90.2004.51

Interesse pubblico all'istituzione di un piano particolareggiato in un comparto, comunque edificabile, caratterizzato da elevati contenuti paesaggstici e naturalistici

17 gennaio 2006Italiano19 min

Source ti.ch

Fatti

A. Nella seduta dell’11 dicembre 2000 il consiglio comunale di __________

ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In quella sede, i mapp.

508, 512 e 513 di proprietà, nell’ordine, di __________, di RI 1 e di RI 2,

sono stati inclusi insieme ad altri cinque fondi nel perimetro riservato all’allestimento

del piano particolareggiato PP3, denominato comparto __________ dal nome

dell’omonima località, retto dall’art. 32 cifra 3 NAPR, che disponeva:

3. “PP3: Comparto __________

3.1 Il piano

particolareggiato deve mirare a salvaguardare il più possibile il valore

paesaggistico del comparto nel suo complesso, ammettendo un’edificazione

concentrata, in alternativa alla possibilità d’edificazione diffusa concessa

dal vecchio PR.

3.2 Questo comprensorio è

suddiviso in due parti distinguibili sul piano delle zone fra

- settore A: parte adiacente alla strada cantonale

- settore B: piana e collina di __________

Tramite linee di arretramento sono

delimitate delle aree indicative entro le quali il Piano particolareggiato

dovrà specificare le volumetrie edificabili in modo da assicurare ai

proprietari dei fondi coinvolti un potenziale edificatorio commisurato alla

dimensione dei loro fondi, ritenuto un indice di sfruttamento massimo I.s. =

0.3 sul complesso dei fondi. Il PP preciserà fra altro

- le necessarie misure di rifusione

particellare e

- le infrastrutture di uso comune.

3.3 Valgono le seguenti prescrizioni particolari:

...omissis...

Settore B:

- sono ammessi esclusivamente contenuti

residenziali;

- va adottata una tipologia

con edifici non oltre i 2 piani; le coperture devono presentare tipologia

unitaria;

- i posteggi, in forma aperta

o coperta, devono essere concentrati nei pressi della strada di servizio

comunale.

3.4 ...omissis...”

Questi

fondi, contigui, completamente inedificati, salvo per la presenza di un modesto

fabbricato sul mapp. 512, presentano una superficie prativa in parte pianeggiante

e in parte terrazzata a vigneto di complessivi 6’153 mq (mapp. 508: 2'720 mq,

mapp. 512: 1'724, mapp. 513: 1'709 mq).

B. I proprietari sono insorti, con ricorsi separati, contro quella deliberazione

dinanzi al Consiglio di Stato, chiedendone l’annullamento e l’estromissione dei

loro fondi dal perimetro del piano particolareggiato, rispettivamente la loro

attribuzione alla zona residenziale estensiva. In via subordinata, RI 1 e RI 2

hanno chiesto l’assegnazione alla zona residenziale, per lo meno della parte

dei loro fondi non pianeggiante, così come era stato a suo tempo ordinato dal

Gran Consiglio con risoluzione 14 dicembre 1992. A tale proposito, detti

insorgenti hanno ricordato che nell’ambito della procedura riguardante

l’adozione del piano particolareggiato del nucleo tradizionale e della zona San

__________ -__________, il Consiglio di Stato aveva approvato con risoluzione

24 gennaio 1989 l’inclusione integrale dei mapp. 527 e 528 (attuali 512 e 513)

in zona agricola e di protezione del paesaggio e dei monumenti. Accogliendo

parzialmente i ricorsi dei proprietari, il Gran Consiglio aveva però ordinato

al municipio di elaborare una variante di piano regolatore che includesse in

zona edificabile la superficie non pianeggiante di quei terreni. Ordine rimasto

inevaso fino all’avversata revisione generale del piano di cui ci si occupa

che, pur prevedendo l’attribuzione di quei fondi in principio alla zona

edificabile, comunque lo disattendeva, a detta dei ricorrenti, nella misura in

cui non li includeva nella zona residenziale estensiva, ma li inseriva nel

perimetro del PP3, settore B, con tutta la serie di limitazioni edificatorie

che ciò avrebbe comportato. Vincoli che, in quanto tali, violavano il principio

della proporzionalità, in quanto atti a condizionare pesantemente la libertà

progettuale, ledendo quindi la garanzia della proprietà, come ad esempio la

definizione di linee di arretramento entro cui inserire le costruzioni,

l’imposizione di un indice di sfruttamento massimo dello 0.3 relativo

all’insieme dei fondi e la prescrizione di tipologie edificatorie predefinite. Tali

