90.2004.46

ricorso contro la non approvazione dell'assegnazione di un fondo alla zona edificabile e la sua attribuzione d'ufficio alla zona agricola da parte del Consiglio di Stato

4 aprile 2005Italiano13 min

Source ti.ch

Fatti

A. RI 1 è

proprietario del mapp. 731 di __________. Il fondo, di complessivi mq 3705 e

parzialmente boscato, è ubicato in località __________, immediatamente sopra la

strada cantonale che collega __________ a __________ (via __________). Nella seduta

del 10 e 11 ottobre 2001 il consiglio comunale del già comune di __________ ha

adottato la revisione generale del piano regolatore. In quella sede, la superficie

libera dal bosco del mapp. 731, pari a 1550 mq, è stata assegnata alla zona

residenziale estensiva R2.

B. Con

risoluzione 1 luglio 2003 (n. 2923) il Consiglio di Stato ha approvato il piano

regolatore. Esso ha tuttavia negato l'approvazione di alcune proposte

pianificatorie, modificato il piano regolatore su alcuni oggetti e sospeso

infine su altri la propria decisione. A quest'ultimo proposito il Governo ha anticipato

l'intenzione di non approvare, per quanto qui può interessare, l'ampliamento - rispetto

al previgente piano regolatore - della zona residenziale R2 nella parte alta

del comune, che avrebbe permesso di rendere edificabile il mapp. 731. Da un

lato esso ha rilevato che l'assegnazione al territorio fabbricabile della

particella avrebbe creato una propaggine insediativa isolata a monte della

strada cantonale; dall'altro esso ha rilevato che il mapp. 731 era idoneo all'agricoltura,

si trovava all'interno della zona II di protezione della sorgente __________ e

svolgeva infine funzioni naturalistiche importanti. Il Governo ha indi fissato un

termine al comune e al proprietario interessato affinché potessero esercitare

il loro diritto di essere sentiti presentando delle osservazioni (cfr. ris.

cit., cifra 3.5.1, lett. e, pag. 20, e dispositivo n. 3). A questo scopo la risoluzione

governativa è stata pubblicata nel periodo da 25 agosto al 23 settembre 2003

presso l'ufficio tecnico di __________ (cfr. FU n. 64-65/2003, del 12 agosto

2003, pag. 5854). Preso atto che entro il termine fissato non gli erano

pervenute osservazioni, con risoluzione 13 luglio 2004 (n. 3211) il Consiglio

di Stato ha negato l'approvazione del citato azzonamento, attribuendo d'ufficio

il mapp. 731 alla zona agricola. Esso ha richiamato, a questo scopo, le considerazioni

che aveva svolto nella decisione 1. luglio 2003.

C. Con ricorso

4 agosto 2004, RI 1 insorge innanzi a questo tribunale avverso la menzionata

risoluzione governativa, postulandone l'annullamento e chiedendo l'approvazione

dell'inserimento del suo fondo nella zona residenziale estensiva R2, così come

adottata dal consiglio comunale di __________. A sostegno della sua

impugnativa, il ricorrente afferma che la particella in parola, prativa, è

confinante con la strada cantonale ed è inoltre urbanizzata. Il suo stralcio

dalla zona fabbricabile è inoltre lesivo del principio di uguaglianza, ritenuto

che le proprietà ubicate a valle della strada cantonale sono tutti stati assegnati

alla zona edificabile.

D. Il

municipio postula l'accoglimento del gravame, mentre la divisione della

pianificazione territoriale ne chiede il rigetto.

E. In data 1. dicembre

2004 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio, durante il

quale sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in seguito

agli atti. Le parti hanno quindi confermato le rispettive allegazioni e

domande.

Considerato, in

diritto

1. La

competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT)

e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). Il

ricorso è dunque ricevibile in ordine.

2. In campo

pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,

assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve

garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza

di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37

cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere

cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità

delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti

pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il

margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3

LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio

apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di

scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole

od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui

la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia

manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di

quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori

fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione,

rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di

livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art.

