90.2004.53

Attribuzione parziale di un fondo alla zona edificabile: contenibilità del piano e motivi di sviluppo urbanistico legato alle residenze primarie

17 gennaio 2006Italiano18 min

Source ti.ch

Fatti

i mapp. 800 e 817.

C. Con ricorso

12 marzo 2002, RI 1 è insorto contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio

di Stato, chiedendone l’annullamento e l’attribuzione alla zona edificabile sia

del mapp. 705, integralmente come da previgente piano regolatore, sia del mapp.

800. A mente del ricorrente, la parziale estromissione del mapp. 705 dalla zona

edificabile non era giustificata. Dapprima perché l’intero fondo risultava

idoneo all’edificazione e facilmente urbanizzabile, ritenuto che il piano

comunale delle infrastrutture programmava le canalizzazioni per la sottostante

zona edificabile. In secondo luogo, per l’inconsistenza delle motivazioni addotte

dal comune a sostegno del nuovo assetto della zona residenziale che, attraverso

la definizione di una fascia profonda soltanto 30 m dalla strada cantonale, ritenuta

in quanto tale illogica, interessava soltanto un numero ristretto di terreni.

Con ciò, l’insorgente lamentava in aggiunta una disparità di trattamento.

Infine, l’area agricola ricavatane, oltre a non prestarsi ad uno sfruttamento razionale

per le esigue dimensioni e per la pendenza del terreno, non determinava nemmeno

una chiara delimitazione della zona edificabile a monte, considerato che tale

limite era piuttosto identificabile nella fascia boschiva che cingeva il fondo

a valle, al di là della vecchia strada comunale. In merito al mapp. 800, il

ricorrente rilevava che elementi, quali le aree edificabili circostanti, la

strada comunale che lo serviva a monte e l’adiacente stazione di pompaggio

dell’impianto fognario, non potevano che far propendere per l’inserimento del

suo fondo in zona residenziale estensiva.

D. Con

risoluzione 6 luglio 2004 (n. 3048) il Consiglio di Stato ha approvato il piano

regolatore e ha contestualmente respinto su tutti i punti il ricorso del

proprietario. Il Governo ha ritenuto che la pianificazione all’esame era

corretta e congruente con gli obiettivi del piano regolatore, volto a favorire

lo sviluppo insediativo delle aree situate nelle vicinanze dei due centri di

riferimento del paese e a limitarlo nelle aree periferiche, come nel caso del

comparto includente il mapp. 705. Da ciò l’istituzione lungo la strada

cantonale di fasce edificabili profonde 30 m, che consentivano comunque di

salvaguardare un’adeguata potenzialità edificatoria ai fondi interessati. Per

ciò che concerneva il mapp. 800, l’Autorità governativa ha considerato che l’alta

contenibilità teorica del piano regolatore permetteva ampliamenti puntuali della

zona edificabile, soltanto se sostenuti da motivazioni di carattere

urbanistico. Il mantenimento del fondo in parola fuori dalla zona edificabile,

rispettivamente la sua attribuzione alla zona agricola, risultavano pertanto giustificati,

giacché in quel luogo non vi erano sufficienti premesse per un’estensione della

zona costruibile (cfr. risoluzione impugnata, pag. 63 seg.).

E. Avverso la

menzionata risoluzione governativa RI 1 insorge il 13 settembre 2004 innanzi a

questo tribunale, postulandone l’annullamento e riproponendo le medesime

richieste e allegazioni di prima istanza. In aggiunta, tuttavia, esso domanda

che pure il mapp. 817 venga attribuito alla zona edificabile.

F. Il

municipio e la divisione della pianificazione territoriale postulano la

reiezione integrale dell’impugnativa con motivazioni, di cui si dirà, se del

caso, nei considerandi di diritto.

G. In data 20

aprile 2005 si è tenuta l’udienza in contraddittorio. Il ricorrente ha dichiarato

di recedere dall’impugnativa per quanto concerneva il mapp. 817. Pertanto, attraverso

il presente giudizio il ricorso viene evaso solo in merito alle contestazioni riguardanti

i mapp. 705 e 800. Il tecnico comunale ha indi puntualizzato che il mapp. 800

sarebbe stato facilmente allacciabile alle canalizzazioni in loco, quest’ultime

inesistenti per quanto riguardava il mapp. 705. Per il resto, le parti hanno

confermato le rispettive allegazioni e domande. Dopo l’udienza è stato esperito

un sopralluogo, durante il quale sono state scattate alcune fotografie, acquisite

in seguito agli atti

Considerato, in

diritto

1. La

competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT)

e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il

ricorso è dunque ricevibile in ordine.

Considerandi

2.

In campo

pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,

assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve

garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza

di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37

cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere

cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità

delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori

badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento

necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di

Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello

del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più

soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna.

Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione

comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile.

Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono

i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno

loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano

direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b;

II-1999 n. 27 consid. 3).

Il potere

cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece

circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit.,

ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art.

33.

cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano

regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.

3.

I piani

regolatori hanno lo scopo di garantire un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione

del suolo e un ordinato insediamento del territorio (cfr. art. 75 cpv. 1

Cost.). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e

protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art.

15.

LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga

misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15

anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo

alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione e globale degli

interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a

salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso,

parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT

I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione

di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma

una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della

pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché

soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno

interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata;

inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29;

Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,

expropriation, Berna 2001, n. 314).

4.

Nel

previgente piano regolatore (PR 1976) il mapp. 705 era integralmente incluso in

zona residenziale semi-estensiva, mentre il mapp. 800 era situato fuori dalla

zona edificabile, assegnato in particolare alla zona residua. Come anticipato

in narrativa, con la revisione generale del piano regolatore, poco più della

metà del mapp. 705 è stato mantenuto in zona edificabile, con una fascia

profonda 30 m dalla strada cantonale, attribuita in particolare alla zona

residenziale estensiva, mentre il restante del fondo, più a valle, è stato

assegnato alla zona agricola, a cui è stato pure attribuito il mapp. 800. Il

ricorrente chiede pertanto che entrambi i suoi fondi siano attribuiti integralmente

alla zona edificabile.

5.

Nell'ambito

dell'esame del dimensionamento del piano regolatore (art. 15 lett. b LPT), il

Consiglio di Stato ha rilevato che la delimitazione della zona edificabile confermava

in sostanza l’assetto di quella del piano previgente, con soltanto alcuni adattamenti

di zona puntuali, sia nella forma dell’ampliamento, da un lato, che del ridimensionamento,

dall’altro lato, di modo che la superficie edificabile risultava nel suo

complesso praticamente invariata. Dal rapporto di pianificazione (pag. 25 ed

allegato 6) il Governo ha desunto che la contenibilità teorica del nuovo piano

regolatore in merito alle zone residenziali corrispondeva a 976 unità insediative.

Questo risultato veniva conseguito applicando un alto rapporto superficie utile

lorda/unità insediative (di 60 mq per le zone residenziali estensive e per i

piani particolareggiati PP3 e PP4) in luogo degli usuali 35-45 mq per abitante.

Il valore relativo alla contenibilità delle zone residenziali risultava dunque

sottostimato e avrebbe dovuto essere aumentato, applicando per lo meno un

valore di 50 mq. Nondimeno, la contenibilità teorica ritenuta dal comune consentiva

comunque un potenziale di sviluppo - rispetto alla situazione di effettivi 715

abitanti (2002) - pari ad un incremento del 36% dei residenti, con

un’evoluzione demografica nei prossimi 15 anni di 1.5 volte maggiore di quella

riscontrata nell’ultimo decennio (1990-2000). Il Governo ha pertanto ritenuto che

il dimensionamento del piano regolatore era conforme al presumibile fabbisogno

conseguente allo sviluppo demografico per il prossimo quindicennio (cfr. risoluzione

impugnata, pag. 16 e segg.). Questa valutazione non può essere completamente

condivisa, soprattutto per quanto concerne l'evoluzione del numero di abitanti,

che qui interessa. In effetti, malgrado le (generiche) ipotesi di sviluppo

formulate dal comune e i (quantomai parziali) parametri dallo stesso adottati,

il nuovo piano regolatore permetterebbe comunque sia di insediare, nei prossimi

15.

anni, almeno ulteriori 261 abitanti sul territorio comunale. Questo incremento,

tuttavia, non rispecchia l'evoluzione demografica del comune evidenziato in

questi ultimi quarant’anni, che marca certamente una tendenza generale all’aumento,

tuttavia in modo discontinuo. Difatti, dai dati ripresi dall’Annuario

statistico ticinese (cfr. USTAT, Annuario statistico ticinese, 2003), si evince

un aumento della popolazione residente, ma con tassi di crescita decennali

anche in flessione rispetto a quelli precedenti: da un aumento del 30%

registrato negli anni ’60, si passa difatti ad uno del 18% negli anni '70, ad

uno del 9% negli anni '80 e soltanto tra il 1990 e 2002 si assiste ad un significativo

aumento corrispondente al 24%. Orbene, il pronosticato incremento del 36%, proprio

perché riferito ad un arco temporale più ampio (un quindicennio), è congruente solamente

