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Decisione

90.2004.57

Variante di poco conto: la parcellazione di un terreno non costituisce un cambiamemento notevole delle circostanze per giustificarne l'attribuzione dalla zona R4 alla R2, se inoltre v'è carenza d'inte

27 gennaio 2005Italiano19 min

Source ti.ch

Fatti

I ricorsi sono dunque ricevibili. Le impugnative, essendo caratterizzate da

identiche richieste ed avendo per oggetto la medesima situazione pianificatoria

e territoriale, vengono trattate congiuntamente in un'unica decisione (art. 51

PAmm).

2. In campo

pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,

assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve

garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza

di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37

cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere

cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità

delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti

pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il

margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3

LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio

apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di

scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole

od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui

la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia

manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di

quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori

fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione,

rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di

livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art.

26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata

effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta

dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).

Il potere

cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto

alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid.

6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter

ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una

modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.

3. Come

anticipato in narrativa, il piano regolatore del comune di __________ è stato

approvato il 17 dicembre 2002 e modificato con il trasferimento del mapp. 1806

dalla zona residenziale semi-intensiva R4 alla zona residenziale estensiva R2, attraverso

la variante di poco conto qui impugnata, approvata dal dipartimento il 4

febbraio 2004 e confermata dal Consiglio di Stato il 17 agosto 2004.

4. L'adozione

di un piano regolatore o di sue varianti esige una ponderazione globale di

tutti gli interessi determinanti, pubblici e privati, in relazione con l'utilizzazione

del suolo, e non può avvenire secondo rigidi schematismi. La circostanza che vi

sia stata un'evoluzione della situazione di fatto o giuridica dall'entrata in

vigore del piano regolatore che è sottoposto a verifica e modificazione,

potrebbe teoricamente portare ad un suo adattamento periodico frequente.

Cionondimeno, questo strumento deve, al fine di adempiere gli scopi per i quali

è stato introdotto, beneficiare di una certa stabilità. Per questo motivo,

giusta l'art. 21 cpv. 2 LPT, solo un cambiamento "notevole" delle

circostanze può giustificare un riesame ed eventualmente un adattamento del

piano di utilizzazione. Il legislatore ha così voluto garantire ai proprietari

di fondi, per i quali il piano regolatore è vincolante (art. 21 cpv. 1 LPT),

una certa sicurezza giuridica in questo ambito, anche se essi non possono

dedurre dal fatto che il loro fondo sia stato un tempo inserito in una determinata

zona, che questo rimanga costantemente attribuito alla stessa zona.

Se un

piano regolatore in vigore è stato adottato già sotto l'egita della legge federale

sulla pianificazione del territorio, vi è la presunzione che le restrizioni

della proprietà che impone ai proprietari interessati siano valide. Per contro,

i piani di utilizzazione che non sono ancora stati adattati alle esigenze poste

dal diritto federale in materia di pianificazione territoriale, non possono beneficiare

di questa presunzione, per cui non vi è motivo di garantirne la stabilità. Più

un piano, reputato conforme ai dettami della LPT è recente, più è dato ai

singoli proprietari di contare sulla sua stabilità, e più la citata presunzione

della sua validità sarà difficilmente contestabile.

Il

diritto cantonale prevede la verifica del piano regolatore, di regola, ogni 10

anni (art. 41 cpv. 1 LALPT); esso può essere modificato o integrato in ogni

tempo se l'interesse pubblico lo esige (art. 41 cpv. 2 LALPT). Ad ogni modo,

tale regolamentazione trova i suoi limiti nell'art. 21 cpv. LPT, per il quale

la modificazione di un piano regolatore può avvenire solamente a condizione che

le circostanze siano cambiate, che questi mutamenti concernano i criteri

determinanti della pianificazione, che i cambiamenti siano notevoli e che un

adattamento del piano di utilizzazione si renda necessario (RDAT II-1998 n. 49

consid. 3a con rinvii). La procedura è di regola quella prevista per l'adozione

del piano regolatore (art. 41 cpv. 2, in fine, LALPT e 32 segg. LALPT), mentre

per le modifiche di poco conto è fissata dal Consiglio di Stato (art. 41 cpv. 3

LALPT). Sono di poco conto le modifiche che interessano una ristretta cerchia

di persone e una superficie di terreno non superiore ai 2000 mq e che, segnatamente,

mutano in misura minima una o più disposizioni sull'uso ammissibile del suolo

quali, in particolare, i parametri edilizi (altezza massima, distanze dai confini,

indice di sfruttamento, di occupazione o di edificabilità; art. 14 lett. a

RALPT). Il municipio allestisce gli atti per le modifiche di poco conto e,

previa approvazione del dipartimento, pubblica gli stessi per un periodo di 30

giorni (art. 15 RLALPT).

