90.2004.5

ricorso contro l'approvazione di una variante di piano regolatore

10 aprile 2007Italiano17 min

Source ti.ch

Fatti

A. PI 1 è proprietario del mapp. __________9 di

__________, di 3’215 mq, che, unitamente ai mapp. __________5 e __________1, di

proprietà di PI 2, PI 3, PI 4 e PI 4, e ai mapp. __________52 e __________62,

formano l’isolato compreso tra il __________, via __________, via __________ e

via __________ (isolato 1) del piano regolatore particolareggiato del __________

(in seguito PRP.__________), approvato dal Consiglio di Stato il __________

1993. Il mapp. __________9, inserito tra la via __________ e la via __________,

è prospiciente il lago __________ e confina verso nord con i giardini __________.

L’art. 3 delle norme di attuazione del

PRP.__________ (in seguito NAPRP.__________) ammette quali generali destinazioni

e possibilità edificatorie nel comprensorio del PRP costruzioni residenziali,

commerciali, per uffici, di servizio e turistiche alberghiere (cpv. 1).

Inoltre, negli isolati siti tra il __________, via __________, via __________ e

via __________ era auspicata la costruzione di strutture turistiche di tipo

alberghiero (art. 3 cpv. 3 NAPRP.__________), con possibilità in tal caso di

fruire di un bonus edificatorio del 25% dell’indice di sfruttamento (art. 10

cpv. 1 NAPRP.__________). Nelle rappresentazioni grafiche si indicava tuttavia

per tale destinazione alberghiera speciale unicamente la zona tra il __________,

via __________, via __________ e via __________, ossia il comparto comprendente

gli isolati 3, 6, 9 e 12 (“area edificabile per insediamenti alberghieri”, reticolato

a quadretti), mentre per il mapp. __________9 si indicava unicamente “area

edificabile” (reticolato semplice).

B. Nella seduta del __________ 2002, il

consiglio comunale di __________ ha adottato, tra le altre, una variante del

PRP.__________ secondo cui la zona a destinazione alberghiera con bonus del 25%

veniva estesa anche al mapp. __________9, al fine di porre in consonanza i

rilievi grafici con le norme di attuazione approvate dal Consiglio di Stato nel

1993 (variante 7).

Con risoluzione del __________ 2004 il

Consiglio di Stato ha negato l’approvazione di questa variante.

C. Contro questa decisione il RI 1 ha adito il

tribunale il __________ 2004, chiedendo il suo annullamento e la retrocessione

degli atti all’Esecutivo cantonale per approvazione della variante così come

adottata dal consiglio comunale. L'insorgente ritiene

che il Consiglio di Stato abbia violato la propria autonomia, apprezzando

giuridicamente in modo erroneo i fatti ed eccedendo o abusando del suo potere

di apprezzamento.

D. La Divisione della pianificazione territoriale,

come pure PI 2, PI 3, PI 4 e PI 5 chiedono che il ricorso venga respinto,

mentre che PI 1, pur senza presentare osservazioni specifiche, ne postula

l'accoglimento.

E. Il 19 maggio 2005 si sono svolti l'udienza e

il sopralluogo. In tale occasione il ricorrente è stato invitato a presentare

gli atti della licenza edilizia nel frattempo concessa ad PI 1 per

l’edificazione di uno stabile residenziale sul mapp. __________9. Alle parti è

stata concessa la facoltà di esprimersi su tale nuova documentazione.

Con osservazioni del 1. giugno 2005, __________,

PI 3, PI 4 e PI 5 chiedono principalmente che il ricorso sia dichiarato irricevibile

per mancanza di interesse da parte del comune, ritenuta l’attuale destinazione

residenziale del mappale in questione. In via subordinata essi si riconfermano

nella richiesta di reiezione del ricorso. PI 1 ha invece comunicato di non

avere osservazioni.

Considerato, in

diritto

1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo, in cui è stato integrato il

Tribunale della pianificazione del territorio con effetto al 14 luglio 2006 (BU

2006, pag. 215 segg.), è data (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del

ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. a LALPT). Il ricorso è inoltre

tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT). Quanto all’irricevibilità del gravame per

mancanza di interesse legittimo del comune ricorrente, sollevata da PI 2, PI 3,

PI 4 e PI 5, si rileva che contrariamente a quanto da essi sostenuto, il comune

mantiene certamente un interesse alla definizione della vertenza e quindi la

legittimazione ricorsuale (art. 43 PAmm) deve essergli riconosciuta, dal

momento che potrebbe essere chiamato, perlomeno in un’ottica teorica, a

decidere su una richiesta di cambiamento di destinazione del fondo in questione

da residenziale (destinazione attuale) a turistico-alberghiera (destinazione

possibile secondo la variante di PR qui in contestazione) e viceversa. E ciò

anche in mancanza di contestazione da parte dell’attuale proprietario del fondo

della decisione del Consiglio di Stato qui oggetto di impugnativa. Il ricorso è

quindi ricevibile in ordine.