con l’aumento della popolazione registrato nell’ultimo decennio (+24%), essendo

per l’appunto di 1.5 volte maggiore. Il dato relativo agli anni ‘90, tuttavia,

non può costituire da solo una base assumibile ad una tendenza su cui fondare

un pronostico attendibile, giacché non è dimostrato in base a quali circostanze

un tasso di crescita così elevato possa effettivamente confermarsi a medio

termine. Ciò detto, sebbene il piano di cui ci si occupa non possa essere

ancora ritenuto sovradimensionato, occorre nondimeno rilevare come esso

disponga di un apprezzabile margine di riserva, proprio perché la prognosi del

fabbisogno del comune è riferito ad uno sviluppo demografico quantomeno

ottimistico. A maggior ragione dunque, ritenuto che il nuovo piano regolatore

prevede un incremento dell'indice di sfruttamento all'interno della zona

residenziale (i.s. = 0.4), tramite l’unificazione della zona residenziale

semi-estensiva (i.s. = 0.3) e della zona residenziale semi-intensiva (i.s. =

0.

), si giustificava il particolare rigore, in senso restrittivo, con cui il

comune ha riesaminato il perimetro della zona edificabile del previgente piano

regolatore, concedendo con il nuovo piano unicamente puntuali ampliamenti

laddove sussistevano motivazioni di carattere urbanistico e riducendone

l’estensione laddove questi motivi difettavano. Sussiste difatti un interesse

generale ad impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (RDAT

I-2001 n. 49 consid. 3c). Queste considerazioni devono essere, di conseguenza,

applicate anche ai fondi del ricorrente; in particolare al mapp. 800, già

escluso in origine dalla zona edificabile, ma pure al mapp. 705. L'art. 15

lett. b LPT non gli può, di conseguenza, essere di giovamento.

6.

In concreto, per entrambi i fondi nemmeno è adempiuto il presupposto

dell'art. 15 lett. a LPT. Con terreni già edificati in larga misura si intende

essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente

singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la

zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta

(RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op. cit., ad

art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319).

6.1

Il mapp. 800, di

oltre 3'000 mq di superficie, è ubicato a valle di via per __________, che lo

separa nettamente dalla zona residenziale estensiva, che si sviluppa a monte

della stessa. Questo fondo, sgombro da costruzioni, salvo per la presenza trascurabile

di due autorimesse ubicate sul suo margine settentrionale, fa

invero parte di un ampio territorio completamente inedificato, che si estende

ad oriente con una vasta area boschiva e a meridione con un’estesa area prativa,

inclusa dal piano regolatore in zona agricola. Esso non può pertanto essere

considerato come edificato in larga misura nel senso restrittivo inteso dalla

giurisprudenza. Certo, il fondo in parola confina per una metà del suo

lato inferiore, a meridione, con il mapp. 804, quest’ultimo ricompreso nella zona

edificabile. Va però rilevato che tale fascia edificabile, che si estende lungo

e a valle di via per __________, si assottiglia progressivamente con

l’aumentare della pendenza dei terreni, trovando correttamente il proprio limite

sul confine del mapp. 804, oltre il quale, dal profilo orografico, il declivio assume

sul mapp. 800 uno scarto ancor più accentuato, che lo differenzia

morfologicamente dalla zona edificabile in oggetto. Infine, la circostanza, asserita dall’insorgente, secondo cui il

fondo in parola sia urbanizzato, non è decisiva e non conferisce un diritto all'attribuzione

del suo terreno alla zona edificabile (122 II 326 consid. 6a; 117 Ia 434

consid. 3g).

6.2

Pure

il mapp. 705 non fa parte del territorio ampiamente edificato. Questo fondo, di

circa 6'000 mq di superficie, è edificato con un’abitazione, un deposito e un

rustico, adiacenti la strada cantonale che conduce ad __________. Fatto salvo

per queste costruzioni e per i modesti manufatti che insistono sul margine del

mapp. 706, il comparto di riferimento, in località __________ __________, appare

nel suo complesso come un territorio inedificato, caratterizzato da un ampio

declivio prativo, in parte terrazzato, parzialmente mantenuto a vigneto, ed

intercalato da fasce boschive. Area boschiva che, dirimpetto, si estende sul

territorio a monte della strada cantonale. Considerato che il previgente piano

regolatore includeva già l’area a valle della strada cantonale in zona edificabile,

mapp. 705 compreso, e preso atto delle menzionate preesistenze insediative, il

comune ha ritenuto di confermarne in sostanza l’edificabilità, limitandola

tuttavia con la definizione di una fascia della profondità di 30 m dalla strada

cantonale, che veniva attribuita alla zona residenziale estensiva. Questa misura

era volta al conseguimento dell’obiettivo generale di un riassetto e di una

valorizzazione del tessuto insediativo in funzione della promozione della residenza