5. Nella

fattispecie i ricorrenti contestano la legittimità della procedura adottata per

la variante all'esame; sostengono, segnatamente, che questa non risponde alla

definizione di modifica di poco conto dell'art. 14 RLALPT. Lamentando la

carenza d'interesse pubblico all'attribuzione del mapp. 1806 alla zona residenziale

estensiva R2 in riferimento a un piano regolatore, come quello del comune di __________,

entrato recentemente in vigore dopo un lungo processo di revisione generale, essi

contestano essenzialmente i presupposti della variante stessa, indipendentemente

dalla procedura seguita. La questione si pone quindi, prima ancora che sul

piano procedurale, nel merito della variante: occorre pertanto valutare la sussistenza

di un interesse pubblico in relazione alla sicurezza giuridica, rispettivamente

alla stabilità che la pianificazione deve assicurare.

6. Dal

rapporto di pianificazione si evince che, in seguito al frazionamento del mapp.

273, il municipio, su richiesta del proprietario, ha ritenuto che si

giustificava procedere con una variante di poco conto, giacché la parte scorporata,

il nuovo mapp. 1806 dunque, risultava dal profilo morfologico, per l'apprezzabile

pendenza, e dal punto di vista pianificatorio, per i nuovi limiti di proprietà

corrispondenti ad altrettanti limiti di zona, parte integrante della

soprastante zona residenziale estensiva R2 piuttosto che appartenente alla

sottostante zona residenziale semi-intensiva R4, caratterizzata da un'edificazione

orientata verso la strada cantonale (cfr. rapporto di pianificazione, ottobre

2003, pag. 1 segg.). Il Consiglio di Stato, evadendo i ricorsi contro la

variante, ha ritenuto sostenibile la scelta comunale, in quanto correggeva una

situazione pianificatoria non ottimale, nella misura in cui si configurava una

migliore ed appropriata delimitazione delle diverse zone residenziali: l'interesse

pubblico alla modifica del piano era dunque dato (cfr. risoluzione impugnata,

pag. 3). Dal canto suo, il resistente ha rilevato che il previgente piano regolatore

Considerandi

(PR 81) inseriva già in zona R2 la porzione corrispondente oggi al mapp. 1806,

che pure costituiva a suo tempo un mappale a sé stante di modo che la variante

di poco conto non faceva altro che ripristinare tale situazione, correggendo

soltanto un errore dovuto alla pianificazione recentemente entrata in vigore

(risposta 8 ottobre 2004, pag. 3).

7.

Queste

argomentazioni non resistono alle censure ricorsuali per i seguenti motivi. Va

intanto premesso che dal sopralluogo, dalla documentazione agli atti e dalla lettura

delle cartografie del piano regolatore, risulta che il mapp. 1806, oggetto

della variante di poco conto, è ubicato al centro del comparto edificabile in

località __________, che si estende lungo l'area collinare a sud del nucleo __________.

Come già prevedeva il vecchio piano regolatore (PR 81), il nuovo piano delle

zone organizza questo comparto residenziale suddividendolo longitudinalmente in

due diversi tipi di azzonamento: la fascia pedemontana a contatto e lungo la

strada cantonale in direzione __________ (____________________), caratterizzata

da un pendio pronunciato su cui insiste un'edificazione di tipo intensivo, è stata

attribuita alla zona semi-intensiva R4, mentre la sovrastante fascia

territoriale, laddove l'andamento orografico si stempera progressivamente fino

a formare un pianoro occupato da case mono o bifamiliari allineate lungo via __________,

marcante il perimetro nord-ovest del comparto, è stata assegnata alla zona

residenziale estensiva R2. Il limite fisico fra queste due fasce è così costituito

in quel luogo dal lungo muro di sostegno delle suddette costruzioni (mapp. 1101,

1102, 1103, 1563, 1105). Direttamente a valle del muro, si trova quindi il

mapp. 1806, all'epoca ancora incorporato nel mapp. 273, pertanto incluso in

zona R4.

7.1

Non

è, inoltre, dimostrato che con il nuovo piano regolatore sarebbe stato commesso

un errore di ordine pianificatorio, venuto all'evidenza con la parcellazione

che ha dato luogo al nuovo mapp. 1806, tanto da imporre una variante volta al

trasferimento dello stesso dalla zona R4 a quella R2 a monte, per una migliore

definizione dei limiti tra queste zone. Semmai risulta vero l'esatto contrario.

