90.2004.4

Perimetro di rispetto della Chiesa parrocchiale: bene immobile culturale d'interesse cantonale

16 luglio 2007Italiano23 min

Source ti.ch

Fatti

I. In data 3

aprile 2007 il tribunale ha acquisito agli atti alcuni estratti degli atti

pianificatori costituenti il piano regolatore del comune di __________,

fissando ai ricorrenti un termine, scaduto poi infruttuoso, per formulare

eventuali osservazioni.

Considerato, in

diritto

1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo, in cui è stato integrato il

Tribunale della pianificazione del territorio con effetto al 14 luglio 2006 (BU

2006, pag. 215 segg.), è data (art. 38 cpv. 1 LALPT),

il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti

certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile in ordine.

Considerandi

2.

In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.

Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto

cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di

almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio

di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano -

con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità

ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità

incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità

loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro

compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad

intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro

sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore

(cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b;

II-1999 n. 27 consid. 3).

Il potere

cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla

violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c;

II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare

l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano

regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.

3.

In merito

alla pretesa violazione del diritto di essere sentiti, i ricorrenti si dolgono, in primo luogo, del fatto di non essere

stati adeguatamente coinvolti nell'ambito della procedura d'informazione alla

popolazione, sancita dall'art. 32 LALPT. La censura è più che pretestuosa. Essi

stessi menzionano, nell'allegato ricorsuale, che una procedura d'informazione

ha avuto luogo e, come dispone l'art. 32 cpv. 3 LALPT, è stata loro conferita di

conseguenza la facoltà di prendere posizione sui progetti pianificatori. Tant'è

che, in data 12 aprile 2002, gli insorgenti hanno formulato compiute osservazioni

sulla variante in allestimento, riferite, oltre che ad altri fondi, anche al

mapp. 375. A tali osservazioni il municipio di __________, seppur senza esserne

tenuto, ha dato riscontro con lettera 26 aprile 2002, in cui comunicava in

sostanza di non ritenere di modificare le proposte pianificatorie pubblicate. Tutto

ciò, peraltro, trova oggettivo riscontro nei documenti che i ricorrenti hanno

allegato al ricorso di prima istanza (doc. in atti). In secondo luogo, gli

insorgenti rimproverano al Consiglio di Stato di non aver dato seguito alla

domanda di esperire un sopralluogo in contraddittorio, rispettivamente di dare

luogo ad un esperimento di conciliazione. La censura è infondata. Il Governo ha

motivato il diniego di assumere tale mezzo di prova asserendo che i funzionari

delegati all'approvazione del piano regolatore ed all'evasione dei ricorsi

avevano una sufficiente conoscenza dei luoghi. Tale giustificazione,

pertinente, merita tutela. Ad ogni buon conto, il tribunale ha indetto ben due

udienze, che tenevano anche luogo come mezzo di conciliazione, ed ha esperito i

relativi sopralluoghi; poiché l'esame delle contestazioni in relazione alle

quali i ricorrenti hanno domandato questo mezzo di prova è circoscritto alla

violazione del diritto - segnatamente alla sussistenza di un interesse pubblico

ed alla proporzionalità del controverso provvedimento - e può essere, di

conseguenza, effettuato dal tribunale con pieno potere cognitivo, un'eventuale

lesione del diritto di essere sentito posta in essere dall'autorità inferiore

ha potuto essere sanata in questa sede.

4.

ricorrenti contestano l'istituzione del perimetro di rispetto per la

salvaguardia del complesso parrocchiale di San __________, nella misura in cui

comprende il mapp. 375. Ritengono questo vincolo principalmente lesivo del

principio della proporzionalità, giacché inutile. Il fondo all'esame sarebbe

più discosto rispetto alle aree che cingono direttamente il bene culturale: a

loro giudizio, queste ultime sarebbero quindi più che sufficienti per garantirne

la salvaguardia da eventuali edificazioni. Comunque sia, il loro fondo non poterebbe

esercitare effetti negativi sul complesso ecclesiastico protetto, ritenuto che

esso è incluso in zona residenziale R2, già restrittiva, di per sé stessa, dal

profilo delle potenzialità edificatorie. In quest'ottica, il contestato vincolo

penalizzerebbe ulteriormente i proprietari.

5.