Considerandi

2.

In campo

pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,

assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve

garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno

un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato

(art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno

potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma

anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità

incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità

loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro

compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad

intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro

sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano

direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b;

II-1999 n. 27 consid. 3).

Il potere

cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla

violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c;

II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare

l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano

regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.

3.

Con la decisione impugnata, l’Esecutivo

cantonale non ha approvato l’inserimento del mapp. __________9 nel comparto del

PRP.__________ della zona edificabile per insediamenti alberghieri, che

beneficia di un indice di sfruttamento maggiorato del 25%. Pur rilevando

preliminarmente che il comparto turistico-alberghiero avrebbe

effettivamente dovuto essere completato con l’inclusione del mapp. __________9,

a completazione di tutto il settore a lago inserito in questa specifica zona,

il Consiglio di Stato ha però ritenuto che la possibilità di usufruire di un indice

di sfruttamento maggiorato avrebbe dovuto essere accompagnata da misure per il

controllo dell’effettivo mantenimento della destinazione turistico-alberghie-ra.

Quali possibili misure, il Consiglio di Stato cita (cfr. consid. 4.2, pag. 8

decisione impugnata) la destinazione del fondo ad effettivi scopi turistico-alberghieri

per almeno 15-25 anni mediante la presentazione di un piano aziendale, oppure

la sottoscrizione di convenzioni tra proprietari e comune volta a garantire

l’uso per scopi alberghieri per una durata di almeno 20 anni; in caso di

riconversione della struttura a scopi residenziali, il proprietario si

impegnerebbe a retrocedere al comune almeno il 50% del maggior valore ricavato

grazie al bonus. In assenza di tali misure di controllo e visti i rischi di abusi,

la variante così come prevista dal comune non poteva quindi essere approvata.

Inoltre, il Consiglio di Stato, in

accoglimento parziale delle censure sollevate dalle controparti __________, ha

ritenuto eccessivo l’inserimento di tutta la particella nella specifica zona,

non potendo essere considerato, come ha fatto il comune, il confine della particella

quale limite rilevante per la delimitazione dei comparti edificabili del PRP.__________

e ritenuta la posizione del fondo in questione a ridosso dei giardini __________.

Senza fornire specifiche spiegazioni, l’Esecutivo cantonale ha anche ritenuto

violato il principio della parità di trattamento rispetto alla situazione

pianificatoria di altri fondi (decisione impugnata, consid. 4.2, pag. 9).

4.

Le motivazioni addotte dal Consiglio di

Stato non possono essere seguite, come sostenuto dal ricorrente, per i seguenti

motivi.

4.1

Il PRP.__________ è stato adottato

dal consiglio comunale di __________ nella seduta del __________ 1991 ed è

stato approvato il __________ 1993 dal Consiglio di Stato. Il RI 1 prospettava

tra gli altri obiettivi del PRP.__________:

“(…) La

qualifica e la promozione funzionale del Quartiere a nuovo centro direzionale e

commerciale della Città, mantenendo e favorendo nel contempo le caratteristiche

e le qualità abitative e residenziali e stimolando inoltre alcune specifiche

vocazioni particolari quali il turismo di tipo alberghiero verso il lago e gli

insediamenti produttivi e artigianali nella parte ovest, oltre via __________.(…)”

(rapporto di

pianificazione del 31 gennaio 1991, pag. 6).

Il comune proponeva quindi la

qualificazione degli isolati prospicienti al lago per il turismo di tipo

alberghiero e, per incentivare l’insediamento di tali strutture, si concedeva

un bonus del 25% dell’indice di sfruttamento (rapporto di pianificazione del 31

gennaio 1991, punto n. 4, pag. 8; lett. a pag. 9). Nel comparto dove era auspicata

la presenza di strutture alberghiere figuravano gli isolati siti tra il __________,

via __________, via __________ e via __________ (cfr. art. 3 cpv. 3 NAPRP.__________).

Le rappresentazioni grafiche del PRP.__________ tuttavia escludevano da questo

comparto il mapp. __________9, segnando il limite del comparto con strutture

turistiche di tipo alberghiero, verso nord-est, in corrispondenza con il

confine con via __________.

Con la variante qui oggetto di

discussione, di cui il Consiglio di Stato ha negato l’approvazione, il RI 1 ha

inteso risolvere la divergenza tra NAPRP.__________ e le rappresentazioni grafiche,

“per evidenti motivi di continuità delle peculiarità che hanno portato

all’istituzione della zona in oggetto” (cfr. messaggio municipale n. 48 del

27.

novembre 2001, punto n. 2.6, 5. capoverso, pag. 5). A ben guardare, quindi,

il RI 1 nulla propone di nuovo se non di meglio precisare nella definizione

dell’art. 3 NAPRP.__________ i confini di questo comparto dai contenuti

speciali, mettendo in atto le intenzioni del comune già espresse nell’ambito

dell’adozione del PRP.__________ nel 1991.