Certo, il PR 81 includeva questo territorio in zona R2, tuttavia in palese

contrasto con le stesse ragioni che ora sono poste a fondamento della variante

impugnata. Innanzitutto, il preteso aspetto morfologico, invocato dal municipio,

depone senz'altro a favore dell'attribuzione del fondo in parola, proprio perché

in forte pendenza, alla zona R4. Difatti, tenuto conto che il concetto

urbanistico alla base del piano determina per questo comparto collinare la

formazione a valle di una fascia ad edificazione intensiva, seguita a monte da

una a carattere estensivo, appare evidente dalla lettura delle curve di livello

(cfr. l'allegato grafico alla variante n. 0; meglio ancora, la fotografia

aerea, doc. in atti), così come dalla visione dei luoghi, come la zona R4 sia

complessivamente caratterizzata da terreni in forte declivio (è il caso dei

mapp. 273, 964 e 1049, ma anche, per la parte non a stretto contatto con la

strada cantonale, dei mapp. 1668, 274 e 332), mentre per la zona R2 predomini un

carattere marcatamente pianeggiante (è il caso dei già citati mapp. 1101, 1102,

1103, 1563, 1105, nonché 1024). A tale proposito va rilevato che il municipio

erra laddove indica il mapp. 1004, anch'esso incluso in zona R2, come elemento

territoriale determinante a giustificazione dell'assegnazione del limitrofo

mapp. 1806 alla medesima zona giacché, a differenza di quest'ultimo, la sua

superficie è prevalentemente costituita da un pianoro (cfr. rapporto di pianificazione,

ottobre 2003, pag. 2). Pertanto, si deve concludere che dal profilo morfologico

il fondo all'esame, proprio per la natura marcata del declivio, poco o nulla ha

da condividere con i fondi pianeggianti (mapp. 1004, 1105 e 1563) che lo

lambiscono su due lati, tanto meno con la zona R2 in generale, ma presenta le

stesse caratteristiche del mapp. 273 - attribuito, occorre ribadire, alla zona

R4 - di cui non a caso era parte integrante prima dello scorporo.

7.2

Da

quanto precede discende che nemmeno dal punto di vista di un miglioramento dell'assetto

pianificatorio delle zone, rispettivamente di una migliore definizione dei loro

limiti, la variante contestata trova una valida giustificazione. Ritornando su

ciò che è stato illustrato ai paragrafi precedenti, non si può misconoscere che

la zona R2, nel settore che qui interessa, delimitata a monte da via __________,

si sviluppa a valle di questa strada per una profondità di circa 26 m, formando

una fascia rettangolare lunga circa 150 (mapp. 1101, 1102, 1103, 1563 e 1105),

in cui le costruzioni presenti, 5 case allineate, formano un fronte edificato omogeneo

e concluso. Il limite a valle della zona è costituito dunque da un muro di

sostegno alto qualche metro, che è ubicato, quantomeno in corrispondenza del

mapp. 1806, sul confine delle proprietà. Orbene, lo spostamento del limite di

zona ancor più a valle, oltretutto di soltanto 10-12 m, in modo da includervi

il mapp. 1806, crea una frattura del fronte edilizio esistente, segnando un'estensione

ingiustificata della zona R2 ritagliata nella zona R4, senza trovare riscontro

né nella conformazione del suolo che, come appurato, risulta affatto

differente, né in un limite naturale o artificiale, come realizza invece nella

fattispecie il muro di sostegno. A fronte di queste risultanze, i confini che derivano

dal frazionamento del mapp. 273, non dimostrano nessuna rilevanza

pianificatoria fondante la necessità di rivedere la delimitazione fra la zona

R2 e R4.

7.3

Infine, anche l'impianto insediativo non depone a favore della variante contestata,

specialmente alla luce delle preesistenze che, essendo nel caso concreto perfettamente

congruenti con gli indirizzi del piano regolatore, non possono essere ignorate.

Difatti, a valle delle 5 villette di cui si è accennato, oltre quindi il mapp.

1806, è ubicato il mapp. 273, su cui insistono due palazzine di 4 piani collegate

da un corpo centrale, prospicienti la strada cantonale. Nel rapporto di

pianificazione si afferma che l'impianto insediativo secondo il piano

regolatore in vigore prevede per il mapp. 273 un'edificazione orientata e

servita dalla strada al piede del versante (Contrada __________ __________).

Con ciò, si allude al fatto che con lo scorporo, l'impianto insediativo del

mapp. 1806 sarebbe invece orientato e servito a monte, vale a dire verso via __________.