disposizioni, che in pratica avrebbero dato luogo ad abitazioni contigue in serie,

deturpanti il paesaggio, erano dunque in contrasto con gli obiettivi del piano

regolatore stesso, tesi a promuovere un miglioramento dei comparti abitati

mediante la qualità degli edifici, piuttosto che la quantità edificatoria. L’istituzione

per quel comparto del piano particolareggiato risultava dunque priva di

interesse pubblico, oltre che a favorire, attraverso una regolamentazione così

restrittiva, l’immobilismo e pertanto la tesaurizzazione dei terreni. L’attribuzione

dei loro fondi alla zona residenziale estensiva sarebbe stata, per contro, più

corretta per favorire l’insediamento di edifici di standard superiore, considerate

le notevoli peculiarità insite nel comparto all’esame. Di conseguenza, ritenuto

che i loro terreni avevano le medesime caratteristiche ed erano nella medesima

situazione di quelli posti più a monte, esclusi dal perimetro del PP3 e

attribuiti alla zona residenziale, essi hanno inoltre lamentato una violazione

della parità di trattamento. Infine, i ricorrenti hanno rimproverato pure al

comune la violazione del principio della buona fede, giacché i proprietari,

sulla base delle aspettative generate dalla decisione granconsigliare, avevano

nel frattempo provveduto a garantire accessi veicolari ai loro terreni, tramite

l’istituzione di apposite servitù di passo, che avevano comportato una notevole

spesa. Investimenti, questi, divenuti del tutto superflui, giacché

l’istituzione del PP3, comportava pure una previsione di riordino fondiario.

C. Con risoluzione 6 luglio 2004 (n. 3048) il Consiglio di Stato ha

approvato il piano regolatore e ha contestualmente respinto entrambi i ricorsi

dei proprietari. Il Governo ha ritenuto che la pianificazione all’esame era

corretta e congruente sia con gli obiettivi del piano regolatore, sia con

quanto disposto a suo tempo dal Gran Consiglio. In particolare, esso ha

condiviso la scelta comunale di istituire un piano particolareggiato per il

comparto all’esame: questo strumento pianificatorio era particolarmente adatto

per coniugare l’edificabilità del comparto con le elevate caratteristiche

paesaggistiche e naturalistiche che lo caratterizzavano. L’interesse pubblico

della misura risiedeva dunque nella salvaguardia di questi delicati equilibri, mantenendo

nel contempo adeguate possibilità edificatorie. In tal senso risultavano corretti

sia la definizione di un perimetro e di un’area che, includendo una fascia di

terreni completamente privi da preesistenze insediative, ben si prestavano al

conseguimento degli obiettivi di tutela auspicati, sia gli orientamenti a cui

il futuro piano particolareggiato si sarebbe dovuto attenere in materia

edificatoria, quali l’unitarietà delle tipologie, la concentrazione delle

edificazioni in aree specifiche e un indice di sfruttamento (dello 0.3) che, sebbene

leggermente inferiore a quello della zona residenziale estensiva (dello 0.4), doveva

tuttavia essere calcolato sul complesso dei fondi. Inoltre, dal profilo della

proporzionalità, il piano particolareggiato avrebbe poi dovuto specificare le

volumetrie edificabili in modo da assicurare ai proprietari dei terreni

coinvolti un potenziale edificatorio commisurato alla dimensione dei loro

fondi. Ciò rilevato, il Governo non ha tuttavia approvato le linee di arretramento

entro le quali il piano particolareggiato avrebbe dovuto stabilire le

volumetrie edificabili, l’area di posteggio indicativa e l’area di protezione

del paesaggio contenuti negli elaborati grafici, giacché questi vincoli,

unitamente alla determinazione della sostanza edificatoria, dovevano essere

approfonditi e determinati dal piano particolareggiato stesso e non già anticipati

a livello di piano regolatore, che ne doveva riservare soltanto l’istituzione e

stabilire alcuni principi (cfr. risoluzione impugnata pagg. 21, 54, 73).

D. Con ricorsi

10 settembre 2004 insorgono RI 1 e RI 2, congiuntamente, e __________ __________

-__________, separatamente, avverso la menzionata risoluzione governativa

innanzi a questo tribunale, riproponendo in sostanza le medesime richieste e

allegazioni di prima istanza.

E. Il

municipio e la divisione della pianificazione territoriale postulano la reiezione

integrale delle impugnative con motivazioni, di cui si dirà, se del caso, nei

considerandi di diritto.

