90.2004.25

Non attribuzione alla zona edificabile

16 giugno 2005Italiano15 min

Source ti.ch

Fatti

A. Nella

seduta dell'11 dicembre 2001 il consiglio comunale di Brione s/ Minusio ha

adottato la revisione del piano regolatore. In questa sede il mapp. 94, di

proprietà di RI 1, è stato attribuito alla zona agricola e di protezione della

natura e del paesaggio (ZPNP A1). Il fondo, inedificato e avente una superficie

complessiva di 2'947 mq, è ubicato in località __________, subito a valle della

strada cantonale che collega il centro di __________ con la __________. Fatta

salva la parte più a monte dello stesso, caratterizzata dalla presenza di

alcuni terrazzamenti, il terreno è sostanzialmente pianeggiante.

B. La

proprietaria è insorta contro questa deliberazione dinanzi al Consiglio di

Stato, chiedendo l'inserimento della parte a monte del fondo, corrispondente a

circa un terzo della superficie totale dello stesso, e collocata a ridosso della

strada, in zona residenziale estensiva (Re).

C. Con

risoluzione 9 maggio 2004 (n. 945) il Consiglio di Stato ha approvato il piano

regolatore e respinto il gravame. Ribadendo quanto già esposto nell'esame

preliminare dipartimentale del 4 settembre 1997 (cfr. doc. cit., pag. 13), il

Governo ha sottolineato il carattere agricolo del comparto in cui è inserito il

fondo in parola.

D. Con ricorso

di data 22 aprile 2004 RI 1 insorge innanzi a questo tribunale avverso la

menzionata risoluzione governativa, postulandone l'annullamento e chiedendo l'inserimento

parziale del proprio mappale in zona residenziale estensiva. A sostegno dell'impugnativa,

essa lamenta una violazione della garanzia della proprietà, giacché il fondo adempirebbe

a tutti i requisiti dell'art. 15 LPT. L'insorgente ricorda in particolare come

il mappale, posto a diretto contatto con la zona edificabile, sia già urbanizzato.

Contrariamente a quanto asserito dal Governo, esso non avrebbe mai avuto

funzione agricola. La scelta pianificatoria in esame non sarebbe suffragata da

un interesse pubblico preponderante e sarebbe pure lesiva del principio della

proporzionalità. Parallelamente RI 1 rimprovera all'autorità comunale di non

aver (ulteriormente) portato avanti il progetto presentato in sede di esame

preliminare, che prevedeva per l'appunto l'attribuzione - quantomeno parziale -

del suo fondo alla zona residenziale.

E. La divisione

della pianificazione territoriale ed il municipio postulano la reiezione del

ricorso. Quest'ultimo ricorda in particolare come le autorità comunali avessero

in effetti cercato di estendere l'edificabilità anche a parte del mapp. 94; tale

intendimento non era però stato condiviso dal dipartimento del territorio in sede

di esame preliminare ed era pertanto stato abbandonato, anche in considerazione

del valore paesaggistico e dell'idoneità agricola del comparto __________.

F. Il 6 aprile

2005 si sono tenuti l'udienza ed il sopralluogo in contraddittorio; durante quest'ultimo

sono state scattate alcune fotografie acquisite in seguito agli atti. Le parti

si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.

Considerato, in

diritto

1. La

competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT)

e la legittimazione della ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il

ricorso è dunque ricevibile.

Considerandi

2.

In campo

pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,

assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve

garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza

di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37

cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere

cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità

delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti

pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il

margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3

LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio

apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di

scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole

od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui

la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia

manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di

quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori

fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione,

rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di

livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art.

26.

cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata

in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3

OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).

Il potere

cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece

circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit.,

ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art.

33.

cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano

regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.

3.

I piani di

utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori

(art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv.

1.

LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e

protette (art. 14 cpv. 2 LPT).

Le zone

edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione

che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente

necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che

adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una

ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione

del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT),

debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona

edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT

per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un

valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei

principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di

riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione

del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata;

inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29;

Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,

expropriation, Berna 2001, n. 314).

Giusta l'art.

16.

cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1. settembre

2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento

alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare

la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile,

libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere:

a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari

all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse

generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art.

68.

cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1. giugno

2003; BU 2003, 180). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie

superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).

4.

4.1. La

ricorrente si prevale di una violazione della garanzia della proprietà, adducendo

che il non inserimento del suo fondo in zona edificabile non è sorretto da un

interesse pubblico preponderante e non è neppure conforme al principio della proporzionalità.

Essendo adempiute, a dire della stessa, le premesse legali dell'art. 15 LPT, il

fondo deve essere assegnato alla limitrofa zona residenziale estensiva.