5.1. La protezione della natura e del paesaggio è

sancita a livello costituzionale dall'art. 78 Cost., che ne affida la

competenza ai Cantoni, mentre fa carico alla Confederazione di rispettare nell'esecuzione

dei propri compiti le caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i

luoghi storici, come anche le rarità naturali e i monumenti culturali, con l'obbligo

di conservarli intatti quando vi sia un interesse generale e preponderante. Il

paesaggio è parimenti protetto dalla LPT. L’art. 3 cpv. 2 LPT stabilisce che il

paesaggio dev’essere rispettato e che in particolare (lett. b) occorre

integrare nel paesaggio gli insediamenti, gli edifici e gli impianti, nonché

(lett. d) conservare i siti naturali. I piani regolatori (art. 24 segg. LALPT)

disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono

delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14

cpv. 2 LPT). Le zone protette comprendono (art. 17 cpv. 1 LPT): i ruscelli, i

fiumi, i laghi e le loro rive (lett. a); i paesaggi particolarmente belli e

quelli con valore naturalistico o storico-culturale (lett. b); i siti

caratteristici, i luoghi storici, i monumenti naturali e culturali (lett. c); i

biotopi per gli animali e vegetali degni di protezione (lett. d). Il diritto

cantonale può prevedere, in vece delle zone protette, altre misure adatte (art.

17.

cpv. 2 LPT).

5.2

livello cantonale, oltre al DLBN (decreto legislativo sulla protezione delle bellezze

naturali e del paesaggio del 16 gennaio 1940) e all'istituto del piano del paesaggio

(art. 28 cpv. 1 LALPT), la LALPT prevede espressamente, all'art. 28 cpv. 2

lett. h, la possibilità di fissare nelle rappresentazioni grafiche dei piani regolatori

i vincoli speciali cui è assoggettata l'utilizzazione di taluni fondi, in

particolare per la protezione delle acque, la tutela del paesaggio e dei suoi

contenuti naturalistici, degli edifici di pregio storico-culturale e della

vista panoramica. Inoltre, secondo l'art. 29 LALPT il piano regolatore può

prevedere l'obbligo di mantenere costruzioni, singoli alberi, gruppi di essi o

siepi che concorrono a formare la bellezza e la caratteristica del paesaggio

(cpv. 2 lett. d), come pure stabilire le regole sulla manutenzione degli

edifici (cpv. 1 lett. g).

5.3

Nel

nostro Cantone è inoltre in vigore, dal 1° novembre 1997, la legge sulla protezione

dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC), che ha abrogato la legge per la

protezione dei monumenti storici e artistici del 15 aprile 1946 (LMS). Questa

nuova legge, fondata su una nozione di cultura più aperta e dinamica rispetto a

quella tradizionale, fa riferimento non più ai soli valori alti della civiltà,

ma anche all'insieme di tutti quei valori, usi e costumi che caratterizzano il

vivere sociale di un popolo e permette, di conseguenza, di tener conto di tutte

quelle presenze che possono anche apparire minori, se misurate con i canoni

classici, ma che non per questo sono prive di importanza, talvolta anche notevole,

sotto angolazioni culturali diverse. Di pari passo la coscienza

civico-culturale della gente stessa è cresciuta; in un mondo in veloce

trasformazione, questa sente maggiormente il bisogno di conservare e tramandare

certe testimonianze capaci di fornire dei punti di riferimento forti alle

esigenze d'identifica-zione e coesione sociale e culturale. Ben si comprende

quindi la sostituzione, nella nuova legge, del termine di "monumento storico"

con quello di "bene culturale", inteso appunto quale prodotto dell'attività

culturale in senso lato (cfr. messaggio cit., cifra 4.1, RVGC cit., pag. 1020

seg.).

5.3.1

protezione del patrimonio culturale è compito comune del proprietario e dell'ente

pubblico (cfr. art. 5 LBC); sono suscettibili di protezione sia i beni

culturali mobili, sia quelli immobili (cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà la