F. In data 19

aprile 2005 si sono tenuti l’udienza e il sopralluogo in contraddittorio, durante

il quale sono state scattate alcune fotografie, in seguito acquisite agli atti.

Le parti hanno quindi confermato le rispettive allegazioni e domande e il

tribunale ha dichiarato chiusa l’istruttoria.

Considerato, in

diritto

1. La competenza

del tribunale è data, i ricorsi sono tempestivi (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la

legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). I ricorsi

sono dunque ricevibili in ordine. Le impugnative, essendo caratterizzate da

identiche rivendicazioni ed avendo per oggetto la medesima situazione

pianificatoria e territoriale, vengono trattate congiuntamente in un’unica

decisione (art. 51 PAmm).

Considerandi

2.

In campo

pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,

assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve

garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza

di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37

cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere

cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità

delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti

pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il

margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3

LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio

apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di

scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole

od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui

la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia

manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di

quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori

fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione,

rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di

livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art.

26.

cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata

in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3

OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).

Il potere

cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece

circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit.,

ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art.

33.

cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano

regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.

3.

Giusta l'art. 75 Cost. i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento

per assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un

ordinato insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di

pianificare è codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la

pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice,

pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse

stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte

adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto

piano regolatore - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore

(art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e

valutazione (art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una

procedura ove sono garantite protezione giuridica (art. 33 e segg. LPT) e

partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano regolatore disciplina l'uso ammissibile

del suolo (art. 14 e segg. LPT) e attua il contenuto del piano direttore,

rendendolo vincolante verso i privati (art. 21 cpv. 1 LPT). Il piano regolatore

si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di

norme di attuazione e di un programma di realizzazione (art. 26 LALPT). Il

piano particolareggiato (art. 28 cpv. 2 lett. c, 54 segg. LALPT) organizza e disciplina

nel dettaglio l'uso ammissibile di una parte esattamente delimitata del territorio

comunale, quando particolari obiettivi di promozione urbanistica o socio-economica

lo giustificano oppure interessi inerenti alla protezione naturalistica o

ambientale, di monumenti, nuclei o centri storici lo richiedono. Esso deve essere

previsto nell'ambito di un piano regolatore comunale (art. 54 cpv. 2 LALPT).

Il piano

particolareggiato regola nel dettaglio l'uso dei singoli fondi, stabilendo per

ciascuno ad esempio l'ubicazione e la dimensione dei fabbricati, le superfici

da mantenere libere, l'arredo di superficie e le caratteristiche degli edifici;

può inoltre stabilire la formazione in comune di infrastrutture che interessino

un preciso numero di proprietari, come aree di svago, posteggi e strade di

accesso. Il piano particolareggiato si distingue dal piano regolatore per il

diverso grado di specificazione delle utilizzazioni e per la diversa intensità

delle restrizioni adottate (cfr. A. Scolari, Commentario, ad art. 54 LALPT, n.

409.

seg. con relativi rinvii alla giurisprudenza).

4.

controversia verte non tanto sull’ordinamento del piano particolareggiato PP3 in

quanto tale, che comunque è ancora al di là da venire, quanto piuttosto sull’inclusione

dei fondi dei ricorrenti nel perimetro dello stesso, rispettivamente sulla

sussistenza dell’interesse pubblico alla sua istituzione.

4.1

tale riguardo va premesso che il comune di __________ con l’adozione del

previgente piano regolatore aveva riservato un piano particolareggiato per il

nucleo tradizionale e la zona San __________ -__________, adottato poi il 14

dicembre 1987. Obiettivo di questa pianificazione era la salvaguardia del

nucleo, ritenuti i suoi elevati valori artistici e storici, quale insediamento

di interesse nazionale inserito nell’ISOS (Inventario federale degli

insediamenti svizzeri da proteggere), preservando parimenti il contesto

paesaggistico e ambientale di pregio in cui si trovava inserito. A tale scopo

il piano particolareggiato istituiva attorno al nucleo un’ampia zona di

protezione del paesaggio e dei monumenti (PA2), che comprendeva anche, in larga

misura, il comparto oggi oggetto del PP3. Il piano regolatore all’esame ne

riprende l’impostazione territoriale generale, con aggiustamenti puntuali del

perimetro, operando tuttavia una suddivisione formale di quel vasto

comprensorio in cinque piani particolareggiati distinti (PP1-PP5): per quanto

qui interessa, vale a dire per il territorio situato in località __________, il

comune ha istituito il PP3 che, oltre a considerare gli elementi paesaggistici

e naturalistici che arricchiscono il comparto, ne prevede comunque

l’edificabilità, andando così oltre la decisione del Gran Consiglio del 14

dicembre 1992 che, per quanto riguardava i fondi di alcuni dei qui ricorrenti (mapp.

