo però in sostanza, come vedremo in seguito, gli

indirizzi informatori del PQ1. L’autorità legislativa ha di conseguenza incaricato

il municipio di allestire una proposta in quella forma e di salvaguardare il

comprensorio per il tempo necessario, attraverso l’istituzione di una zona di

pianificazione: la ZP1 (cfr. verbale del consiglio comunale, 19 giugno 2002,

pag. 9, 16 giugno 2003, pag. 5). In seguito, il Consiglio di Stato ha ritenuto

la revisione generale del piano regolatore conforme alla legge, anche se priva

di una pianificazione riguardante il comparto in zona __________, ammettendone

quindi lo scorporo e il differimento in una ulteriore fase pianificatoria. Il

Governo ha dunque approvato il piano regolatore e ha abrogato quello previgente,

salvo per il comprensorio __________, di cui ha confermato la zona unifamiliare

estensiva RU2 sino ad approvazione della pianificazione sostitutiva, entrata in

nuova fase di elaborazione, e per questo motivo salvaguardata dalla ZP1 (cfr.

risoluzione del Consiglio di Stato, 23 agosto 2005, n. 3997, pagg. 24, 92). La

risoluzione governativa è poi cresciuta in giudicato su questo specifico punto.

Orbene, da quanto precede la necessità di porre in atto una modifica di piano

regolatore concernente il comprensorio interessato, ancora retto da un ordinamento,

quello previgente, ritenuto sin dall’inizio dell’iter pianificatorio

insoddisfacente e carente, è più che palese. Tale esigenza, peraltro, è

confermata dagli specifici obiettivi elencati alla cifra 2 della scheda

descrittiva della ZP1 (cfr. supra, consid. B) che, in quanto tali,

concretizzano un indirizzo pianificatorio adeguato, preciso e più che sufficiente,

riferiti ad un comprensorio, la cui delimitazione risulta perfettamente

determinata e congruente. Obiettivi che, va ricordato, ricalcano, grossomodo,

gli indirizzi che già informavano il PQ1 (cfr. rapporto di pianificazione, gennaio

2002/aggiornamento maggio 2003 – con supplemento gennaio 2004, pag. 37 segg.). Considerato

che gli studi concernenti il comparto all’esame, avviati con la revisione

generale del piano regolatore, sono in realtà ancora in fase di affinamento, l’intenzione

pianificatoria va ritenuta più che assodata, oltre che apparire necessaria:

pertanto, la conclamata violazione dell’obbligo di pianificare risulta priva di

qualsiasi fondamento. A tale riguardo, poco importa se, come sostengono le

ricorrenti, il consiglio comunale non ha avallato nell’ambito delle sedute

d’adozione del nuovo piano regolatore una modifica dell’ordinamento per il

comparto in parola. Tale questione, semmai, avrebbe potuto avere una valenza

sull’approvazione da parte del Consiglio di Stato della revisione generale del

piano regolatore: questione che il Governo, come accennato, approvando il

piano, ha ritenuto ininfluente.

4.2

L’interesse

pubblico a sostegno della zona di pianificazione va quindi ricercato in

concreto nel fatto che l’approfondimento pianificatorio di un comprensorio così

importante per il territorio comunale di __________, sia per gli elevati

contenuti paesaggistici, sia per la notevole valenza strategica che riveste dal

profilo edificatorio ed urbanistico, giacché unico comparto del promontorio ad

est dell’autostrada conservante ancora un’ampia ed organica estensione rimasta

inedificata, richiede senz’altro di essere messo al riparo da iniziative

edilizie, che potrebbero seriamente comprometterlo o comunque renderne più

arduo lo svolgimento. È questa la funzione della zona di pianificazione qui

contestata che, in quanto a ciò, risponde ad un incontestabile interesse

pubblico.

5.

Fondata dunque

sotto il criterio dell'interesse pubblico, resta da esaminare se per rapporto

alle circostanze concrete la misura pianificatoria all'esame risulta ragionevole,

idonea e necessaria; segnatamente se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse

privato contrapposto (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b). Se così fosse, questa

misura violerebbe il principio della proporzionalità. Trattasi pertanto di

verificare, in primis, gli effetti della controversa zona di pianificazione,

per determinare se e fino a che punto si giustifichi di mantenere la

pianificazione comunale allo studio al riparo da iniziative edilizie che

potrebbero seriamente comprometterla o comunque renderne più arduo lo

svolgimento. In quest'ordine di idee la scheda descrittiva predisposta dall'autorità

comunale concede, in generale, per l'area interessata tutti i cambiamenti dello

stato fisico dei fondi che si accordino agli studi in corso e che rispettino i

parametri edilizi del piano regolatore in vigore. Se l'avversato provvedimento

appare pertanto idoneo e nello stesso tempo necessario, da un lato, a perseguire

la salvaguardia della pianificazione in fieri, va dunque, d'altro canto, evidenziato

che la regolamentazione degli effetti della zona prevede un apprezzabile elemento

di flessibilità nell'interesse dei proprietari, poiché non si limita a vietare

qualsiasi iniziativa edificatoria, ma facoltizza anzi espressamente l'autorità

esecutiva, conferendole nel contempo un certo potere d'apprezzamento, ad

autorizzare tutte quelle che appaiono in sintonia con gli obiettivi

dell'auspicata pianificazione, pur nel rispetto del piano in vigore. Il

giudizio dell'autorità chiamata a valutare un progetto concreto potrà inoltre

essere debitamente adattato al grado di definizione del progetto di piano regolatore

raggiunto a quel momento. In caso contrario entrerebbe in linea di conto solo

il blocco temporaneo di tutte le costruzioni, ovviamente più pregiudizievole

alla posizione dei proprietari. Nella misura stessa, dunque, è insito un

apprezzabile elemento di proporzionalità che, unitamente agli effetti limitati

– di principio – a cinque anni e in considerazione dell’importanza della

pianificazione da salvaguardare, fa senz’altro pendere la bilancia a favore

dell’interesse pubblico. Di conseguenza, la zona di pianificazione appare pure

proporzionata al sacrificio imposto ai proprietari dei fondi toccati.

6.

La zona di

pianificazione all'esame risulta quindi sorretta da una valida base legale,

giustificata da un sufficiente interesse pubblico e rispettosa del principio di

proporzionalità. I ricorsi devono essere conseguentemente respinti. La tassa di

giudizio e le spese devono essere poste a carico delle ricorrenti (art. 28 PAmm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla

fattispecie,

dichiara

e pronuncia:

1. I ricorsi

sono respinti.

2. Le tasse di

giudizio e le spese, per complessivi fr. 1'500.- (millecinquecento), sono poste

a carico di RI 1 e RI 2 in solido, per una metà, e di __________ __________,

per l’altra metà.

3. Intimazione

terzi implicati

PI 1

rappr. da: RA 2

CO 1

rappr. da: RA 1

Per il Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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