definizione di bene culturale: può quindi venir definito bene culturale, che

riveste importanza per la collettività, un oggetto non solo d'interesse storico

o artistico, ma anche religioso, archeologico, architettonico, urbanistico,

etnografico, archivistico, bibliografico, numismatico ecc. Fra i beni

suscettibili di protezione trovano posto, come detto, gli immobili, ossia le

costruzioni, i manufatti, le rovine, le parti costitutive o accessorie di

costruzione, le zone archeologiche, ecc., così come i beni mobili, definiti

secondo l'art. 713 CC come oggetti che possono essere trasferiti senza

alternarne la sostanza. Fra questi ad esempio dipinti, documenti d'ogni genere,

libri, reperti, oggetti di culto o d'arredo, utensili. Non solo oggetti singoli

possono essere oggetto di tutela; anche una pluralità di beni, che riveste

interesse nel suo insieme (come una collezione, un fondo archivistico o

librario, un nucleo) può essere protetta nella sua globalità (cfr. messaggio

cit., Commento agli art. 2-4 del progetto, RVGC cit., pag. 1026 seg.). Dalla

nozione di bene culturale è per contro a priori escluso tutto quanto non

risulti dal lavoro dell'uomo. Sono quindi esclusi dal campo d'applicazione

della legge le componenti naturali del territorio, cioè quei beni che vengono

genericamente definiti come beni naturalistici ed ambientali, in quanto non

prodotti dall'uomo. È il territorio costruito (nuclei, giardini, vie storiche)

che può essere protetto in applicazione di questa legge, anche per la sua

importanza paesaggistica. Il paesaggio non costruito può essere assoggettato a

limitazioni, nella misura in cui sia incluso nel perimetro di rispetto di un

bene culturale protetto secondo l'art. 22 cpv. 2 LBC (cfr. messaggio cit.,

cifra 4.2, lett. b), RVGC cit., pag. 1023).

5.3.2

Secondo

l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti quelli che beneficiano di protezione

pubblica ai sensi della legge. La legge distingue tra gli immobili quelli d'interesse

cantonale da quelli d'interesse locale. I primi sono testimonianze cui è

attribuito un significato culturale che travalica l'ambito locale e sono

protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I secondi sono protetti

per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte di quei beni che

rivestono importanza soprattutto per le collettività locali. Per i beni mobili la differenziazione è tra quelli appartenenti alle

istituzioni culturali riconosciute di cui all'art. 4, protetti per legge (art.

21.

cpv. 1 LBC) e quelli protetti per decisione cantonale, sia che appartengano

a privati, sia che appartengano ad enti pubblici (art. 19 e 21 cpv. 2 LBC). La

ragione delle predette distinzioni sta nel trattamento in parte differenziato che

la legge riserva a ciascuna delle categorie di beni protetti (cfr. art. 20 e

segg. LBC).

5.3.3

L'art.

19.

LBC definisce le condizioni generali dell'istituzione della protezione e,

pur senza fissare a priori criteri di giudizio intrinseci, indica i parametri

secondo i quali un bene viene protetto: determinante ed essenziale ai fini

della protezione è l'interesse pubblico, ossia il significato e l'importanza

che l'oggetto, preso nel suo contesto, riveste per la collettività in quanto

luogo o frammento della memoria collettiva. L'interesse pubblico alla conservazione

presuppone insomma che si tratti di beni nei quali la collettività si

identifichi e vi riconosca i propri valori essenziali, al punto da dover essere

tramandati alle generazioni a venire (cfr. messaggio cit., Commento all'art. 19

del progetto, RVGC cit., pag. 1032).

La legge

affida alla Commissione dei beni culturali (CBC; art. 45 LBC) il compito di

farsi di volta in volta interprete della sensibilità culturale della

collettività e di individuare quell'interesse pubblico che giustifica la

protezione di un bene (messaggio cit., cifra 6, Commento all'art. 45 del

progetto, RVGC cit., pag. 1045). Il regime giuridico della protezione deve

soddisfare due esigenze in parte contrapposte: d'un canto, salvaguardare un

oggetto del patrimonio collettivo, dall'altro, consentire l'esercizio della

proprietà sul medesimo bene (Cattaneo

Beretta, op. cit., n. 4.3.2., pag. 152). Per quanto

concerne la protezione dei beni immobili, giusta l'art. 20 LBC, l'istituzione

della tutela si inserisce nella procedura di adozione o modifica del piano regolatore

o del piano di utilizzazione cantonale: la legge impone infatti una precisa

individuazione e descrizione di ogni singolo oggetto (art. 28 cpv. 2 lett. i

LALPT). Spetterà quindi anzitutto al municipio sottoporre, in fase d'elaborazione

del piano, ai servizi cantonali la sua proposta relativa ai beni immobili d'interesse

comunale. La Commissione dovrà dare il suo preavviso e parimenti indicare, già

in fase di esame preliminare, quali siano gli immobili d'interesse cantonale da

proteggere (cfr. art. 20 cpv. 1 LBC). Autorità competenti per la decisione di

istituzione della protezione sono il legislativo comunale per gli immobili d'interesse

locale e il Consiglio di Stato per quelli d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2

e 3 LBC).