4.2

Analogamente e quanto considerato dal

Dipartimento del territorio nell’esame preliminare del __________ 2001, il Consiglio

di Stato nella decisione impugnata, riconosce la bontà del principio

dell’estensione della zona edificabile con strutture alberghiere anche al mapp.

__________9, al fine di considerare tutti i fondi che si affacciano

direttamente sul lago – a partire dai giardini __________ e fino alla via __________

– in modo paritario, dotandoli di una maggiore possibilità edificatoria, onde favorire

l’insediamento di strutture alberghiere nelle vicinanze del lago, fonte di

attrattività per il turismo (cfr. esame preliminare __________ 2001, pag. 2;

decisione impugnata, pag. 9). Tuttavia, l'Esecutivo cantonale ritiene che l’applicazione

di un bonus così importante (+25% dell’indice di sfruttamento) in questa zona debba

essere accompagnata da concrete misure di controllo per evitare che la

destinazione turistico-alberghiera possa essere modificata in residenziale.

Quali misure il Governo cita ad esempio la prova della sussistenza del

carattere alberghiero per un periodo abbastanza lungo (15-25 anni) tramite la

presentazione di un piano aziendale, o l’impegno del proprietario a garantire

l’uso alberghiero del fondo per almeno 20 anni, pena la retrocessione al comune

di almeno il 50% del maggior valore ricavato grazie al bonus.

4.3

A ragione il comune ricorrente

contesta queste motivazioni. Preliminarmente va osservato che la decisione di

annettere alla zona per insediamenti alberghieri anche il mapp. __________9

(tutto o solo in parte) come tutte le altre particelle che si affacciano

direttamente sul lago risponde certamente ad un sufficiente interesse pubblico,

che del resto nemmeno le controparti e il Consiglio di Stato contestano nel suo

principio. Le preoccupazioni da essi espresse sono attinenti unicamente

all’attuazione della specifica norma del PRP.__________ e al rischio di possibili

elusioni di tale norma per beneficiare di un indice di sfruttamento maggiorato

anche in caso di sola destinazione residenziale del fondo. Questo unico argomento

non basta tuttavia a negare l’approvazione della variante. Infatti, la licenza

edilizia viene concessa previa verifica da parte dell’autorità competente di

tutti i parametri edificatori e delle norme pianificatorie della specifica zona

al momento dell’intro-duzione di una domanda di costruzione per l’edificazione

o per il cambiamento della destinazione di un immobile. L’autorità comunale

deve in particolare verificare che gli indici di sfruttamento vigenti siano

rispettati a dipendenza della richiesta effettiva destinazione del fondo, pena

il rifiuto della licenza edilizia. Non si vede quindi come possa essere

rilasciata una licenza edilizia nel caso in cui, come paventato dalle controparti,

l’indice di sfruttamento massimo concesso per una destinazione residenziale del

fondo (2.6; cfr. art. 6 cpv. 1 NAPRP.__________) non possa più essere rispettato

poiché superiore al massimo consentito per tale destinazione.

La legge edilizia cantonale già offre

all’autorità competente i mezzi per negare la licenza edilizia di una

costruzione contraria alla destinazione di zona e ai parametri edificatori.

Infatti, premesso che per ogni cambiamento di destinazione deve essere

inoltrata una domanda di costruzione e avviata la procedura ordinaria di

rilascio della licenza edilizia (cfr. art. 1 cpv. 2 legge edilizia cantonale

del 13 marzo 1991 (LE), 11 cpv. 1 LE e contrario; art. 4 lett. a regolamento di

applicazione della LE del 9 dicembre 1992 (RLE) e art. 6 cpv. 1 n. 1 RLE), il

cambiamento della destinazione di una struttura alberghiera in residenziale potrà

essere autorizzato unicamente se tutte le condizioni sono soddisfatte, in

particolare, come sopra già ricordato, se tutti i parametri edificatori sono

rispettati.

Va inoltre ricordato che la LE agli art.