4.2

Con

terreni già edificati in larga misura si intende essenzialmente il territorio

costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle

inedificate al suo interno, direttamente confinati con la zona edificabile, in

genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49

consid. 3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60;

Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319). Come è stato possibile

appurare in sede di sopralluogo questo presupposto non è, in concreto, adempiuto.

Il fondo della ricorrente è infatti posto al margine del comprensorio edificato

che si è sviluppato in località Monda. Il terreno, inedificato, ha carattere essenzialmente

prativo; la parte alta dello stesso, ubicata a diretto contatto con la strada,

è caratterizzata dalla presenza di terrazzamenti, mentre la parte bassa si presenta

pianeggiante. Testimone del passato sfruttamento viticolo della zona collinare,

la struttura a terrazzo riappare anche nei fondi contigui. In ragione della sua

collocazione, il fondo funge da cuscinetto tra la precitata zona residenziale,

posta ad ovest, e l'importante area verde che si sviluppa verso est, sul

pianoro, con la quale condivide la natura essenzialmente agricola e nella quale

si integra armoniosamente sia dal punto di vista morfologico che funzionale. Di

conseguenza, esso non può essere considerato ampiamente edificato nel senso

restrittivo della giurisprudenza.

4.3

L'attribuzione del

fondo in parola alla zona edificabile non risponde poi nemmeno ad una

prevedibile necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro 15 anni giusta

l'art. 15 lett. b LPT. In effetti, come rilevato dal Consiglio di Stato in sede

di approvazione, il piano presenta già una certa riserva, essendo previsto per ca.

2'600 unità insediative (cfr. risoluzione d'approvazione del 9 marzo 2004, cifra

4.2

, pag. 16 e rapporto di pianificazione, pag. 28 seg.). Le zone edificabili

del comune, già convenientemente dimensionate, permettono infatti di accogliere

220.

nuovi abitanti passando da 475 a 695: dunque un incremento della popolazione

residente di oltre il 45% (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 15 e 30). Date

queste premesse e tenuto conto degli obiettivi del piano direttore, ulteriori

ampliamenti della zona edificabile sul territorio di __________ non possono

essere ammessi se non facendo prova di grande cautela e solo in presenza di comprovati

interessi pubblici preponderanti. Tuttavia non soddisfatti in concreto. Contrariamente

a quanto sostenuto dalla ricorrente in sede di udienza, la non approvazione da

parte del Governo della zona residenziale semi-intensiva (Rsi; cfr. risoluzione

d'approvazione del 9 marzo 2004, cifra 4.2.2, lett. b, pag. 17 seg.), non ha

determinato una penuria di terreni edificabili sul suolo comunale. In effetti, come

comunicato in occasione dell'udienza dalle autorità comunali, le medesime sono

intenzionate a riproporre la creazione di predetta zona, anche se

verosimilmente con degli indici più contenuti rispetto a quanto previsto inizialmente.

Il nuovo assetto pianificatorio verrà presentato in sede di variante dopo aver approfondito

e riesaminato l'azzonamento in loco, come richiesto dal Consiglio di Stato

nella risoluzione medesima. Dato quanto sopra, un ulteriore ampliamento della

zona edificabile in altri settori del comune non appare giustificato.

4.4

Poiché

il fondo in discussione non può essere attribuito alla zona fabbricabile già

per assenza dei requisiti di cui all'art. 15 LPT, merita tutela la decisione

delle autorità comunali, condivisa dal Consiglio di Stato, di assegnarlo - di

conseguenza - alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente

sancito ora all'art. 16 LPT, nella versione in vigore dal 1. settembre 2000.

Alla zona agricola dev'essere difatti riconosciuto un ruolo multifunzionale,

poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche

obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di

prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella

del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione

parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in FF 1996, III, pag. 457 segg.,

pag. 471, con rinvii). Non appare quindi nemmeno necessario approfondire se il

fondo interessato si presti o meno, ed eventualmente in che misura, alla lavorazione

agricola. Va ad ogni buon conto rilevato che il catasto delle idoneità

agricole, allestito dalla sezione dell'agricoltura, assegna al mapp. 94, ed ai

terreni posti ad est - anch'essi inseriti nella zona di interesse naturalistico

della località Monda (ZPNP A1) – un'idoneità alla viticoltura ed alla

campicoltura, rispettivamente alla viticoltura ed allo sfalcio.