Ora, se da un lato non si può negare che questo fondo non sia direttamente

collegato all'asse viario a valle, nemmeno è sostenibile argomentare, dall'altro

lato, che lo sia con quello a monte: in realtà, il mapp. 1806, esile appezzamento

ricavato fra questi due fronti edificati, si trova in pratica isolato e

inaccessibile da monte, sia per l'impianto delle villette allineate lungo via __________,

sia per l'apprezzabile scarto di pendenza che lo contraddistingue, come pure,

per le stesse ragioni, da valle. Non basta; il notevole declivio imporrebbe

oltretutto che un'eventuale edificazione realizzabile secondo i parametri della

zona R2 venga necessariamente orientata verso valle, risultando però racchiusa in

uno spazio angusto, infelicemente serrata tra china e l'imponente sbarramento

costituito dal volume degli edifici ubicati sul mapp. 273. Questa edificazione

non dimostrerebbe inoltre nessuna relazione formale e funzionale con il soprastante

fronte edificato, che verrebbe però alterato con un inserimento disarmonico anche

dal profilo paesaggistico. Peraltro, questi elementi non sono nient'altro che segnali

marcanti un territorio che, dal profilo urbanistico, connota una natura essenzialmente

inedificabile: un'area di stacco, dunque, integrata nella zona R4, atta a distanziare

le costruzioni che insistono in quella zona e quelle a monte in zona R2. Lo

prova il fatto che questo terreno, mantenuto in zona R4, risulta in pratica non

costruibile per effetto delle norme applicabili in materia di distanze da confine

e fra gli edifici (cfr. art. 10 NAPR), nonché della convenzione non aedificandi

che è stata stipulata al momento del suo scorporo e della sua cessione al

resistente (cfr. estratto del registro fondiario concernente il mapp. 273, in

atti).

7.4

In

conclusione, risulta pertanto assodato che il trasferimento del mapp. 1806 dalla

zona residenziale semi-intensiva R4 alla zona residenziale estensiva R2 è totalmente

sprovvisto di qualsiasi interesse pubblico; anzi, dalla disamina territoriale

si conclude che sia dal profilo morfologico, sia pianificatorio e urbanistico,

questo territorio, malgrado i nuovi confini risultati dallo scorporo dal mapp.

273, deve seguirne le sorti, rimanendo quindi incluso nella zona residenziale

semi-intensiva R4. L'esige, ne occorresse, il principio della stabilità del

piano, in quanto la parcellazione del mapp. 273 non poteva costituire un cambiamento

notevole delle circostanze atto a permettere un riesame o un adattamento di un

piano di utilizzazione recentemente entrato in vigore (art. 21 LPT), come nel

caso del comune di __________. Né l'interesse del resistente - la cui

legittimità sarebbe tutta da dimostrare - all'attribuzione del proprio fondo

alla stessa zona del mapp. 1024 (zona residenziale estensiva R2), in favore del

quale è stata costituita una servitù di trasferimento di indice di sfruttamento

in modo da accrescerne le potenzialità edificatorie (cfr. istanza d'iscrizione

di servitù, 9 dicembre 2002, in atti; questa ha avuto luogo l'11 dicembre

successivo), non basta per sostenere una modifica dei limiti del piano delle

zone, attraverso un'operazione di semplice cosmesi pianificatoria, sprovvista

com'è di un interesse di natura pubblica. Ne consegue che la variante non

poteva essere approvata. Per queste ragioni e per l'annullamento delle

risoluzioni censurate, che ne è l'inevitabile conseguenza, si rende superfluo l'esame

delle ulteriori censure sollevate nelle impugnative.

8.

I ricorsi

devono dunque essere accolti e le risoluzioni impugnate annullate. La tassa di

giudizio e le spese devono essere poste a carico del resistente PI 2 (art. 28

PAmm), il quale viene inoltre tenuto a rifondere ai ricorrenti __________,

assistiti da un avvocato, delle adeguate ripetibili (art. 31 PAmm)

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla

fattispecie;

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è accolto.

§. Di conseguenza sono annullate la risoluzione 17

agosto 2004 (n. 3503) del Consiglio di Stato e la decisione 4 febbraio 2004 del

dipartimento del territorio di approvazione di una variante di poco conto del

piano regolatore del comune di __________.

2. La tassa di

giudizio, di fr. 800.- (ottocento), è posta a carico di PI 2, il quale è inoltre

tenuto a rifondere ai ricorrenti __________ __________ e __________ __________

identico importo per ripetibili.

3. Intimazione

a:

terzi implicati

1. PI 1

1 rappr. da: RA 1

2. PI 2

CO 1

rappr. da: RA 2

Per il Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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