5.3.4

Secondo l'art. 22 LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un bene

culturale si estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e

strutture interne ed esterne (cpv. 1) e, se le circostanze lo esigono, nelle

adiacenze del bene protetto è da delimitare un perimetro di rispetto entro il

quale non sono ammessi interventi suscettibili di compromettere la conservazione

o la valorizzazione del bene protetto (cpv. 2). La citata

norma concretizza uno dei principi generali alla base della nuova legislazione

sulla protezione dei beni culturali, secondo la quale un bene culturale deve

essere tutelato nella sua interezza e, per quanto possibile, nel suo contesto

spaziale (cfr. anche (Wiederkehr

Schuler, Denkmal- und Ortsbildschutz, Zurigo 1999, pag. 84). Sovente l'importanza di un bene culturale, in particolare un immobile,

risulta tanto dal suo valore intrinseco quanto dalla sua situazione nel contesto

spaziale. Il bene deve quindi esser protetto nel suo insieme, non potendosi limitare

la protezione, come nel passato, a singoli elementi (una facciata, il portale,

una colonna, una finestra). Assume quindi grande importanza la delimitazione

del perimetro di rispetto (art. 22 cpv. 2 LBC), con funzione analoga alla zona

di protezione codificata dalla legislazione previgente (art. 12 della cessata LMS).

Tale perimetro di rispetto verrà delimitato, per gli immobili, nel piano delle

zone. Cade quindi anche il vecchio concetto di "adiacenza" al bene

protetto, che è stato sovente fonte di problemi nei casi di applicazione

concreta (cfr. messaggio cit., Commento agli art. da 22 a 29 del progetto, RVGC

cit., pag. 1037).

6.

6.1. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia

della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base

legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il

principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). La legalità,

l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono d'altra parte dei

principi giuridici fondamentali che servono alla delimitazione del potere

statuale nello Stato di diritto (art. 5 cpv. 1 e 2 Cost.) e che devono pertanto

sempre essere rispettati nell'attività dello Stato. Per quanto riguarda il controverso

perimetro di rispetto, non viene rettamente messa in discussione l'esistenza di

una base legale, comunque data (cfr. in particolare art. 2, 3, 20 cpv. 3, 22

cpv. 2 LBC; consid. 5.3 che precede).

6.2

merito all'interesse pubblico a sostegno del perimetro di rispetto, nemmeno

specificatamente negato dai ricorrenti, va preliminarmente ritenuto che con la

risoluzione impugnata il Consiglio di Stato ha istituito la protezione, quale

bene culturale d'interesse cantonale, non soltanto sull'edificio di culto,

bensì l'ha estesa a quasi tutto il complesso della Chiesa parrocchiale di San __________,

comprensivo dunque dell'ossario, dell'antico cimitero, del sagrato, della croce

processionale e della scalinata. In quell'ambito, il Governo ha altresì

approvato, quale bene culturale d'interesse comunale, la canonica adiacente

alla Chiesa parrocchiale, la sottostante edicola votiva decorata con un mosaico

di Guido Gonzato e, più a ovest, il portico neoclassico del nuovo cimitero. Attraverso il sopralluogo si è potuto constatare come il complesso

che fa capo alla Chiesa parrocchiale di San __________, edificio barocco del

XVII secolo a navata unica con volta a botte a due campate, caratterizzato da

una facciata preceduta da un portico a cinque archi, sostenuto da colonne,

sorge su un promontorio in posizione dominante rispetto al nucleo del paese. Lambito

a monte dall'area boschiva, esso risulta circondato da un territorio che

degrada a valle, a balze, sistemato con filari di vigneto che, estendendosi

fino a comprendere anche una parte della proprietà dei ricorrenti, al cui lato

insiste la villa e il parco (cfr. documentazione fotografica, in atti), creano

un'armoniosa cornice al complesso insediativo protetto. Il mapp. 375 risulta

quindi dal profilo pianificatorio parte integrante del comparto a stretto

contatto del bene protetto, il quale è chiaramente definito nei suoi contorni,

costituiti a est, come detto, dal margine del bosco e a valle, verso ovest,

dalla strada cantonale. Nonostante la presenza del nuovo cimitero, comunque funzionale