512.

e 513), aveva ordinato al comune, tramite l’allestimento di una variante,

l’inclusione di soltanto una porzione, quella non pianeggiante, in zona

edificabile, confermando per il restante l’attribuzione alla zona agricola.

4.2

L’interesse pubblico all’istituzione del piano particolareggiato risiede dunque,

come il Consiglio di Stato ha rilevato rettamente, nel salvaguardare il più

possibile i valori paesaggistici e naturalistici del comparto, pur ammettendone

l’edificazione. Ora, sia dal sopralluogo, sia dalla documentazione componente il

piano regolatore, il tribunale ha potuto accertare come questo settore,

unitamente all’area agricola adiacente e ai comparti ricompresi nel PP2 e nel PP4,

formi dal profilo paesaggistico un comprensorio di pregio, ancora

caratterizzato da ampi spazi verdi aperti, intercalati da peculiari

terrazzamenti adibiti a vigneto, preservati dunque da un’edificazione

estemporanea e disordinata. Questo paesaggio, se salvaguardato nei suoi

caratteri originali, consentirebbe ancora una lettura corretta del nucleo

storico e del suo rapporto spaziale con l’ambiente circostante, costituito per

l’appunto verso ponente dalle connessioni con il pianoro e il promontorio di __________,

a cui fa da contraltare la chiesa di San __________, piccolo ma significativo

gioiello del romanico sottocenerino, incastonata su un poggio panoramico, e

peculiare anche per il fatto di trovarsi in posizione isolata. Il comparto

all’esame costituisce dunque un tassello determinante di un comprensorio che concorre

nel suo insieme a caratterizzare l’immagine del comune in senso qualitativo, pertanto

non fa dubbio che meriti particolare attenzione all’atto della pianificazione,

al pari dei territori circostanti ricompresi negli altri quattro piani

particolareggiati. Non solo, gli studi naturalistici alla base del piano

regolatore hanno rilevato l’importanza del mantenimento e dello sviluppo di

corridoi di collegamento ecologico fra la montagna e la parte bassa della collina,

in direzione del lago di __________. Il piano del paesaggio segnala uno di questi

collegamenti proprio in corrispondenza del comparto all’esame, per ora a titolo

indicativo, ritenuto che questo aspetto dovrà essere approfondito con

l’allestimento del PP3. In questo caso, dunque, l’istituzione di un piano

particolareggiato appare più che giustificato, giacché strumento

particolarmente idoneo per integrare e coordinare opportunamente fra di loro le

componenti settoriali presenti e auspicate nel comparto, quali, ricordiamo, il

paesaggio, la natura, i monumenti storici – la tutela di questi fattori essendo

nella fattispecie sostenuta da un eminente interesse pubblico – con l’edificazione

e un adeguato riordino fondiario (art. 54 cpv. 1 LALPT). Al contrario di quanto

allegano i ricorrenti, ciò avviene coerentemente con l’obiettivo generale posto

alla base del piano regolatore teso alla salvaguardia e valorizzazione degli

aspetti formali del territorio, segnatamente alla valorizzazione e alla

promozione dell’immagine paesaggistica del nucleo tradizionale e delle aree di

contorno oltre che delle componenti naturalistiche del territorio (cfr. rapporto

di pianificazione, pag. 15, art. 4 cifra 1 lett. e NAPR). Il contesto

territoriale e i citati obiettivi giustificano di conseguenza l’impostazione

generale del piano particolareggiato anche in merito alle edificazioni, così

come determinata dalle disposizioni dell’art. 32 NAPR, ritenuto che gli aspetti

puntuali saranno definiti nella successiva fase pianificatoria: le costruzioni

dovranno essere pertanto concentrate in determinate aree, avere contenuti esclusivamente

residenziali, un’altezza non oltre i due piani e una contenuta densità. A tale

proposito va considerato che un indice di sfruttamento dello 0.3 è perfettamente

congruo con la tipologia di una zona residenziale estensiva, come peraltro

auspicano gli stessi ricorrenti. D’altro canto, va rilevato che le zone

propriamente riservate alla nuova espansione edilizia, come si avrà modo di

specificare in seguito, sono state programmate ai margini di questo

comprensorio, in modo tale da non intaccarne il pregio e il delicato equilibrio

paesaggistico che lo caratterizza.