26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata

effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta

dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).

Il potere

cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece

circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit.,

ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art.

33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano

regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.

3. I piani di

utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori

(art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv.

1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e

protette (art. 14 cpv. 2 LPT).

Le zone

edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione

che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente

necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che

adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una

ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione

del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT),

debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona

edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT

per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un

valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei

principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di

riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione

del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata;

inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29;

Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,

expropriation, Berna 2001, n. 314).

Giusta l'art.

16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1. settembre

2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento

alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare

la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile,

libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere:

a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari

all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse

generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art.

68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1. giugno

2003; BU 2003, 180). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie

superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).

4. 4.1. Con

terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si

intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre

eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente

confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie

relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b;

Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.

319). In concreto, tuttavia, tale presupposto non è -

di tutta evidenza - adempiuto. Il settore in cui è posto il mapp. 731, delimitato,

a valle, dalla strada cantonale che collega __________ a __________ (via __________),

è costituito esclusivamente dal bosco che sale verso la montagna e che ricopre

anche la maggior parte del fondo in discussione. La sola area aperta è

costituita dalla porzione di 1550 mq, censita come ronco, cinta su tre lati

dalla foresta e che scende, in ripido pendio, verso la strada cantonale. L'area

non è, di conseguenza, edificata. Le costruzioni destinate all'abitazione più

prossime si trovano tutte sotto la strada cantonale (cfr. più in dettaglio, a

questo riguardo, al consid. 5). Il territorio in oggetto non può, di

conseguenza, essere considerato ampiamente edificato nel senso restrittivo

inteso dalla giurisprudenza.

4.2. L'attribuzione

del mapp. 731 alla zona edificabile non risponde poi nemmeno ad una prevedibile

necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro 15 anni giusta l'art. 15

lett. b LPT: disposizione peraltro nemmeno invocata dal ricorrente. In effetti,

le zone edificabili (residenziali) del comune sono già convenientemente

dimensionate a questo scopo e permettono di accogliere circa 10499 abitanti

rispetto ad una situazione di partenza, riferita al 1998, di 7314 abitanti,

pari ad un incremento di oltre il 40% (cfr. risoluzione di approvazione del

piano regolatore 1. luglio 2003, cifra 3.5.1, pag. 17 seg.). Com'è noto,

sussiste un interesse generale ad impedire la formazione di zone edificabili

troppo vaste (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c).

4.3. Poiché

il mapp. 731 non può essere attribuito alla zona fabbricabile già per assenza

dei requisiti di cui all'art. 15 LPT, merita tutela la decisione del Consiglio

di Stato di assegnarla - di conseguenza - alla zona agricola, intesa nel suo

senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT, nella versione in

vigore dal 1. settembre 2000. Alla zona agricola dev'essere difatti riconosciuto

un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di politica

agraria e fondiaria ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale

eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione

dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale

concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in FF

1996, III, pag. 457 segg., pag. 471, con rinvii). Non appare quindi nemmeno

necessario approfondire se la porzione di terreno interessata si presti o meno,

ed eventualmente in che misura, alla lavorazione agricola. La soluzione

impugnata è poi avvalorata dal fatto che non può entrare in esame l'assegnazione

della superficie in oggetto ad un'altra zona di utilizzazione. Del pari la

circostanza, asserita dall'insorgente, secondo cui il mapp. 731 sia urbanizzato

non è decisiva e non conferisce un diritto all'attribuzione del fondo alla zona

edificabile (122 II 326 consid. 6a; 117 Ia 434 consid. 3g); va, ad ogni buono

conto, rilevato che l'accesso alla particella, ubicato subito dopo una curva

con scarsissima visuale, appare assai problematico. Accogliendo la domanda del

ricorrente di inserire il mapp. 731 nella zona fabbricabile si finirebbe per

creare, oltretutto senza una pressante necessità, una piccolissima zona edificabile,

isolata dal comprensorio edificato ed edificabile, in violazione dei principi

della pianificazione del territorio, che mirano ad impedire la dispersione delle

costruzioni sul territorio (cfr. RDAT I-2003 n. 57 consid. 4.5. con rinvio).