e consono con l'impianto religioso tutelato, e la sottostante edificazione degli

insorgenti di epoca più recente, il santuario ha mantenuto il proprio carattere

d’insediamento isolato inserito in spazi aperti: caratteristica peculiare di

questi edifici, a cui erano appositamente riservate congrue aree periferiche

rispetto all’abitato, volte a marcare la sacralità del luogo. Per tale motivo,

va senz’altro riconosciuto un interesse pubblico alla conservazione delle peculiarità

dello spazio circostante al complesso della Chiesa

parrocchiale di __________, rimasto ancora sufficientemente

integro nella sostanza e proprio per questo dall'apprezzabile valore paesaggistico,

attraverso l'istituzione di un perimetro di rispetto. La decisione non viola

inoltre il diritto del comune alla sua autonomia, garantita dall'art. 16 cpv. 2

Cost. cant., dal momento che in tema d'immobili d'interesse cantonale,

rispettivamente per la delimitazione del perimetro di rispetto da questi beni

protetti, al comune non è lasciata alcuna competenza decisionale giusta gli art.

20.

cpv. 3 e 22 cpv. 2 LBC.

6.3

Verificata la presenza di un interesse pubblico, occorre ora esaminare se la misura

contestata risulta ragionevole, attuabile e sopportabile; segnatamente se non

sacrifica sproporzionatamente gli interessi privati contrapposti. Se così

fosse, violerebbe il principio della proporzionalità (DTF 118 Ia 394). Per

quanto concerne la necessità e l’idoneità del provvedimento è presto detto. Occorre

salvaguardare il più possibile le caratteristiche spaziali e formali degli

spazi circostanti, che concorre a costituire l’essenza stessa del bene

culturale oggetto di protezione: giustificato quindi la conferma del mapp. 375

in zona residenziale R2 solo se completata, proprio perché di zona edificabile

si tratta, dalla necessaria inclusione nel perimetro di rispetto (art. 22 cpv.

2.

LBC). Per quanto concerne la proporzionalità in senso stretto, va precisato

che l'imposizione dell'avversato vincolo non ha come conseguenza l'inedificabilità

del fondo degli insorgenti, tutt'altro: l'art. 22 (I) cifra 2 NAPR dispone difatti

che all'interno del perimetro di rispetto valgono le disposizioni normative di

zona, ossia, per il fondo in parola, le norme della zona residenziale R2, in

cui esso è inserito. Soltanto se gli interventi sono suscettibili di compromettere

l'integrità del contesto che include i beni tutelati, l'Ufficio cantonale dei

beni culturali potrà richiedere, è bene sottolineare, esclusivamente modifiche

progettuali. In sostanza, il contestato vincolo, per quanto riguarda

specificatamente il fondo dei ricorrenti, ha come finalità di garantire una

buona qualità architettonica delle costruzioni e una confacente strutturazione

degli spazi liberi, in funzione del contesto in cui detto terreno è incluso, senza

per questo pregiudicare a priori le potenzialità edificatorie del fondo all'esame.

L'utilizzazione del mapp. 375 non viene quindi irragionevolmente compromessa

(cfr. RDAT I-2001 n. 49, con rinvii).

6.4

conclusione, il perimetro di rispetto del complesso della Chiesa parrocchiale

di San __________ è sorretto da un sufficiente interesse pubblico e non viola

il principio della proporzionalità. Il ricorso deve pertanto essere respinto.

7.

La tassa

di giudizio e le spese devono essere poste a carico dei ricorrenti in solido.

Il comune, che aveva pure postulato l'accoglimento del ricorso, può essere

esonerato dal pagamento delle spese processuali, non essendo comparso in causa

per difendere interessi economici propri, bensì in veste di ente pianificante

(art. 28 PAmm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla

fattispecie,

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è respinto.

2. I

ricorrenti sono condannati al pagamento in solido delle tasse di giudizio e

delle spese per complessivi fr. 1'500.- (millecinquecento).

3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di

diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni

dalla sua notificazione (art. 82. ss LTF). Qualora non sia proponibile il

ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il

ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113

ss LTF).

4. Intimazione

;

al,.

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

Informazioni legali |

Requisiti minimi |

Contatta il webmaster