4.5

Nell'ambito di una

ponderazione globale degli interessi in presenza (consid. 3), va poi considerata

la necessità di tutelare il comparto verde di __________, in cui il fondo della

ricorrente è inserito, in ragione del suo valore ambientale. Il comprensorio è

formato da un'importante area prativa delimitata dal bosco e dall'area residenziale

di __________. Questa superficie, di dimensioni notevoli, è oggi utilizzata quale

area da sfalcio estensivo e pascolo. Ricca di elementi strutturanti e

seminaturali di grande pregio naturalistico, per la presenza di un mosaico di

diversi ambienti estensivi, e paesaggistico, per la posizione pregiata e la

presenza di una conformazione morfologica particolare, la stessa è stata

oggetto di un approfondito studio in occasione dell'allestimento del piano dei

contenuti naturalistici del comune di __________ (cfr. Dionea SA, Piano

regolatore - piano dei contenuti naturalistici, maggio 1999, pag. 7 seg. e pag.

13.

seg.). Sulla base delle indicazioni contenute nello stesso, l'area in

oggetto è stata inserita, in sede di revisione del piano regolatore, in una

zona di protezione della natura e del paesaggio, e più precisamente di interesse

naturalistico generale (ZPNP A1). Questa scelta non può che essere condivisa.

Solo sottoponendo il comparto ad un regime speciale di protezione è infatti

possibile salvaguardarne in modo adeguato le peculiarità e mantenerne inalterata

nel tempo la tipicità.

Ben si comprende pertanto

l'assegnazione del fondo alla zona di protezione della natura e del paesaggio

(art. 26 NAPR) oltre a zona agricola (art. 25 NAPR). Contrariamente a quanto asserito

dalla ricorrente, la pianificazione elaborata ed adottata dalle autorità

comunali non solo recepisce e concretizza correttamente quanto postulato dal dipartimento

del territorio in sede di esame preliminare ma è pure quella che meglio garantisce

la tutela e la valorizzazione del luogo.

4.6

Come correttamente osservato

dal pianificatore del comune in sede di udienza, la particolare morfologia del

terreno avrebbe reso possibile una diversa lettura del territorio, con eventuale

attribuzione della parte sopraelevata del comparto - posta a diretto contatto

con la strada - alla zona edificabile. Il limite di zona sarebbe così venuto a

trovarsi in corrispondenza del cambiamento di dislivello tra la parte alta del comprensorio

e la parte pianeggiante. Questo elemento non è però tale da mettere in discussione

la bontà della differente pianificazione adottata dalle autorità comunali ed

approvata dal Governo; se è pur vero che la parte a nord del comparto in cui è inserito

il fondo della ricorrente risulta sopraelevata, essa appartiene, a tutti gli

effetti, alla zona verde che degrada verso il pianoro della località __________.

5.

ricorrente lamenta inoltre una disparità di trattamento perché, parallelamente

al non inserimento in zona edificabile del mapp. 94, le autorità comunali hanno

attribuito, ex novo, alla zona fabbricabile terreni aventi caratteristiche

analoghe.

principio dell'uguaglianza giuridica ancorato all'art. 8 Cost. esige che la

legge e le decisioni d'esecuzione trattino in modo uguale situazioni uguali e

in modo diverso situazioni diverse.

Nell'ambito di provvedimenti pianificatori esso ha una portata necessariamente

limitata. Siccome occorre formare zone, è necessario poterle delimitare, talora

prescindendo da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare

differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi

per conformità e posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con

il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitrario, il provvedimento deve

fondarsi pertanto su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001

n. 49 consid. 5a).

concreto, i motivi per escludere il fondo in esame dalla zona edificabile sono senza

dubbio oggettivi e ragionevoli. Meritano, pertanto, tutela. Inoltre, come è

stato possibile appurare in sede di sopralluogo, gli ampliamenti della zona

edificabile adottati dal consiglio comunale - ma solo in parte approvati dal

Governo con la risoluzione qui impugnata - a cui accenna la ricorrente, riguardano

comparti che per conformazione, valore paesaggistico e densità edificatoria

divergono in modo sostanziale dalla situazione oggetto della presente

procedura. La censura si rivela pertanto, anche per questo, infondata.

6.

In considerazione di quanto precede, il ricorso deve dunque essere

respinto. La tassa di giustizia e le spese devono essere poste a carico della

ricorrente (art. 28 PAmm), che è inoltre tenuta a rifondere al comune, patrocinato

da un legale quantomeno dopo lo scambio degli allegati, delle adeguate

ripetibili (art. 31 PAmm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili;

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è respinto.

2. La tassa di

giustizia e le spese, di complessivi fr. 1'000.- (mille), sono poste a carico

della ricorrente, la quale è inoltre tenuta a rifondere al comune di __________

fr. 500.- (cinquecento) a titolo di ripetibili.

3. Intimazione

terzi implicati

PI 1

patr. da: PR 2

CO 1

rappr. da: RA 1

Per il Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente La

segretaria

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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