4.4. Nell'ambito

di una ponderazione globale degli interessi (cfr. consid. 3), oltre all'obiettivo

di impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (cfr. consid. 4.2),

va ricordata la necessità di preservare la funzione naturalistica del comparto

collinare, che delimita le estese zone fabbricabili di __________ e, più in generale,

l'area cittadina; per questo motivo questa comparto è stato integralmente assegnato

dal piano del paesaggio ad una specifica zona di protezione della natura (ZPN),

dalla quale le autorità comunali avrebbero singolarmente voluto eccettuare solo

la superficie in discussione. Com'è stato messo in rilievo nella risoluzione

impugnata, quest'ultima area è poi anche ricompresa, per 1/3 circa, nella zona

Considerandi

II di protezione delle sorgenti di __________, disposta dal già comune di __________

ed approvata dal Governo il 3 dicembre 1985 (zona S2 secondo l'abbreviazione

attualmente impiegata dal diritto federale, corrispondente alla zona di

protezione adiacente). In quest'ultima zona, dall'ordinamento molto restrittivo

per quanto concerne le possibilità edificatorie, non è ammessa la costruzione

di edifici e impianti: deroghe possono essere concesse dall'autorità soltanto

per motivi importanti, a condizione che possa essere esclusa una minaccia allo

sfruttamento dell'acqua potabile (cfr. OPAc, allegato 4, n. 222, cpv. 1 lett.

a). Va, da ultimo, sottolineata l'imprescindibile esigenza di salvaguardare

sufficienti spazi liberi per le future generazioni.

5.

ricorrente lamenta inoltre una discriminazione in relazione al trattamento

riservato ai fondi ubicati immediatamente a valle della strada cantonale,

assegnati alla zona edificabile.

principio dell'uguaglianza giuridica ancorato all'art. 8 Cost. esige che la

legge e le decisioni d'esecuzione trattino in modo uguale situazioni uguali e

in modo diverso situazioni diverse.

Nell'ambito di provvedimenti pianificatori esso ha una portata necessariamente

limitata. Siccome occorre formare zone, è necessario poterle delimitare, talora

prescindendo da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare

differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi

per conformità e posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con

il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitrario, il provvedimento deve

fondarsi pertanto su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001

n. 49 consid. 5a).

Nel caso

di specie la non approvazione della superficie fabbricabile del mapp. 731

appare conforme ai principi che reggono la pianificazione del territorio;

merita pertanto tutela. Va inoltre rilevato che l'azzonamento, in quanto volto

a disciplinare la funzione di un determinato territorio, deve, se possibile,

seguire le linee già esistenti nel terreno, naturali o artificiali. In

concreto, la strada cantonale che sale a __________ rappresenta un valido elemento

(artificiale) di separazione della zona edificabile da quella verde.

6.

risoluzione impugnata non viola dunque il diritto, ma pone piuttosto in consonanza

con l'ordinamento pianificatorio sancito a livello federale le proposte delle

autorità comunali. Essa non è per finire nemmeno lesiva dell'autonomia che

pertocca in questo settore del diritto agli enti locali. Il ricorso dev'essere dunque

respinto.

7.

La tassa

di giudizio e le spese devono essere poste carico dell'insorgente (art. 28

PAmm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla

fattispecie,

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è respinto.

2. Il

ricorrente è condannato al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per

complessivi fr. 900.-- (novecento).

3. Intimazione

terzi implicati

PI 1

rappr. da: RA 2

CO 1

rappr. da: RA 1

Per il Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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