42.

e segg. prevede specifiche misure in caso di costruzione di opere abusive.

richiesta del Consiglio di Stato di sottoporre a particolari condizioni la

concessione di un bonus edificatorio per insediamenti alberghieri non può

essere condivisa. Certo, la soluzione proposta dal Governo sembra garantire maggiormente

il mantenimento della destinazione alberghiera. Tuttavia, il Consiglio di Stato

non poteva, se non ledendo il principio dell’autonomia comunale (cfr. sopra

consid. 2), rifiutare l'approvazione della variante semplicemente perché altre

misure oltre a quelle già previste dalla LE e testé ricordate, sarebbero state,

a suo giudizio, più efficaci a questo scopo. La decisione impugnata su questo

punto deve quindi essere annullata, poiché la proposta comunale non solo non è

illegittima, ma nemmeno appare carente, per cui il Governo non potrebbe in

nessun caso obbligare il comune a modificarla, rafforzando segnatamente la

tutela di un’effettiva utilizzazione del bonus dell’indice di sfruttamento a

favore della funzione turistico-ricreativa. Per converso il comune avrebbe

semmai potuto, l’avesse voluto, sancire una tale regolamentazione

(impregiudicata la legittimità dei suoi contenuti).

4.4

Il Consiglio di Stato ha inoltre

considerato che se il comparto per insediamenti alberghieri debba essere

completato con il mappale no. __________9, questo non può valere per tutto il

mappale. Il limite dello stesso non costituisce infatti con evidenza un limite

rilevante e anzi si potrebbe scontrare con la parità di trattamento con altri

fondi. Il mappale no. __________9 ha inoltre la particolarità di situarsi a

ridosso dei giardini __________ (a nord di via __________) (decisione impugnata,

pag. 9).

Anche questa argomentazione non regge alle

critiche ricorsuali. Se è ben vero che in generale la pianificazione non può

avvenire parcella per parcella, si tratta invero nel caso concreto di una

completazione della pianificazione di tutto quel comparto del __________ __________

prospiciente il lago e non solo dell’azzonamen-to del mapp. __________9, che,

in occasione dell’adozione del PRP.__________, è rimasto escluso, ancorché

unicamente sulle rappresentazioni grafiche, dalla zona edificabile per insediamenti

alberghieri. In questa ottica, il fatto di considerare i confini della

particella quale limite di questa zona, non contrasta affatto con i principi

pianificatori vigenti per la delimitazione dei differenti comparti di un piano

regolatore e rientra in quelle competenze dell’autorità comunale che non

possono essere contestate, in mancanza di altri fattori contrari, dall’autorità

superiore di pianificazione (art. 2, 3 cpv. 3, 15 e segg. LPT; Waldmann/Hänni,

Raumplanungs-gesetz, Berna 2006, n. 40 e segg. ad art. 15 e riferimenti).

La decisione del comune di

includere solo il mapp. __________9 e non anche le altre particelle confinanti

(in particolare quelle di proprietà delle controparti), che non hanno nessun

fronte sul lago e sono retrostanti il mapp. __________9, risponde chiaramente

al principio della proporzionalità e si fonda su criteri oggettivi e tutt’altro

che insostenibili. Né del resto sarebbe stato ragionevole un inserimento solo

parziale del mapp. __________9 nella zona per insediamenti alberghieri, per la

dimensione del fondo stesso e la sua forma. Il Consiglio di Stato in tali casi

non può sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve

rispettare le decisioni dell’istanza inferiore, quand’anche vi fossero altre

soluzioni più appropriate. La decisione del comune deve quindi essere tutelata

anche per questi motivi, con annullamento della decisione impugnata.

5.

In conclusione, la zona edificabile per

strutture alberghiere così come proposta dal RI 1 nella variante qui in

discussione, risponde ad un sicuro e comprovato interesse pubblico e rispetta

il principio della proporzionalità. Nel rispetto del diritto del comune di

scegliere tra più possibilità quella ritenuta più adeguata, pena la violazione

dell’autonomia comunale garantita dalla Costituzione, il Consiglio di Stato non

poteva quindi annullare la decisione dell’autorità inferiore.

6.

Il ricorso deve quindi essere accolto, la

decisione impugnata annullata nella misura in cui statuisce sulla variante qui

sottoposta a giudizio, che va approvata così come adottata dal legislativo

comunale. La tassa di giudizio è posta a carico di PI 2, PI 3, PI 4 e PI 5, soccombenti

in questa procedura (art. 28 PAmm). Ad PI 1, che pur avvalendosi del patrocinio

di un legale si è limitato a chiedere l’accoglimento del ricorso del comune

senza tuttavia formulare osservazioni, non vengono riconosciute ripetibili

(art. 31 PAmm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla

fattispecie;

dichiara

e pronuncia:

Il ricorso è accolto e la decisione impugnata è annullata nella misura in

cui statuisce sulla variante n. 7 del piano regolatore particolareggiato del __________.

§. La

variante n. 7 del piano regolatore particolareggiato del __________ è approvata

così come adottata dal consiglio comunale di __________ con decisione __________

2002.

2. La

tassa di giustizia di fr. 1'200.- è posta a carico di PI 2, PI 3, PI 4 e PI 5

in solido. Non si assegnano ripetibili.

3. Contro

la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto

pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia

costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).

4. Intimazione

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente La

segretaria

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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