primaria, concretizzatosi, a livello pianificatorio, nello sviluppo di quei

comparti situati nelle vicinanze dei due centri di riferimento del paese

(Piazza Fontana e Ala Materna) e in un suo contenimento nei comparti periferici

(cfr. rapporto di pianificazione, pagg. 13, 15, 16, 19 e 30). Orbene, a fronte

della ragguardevole contenibilità evidenziata dal piano regolatore (cfr. supra:

consid. 5) in relazione con gli scopi che il comune si è prefisso con la

revisione, l’estromissione dalla zona edificabile di parte del fondo del

ricorrente, in aggiunta alle porzioni riguardanti i mapp. 706 e 707, risulta giustificata

da un eminente interesse pubblico. Difatti, come constatato dal tribunale in

sede di sopralluogo e come si evince dalla semplice visione dei piani, il

comparto all’esame è situato sul margine estremo nord delle aree insediative

comunali, peraltro già poco compatte. La delimitazione di una fascia edificabile

profonda circa 30 m a valle e lungo la strada cantonale, non interessa soltanto

i succitati fondi, ma pure i susseguenti mapp. 709, 710 e 712, nonché la

sequenza dei mapp. 727, 728, 729, 730, 731 e 659, che realizzano la speculare

fascia a monte, rispetto a quella più arretrata verso sud. Di modo che, in

questo comparto periferico, connotato come appendice delle zone residenziali

del comune, viene così auspicata la formazione di un lungo fronte edificato

omogeneo, che si sviluppa soltanto ai lati della strada, salvaguardando intatte

le aree più discoste e realizzando il concetto urbanistico alla base della

revisione del piano regolatore. Non a caso, inoltre, questa misura

pianificatoria riguarda una zona abitativa, che rimane esclusa dal perimetro

del comparto riservato in principio alla residenza primaria (cfr. legenda piano

delle zone: tratteggio color violetto; art. 14 NAPR). E’ per l’appunto quel settore

che il comune ha inteso promuovere e favorire, anche dal profilo urbanistico,

come si avrà modo di trattare in seguito, con alcuni ampliamenti puntuali della

zona edificabile, a scapito dunque delle aree ove gli insediamenti per la

residenza secondaria sono concessi, come nel caso che ci occupa. Per tutti

questi motivi, risulta di conseguenza giustificata l’attribuzione della parte

residua del mapp. 705 al territorio agricolo. Concetto, quest'ultimo, che

dev'essere inteso nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art.

16.

LPT nella versione in vigore dal 1 settembre 2000. Alle zone agricole

dev'essere difatti riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché perseguono non

solo obiettivi di politica agraria e fondiaria ma anche obiettivi in ordine

agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione

sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio

del Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT del 22

maggio 1996, pubbl. in FF 1996, III, pag. 457 segg., pag. 471, con rinvii). Già

per questo motivo l'affermazione del ricorrente, secondo cui il terreno sia inadatto

alla lavorazione agricola, perde di rilievo e non merita particolare

approfondimento.

7.

La controversa pianificazione nemmeno è costitutiva di una disparità

di trattamento, vietata dall'art. 8 cpv. 1 Cost. (e in precedenza dall'art. 4

vCost.). Innanzitutto, il principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge ha una

portata necessariamente limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori.

Siccome occorre formare zone, è necessario poterle delimitare, talora

prescindendo da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare

differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi

per conformità e posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con

il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitrario, il provvedimento deve

fondarsi pertanto su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001

n. 49 consid. 5a). Ora, in concreto, i motivi per escludere i fondi in esame completamente

(mapp. 800) o parzialmente (mapp. 705) dalla zona edificabile sono senza dubbio

oggettivi e ragionevoli. Meritano, pertanto, conferma. Tale misura, come si è

avuto modo di accertare (cfr. supra: consid. 6), ha inoltre toccato diversi

altri fondi, tutti ubicati nel medesimo comprensorio. Né giova in questo senso

al ricorrente il riferimento all’ampliamento della zona edificabile, di cui

hanno beneficiato i mapp. 549, 550, 551, 552 e 553, ubicati in località Bolla. Trattasi

di un’esigua estensione della zona residenziale estensiva (complessivamente di

circa 1'200 mq), volta a consentire una seconda profondità d’edificazione a

ciascuno dei fondi interessati, già edificati, proprio in un comparto in cui il

comune desidera favorire lo sviluppo e l’insediamento delle residenze primarie.

8.

conclusione, il ricorso va respinto si tutti i punti. La tassa di giudizio e le

spese devono essere poste a carico dell’insorgente (art. 28 PAmm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla

fattispecie,

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è respinto.

2. Il ricorrente

è condannato al pagamento della tassa e delle spese di giudizio per complessivi

fr. 1'400.- (millequattrocento).

3. Intimazione

terzi implicati

PI 1

rappr. da: RA 2

CO 1

rappr. da: RA 1

Per il Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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