4.3

Per gli

stessi motivi, pure la definizione del perimetro del PP3 risulta corretta. In

particolare, i terreni che vi sono inclusi formano una fascia omogenea

completamente inedificata, salvo per il trascurabile manufatto ubicato sul

mapp. 512, che ben si presta al conseguimento dell’obiettivo di salvaguardia

del valore paesaggistico e naturalistico coniugandolo con un’edificazione mirata,

che sta alla base del PP3. A tale riguardo va rilevato che l’adiacente zona

residenziale estensiva RE, a cui gli insorgenti pretendono l’attribuzione dei

loro fondi, essendo già parzialmente edificata e oltretutto ubicata sul

versante opposto della collina di __________, appartiene a un contesto

territoriale differente, vale a dire al comprensorio che si sviluppa attorno a

uno dei due centri di riferimento del paese, __________ __________, per il

quale il comune si è prefisso, a differenza del comparto all’esame, di

promuovere lo sviluppo e la razionalizzazione dell’insediamento residenziale,

attraverso una moderata densificazione dei parametri edificatori e piccoli

aggiustamenti dell’estensione del comprensorio edificabile (cfr. rapporto di pianificazione,

pag. 19). Pertanto, anche la censura della violazione della parità di

trattamento deve essere respinta.

4.4

Per

quanto riguarda la pretesa violazione del principio della proporzionalità, invocata

in modo generico e riferita alle limitazioni edificatorie che già oggi

l’impostazione del PP3 istituisce, non occorre dilungarsi troppo. Basti qui ribadire

che, sebbene le edificazioni dovranno essere concentrate in aree appositamente

studiate e stabilite dal PP3, i fondi dei ricorrenti sono comunque inclusi in

un comparto edificabile, che permetterà loro un certo margine di manovra

progettuale, compatibilmente con gli scopi di protezione del piano. Come

correttamente ha ricordato il Consiglio di Stato, la cifra 3.2 dell’art. 32

NAPR dispone che il piano particolareggiato dovrà specificare le volumetrie

edificabili in modo da assicurare ai proprietari dei fondi coinvolti un

potenziale edificatorio commisurato alla dimensione dei loro terreni, ritenuto

un indice di sfruttamento massimo dello 0.3 sul complesso dei fondi. La

pianificazione comunale resiste quindi anche a questa censura.

4.5

Nemmeno di soccorso agli insorgenti

risulta, da ultimo, il richiamo al principio della buona fede, per il fatto che

sulla scorta della decisione del Gran Consiglio essi avevano istituito alcune

servitù di passo reciproche, onde garantire l’accesso veicolare ai loro fondi,

divenuti edificabili. Sia questi diritti, che i relativi oneri pecuniari,

sarebbero dunque vanificati dalle misure di rifusione particellare previste

dall’art. 32 NAPR. Ora, la già menzionata decisione granconsigliare del 14

dicembre 1992 non aveva inserito direttamente i mapp. 527 e 528 in zona

edificabile, bensì aveva ordinato al comune di allestire una variante che attribuisse

una parte dei loro fondi a quella zona. Le misure preparatorie atte a

consentire un’eventuale urbanizzazione dei fondi sono state intraprese e

anticipate dai ricorrenti in una situazione pianificatoria non consolidata. Inoltre,

non poteva essere totalmente escluso che, proprio dando seguito a tale

decisione, il comune riconsiderasse, nell’ambito della propria autonomia, la

pianificazione dell’intero comparto, promuovendo un piano particolareggiato, rispettivamente

una misura di riordino fondiario. Comunque sia, queste servitù, di natura

privata, verranno debitamente considerate nell’ambito dell’attuazione del piano

particolareggiato, rispettivamente dalla procedura di ricomposizione particellare.

5.

conclusione, l’istituzione del piano particolareggiato PP3 per il comparto __________

deve essere confermata così come approvata dal Consiglio di Stato. I ricorsi

devono dunque essere integralmente respinti. La tassa di giudizio e le spese

devono essere poste a carico dei ricorrenti (art. 28 PAmm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla

fattispecie,

dichiara

e pronuncia:

1. I ricorsi

sono respinti.

2. La tassa di

giudizio e le spese, per complessivi fr. 1'800.--, sono poste a carico di RI 1

e RI 2 in solido, per una metà, e di __________ per l'altra metà.

3. Intimazione

__________

terzi implicati

PI 1

rappr. da: RA 2

CO 1

rappr. da: RA 1

Per il Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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