90.2004.76

ricorso contro una variante di piano regolatore

15 giugno 2005Italiano14 min

Source ti.ch

Fatti

A. Nella

seduta del 12 novembre 2003 il consiglio comunale di M__________ ha adottato

una variante di piano regolatore concernente il piano del paesaggio e le relative

norme di attuazione. Contro la variante, regolarmente pubblicata, non sono

stati inoltrati ricorsi.

B. Con

risoluzione 26 ottobre 2004 (n. 4765) il Consiglio di Stato ha approvato la variante

di piano regolatore, apportandovi delle modifiche d'ufficio. Per quanto qui interessa,

il Governo ha anzitutto attribuito un semplice valore illustrativo-esplicativo

al piano di sistemazione paesaggistica della zona protetta Corte di __________,

precisando inoltre all'art. 22 NAPR che questa doveva essere considerata

territorio fuori dalle zone edificabili (cfr. ris. cit., cifra 4.1.3, lett. a,

pag. 12, e cifra 4.3, pag. 18). Il Consiglio di Stato ha inoltre negato l'approvazione

della zona edificabile residenziale in località Monti di __________, a 1'350

m/s.l.m, di complessivi mq 3'165. Esso ha ritenuto che la pianificazione di

quel settore, risalente al 1988, avesse perso la sua validità e che quest'ultimo

non potesse essere considerato come ampiamente edificato ai sensi dell'art. 15

lett. a LPT e tantomeno urbanizzato. Il Governo, che ha anche stralciato il

pertinente art. 18 NAPR, ha quindi invitato il comune a completare l'inventario

degli edifici fuori della zona edificabile con quelli posti nel comparto interessato

(cfr. ris. cit., cifra 4.2, pag. 16 segg., e cifra 4.3, pag. 18).

risoluzione è stata notificata al comune di M__________, per il tramite del municipio,

al quale è stato richiamato, al dispositivo n. 2, il diritto di ricorrere dinanzi

a questo tribunale entro 30 giorni. Il dispositivo n. 3 ingiungeva inoltre al

municipio di pubblicare immediatamente nel foglio ufficiale, nei quotidiani e

negli albi comunali le modifiche decretate dal Consiglio di Stato, onde

permettere il ricorso di altre persone o enti a questo tribunale.

C. a) Con

ricorso 29 novembre 2004 il comune di M__________ si aggrava davanti a questo tribunale,

chiedendo l'annullamento della risoluzione governativa 26 ottobre 2004 nella

misura in cui sopprime la zona edificabile residenziale ai Monti di __________.

Il ricorrente spiega che tale zona aveva costituito l'oggetto di un piano

particolareggiato, approvato dal Governo il 17 agosto 1988, ed era stata

confermata nell'ambito della revisione generale del piano regolatore, approvato

sempre dal Governo il 19 novembre 1991. Il patriziato, originariamente proprietario

dell'intera area, l'ha quindi urbanizzata e suddivisa in dodici particelle, di

cui la maggior parte sono frattanto già state edificate e vendute. Rimane

libera una superficie di poco superiore a 1'000 mq. Il comune ritiene pertanto

che la risoluzione governativa, la quale configura un vero e proprio dezonamento,

sia lesiva del principio di proporzionalità e, di conseguenza, dell'autonomia

che gli spetta in questo settore. Trattandosi altresì di una decisione

completamente inattesa – si trattava difatti di approvare il piano del

paesaggio - l'insorgente eccepisce in limine anche una lesione del suo diritto

di essere sentito.

L'insorgente

accenna anche alla pianificazione della zona protetta Corte di __________, prospettando

un accomodamento tra le autorità comunali e cantonali interessate. Non formula

tuttavia alcuna conclusione in merito.

b) La

divisione della pianificazione territoriale postula la reiezione del gravame.

D. a) Il

municipio ha proceduto alla pubblicazione delle modifiche decretate dal Governo

nella risoluzione di approvazione della variante 26 ottobre 2004 durante il

periodo 21 marzo-20 aprile 2005 (cfr. FU n. 19/2005 dell'8 marzo 2005, pag.

1704). Con gravame 20 aprile 2005 il patriziato di M__________ impugna il

citato giudicato dinanzi al tribunale, riproponendo argomenti di merito

analoghi a quelli del comune e fornendo migliori dettagli quo ai costi di

urbanizzazione, di cui si dirà in diritto. Anche il patriziato, che invoca

altresì una lesione del principio dell'affidamento ma rinuncia a prevalersi di una

lesione del diritto di essere sentito, chiede pertanto l'annullamento della

decisione di eliminare la zona edificabile residenziale ai Monti di __________.

b) La

divisione della pianificazione territoriale postula la reiezione anche di

questo gravame, mentre che il municipio di M__________ ne chiede l'accoglimento.

Considerato, in

diritto

1. La

competenza del tribunale è data, i ricorsi sono tempestivi (art. 38 cpv. 1

LALPT) e la legittimazione degli insorgenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. a e c

LALPT). I gravami sono pertanto ricevibili in ordine. Poiché poggiano su di un

medesimo fondamento fattuale, essi vengono congiunti e decisi attraverso un

unico giudizio (art. 51 PAmm). Possono infine essere evasi sulla scorta degli

atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm).

Considerandi

2.

In campo

pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,

assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve

garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza

di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37

cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere

cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità

delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti

pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il

margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3

LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio

apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di

scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole

od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui

la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia

manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di

quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori

fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione,

rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di

livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art.

26.

cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata

effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta

dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).

Il potere

cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece

circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit.,

ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art.

33.

cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano

regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.

3.

Il comune

di M__________ eccepisce in limine una violazione del suo diritto di esser

sentito, poiché il Governo, nell'ambito dell'approvazione della variante del

piano regolatore consacrata al piano del paesaggio, ha modificato d'ufficio

anche il piano delle zone in vigore, stralciando segnatamente la zona

edificabile residenziale ai Monti di __________, senza preventivamente prospettargli

tale modifica. L'esame di questa contestazione può rimanere irrisolto, perché

il gravame del patriziato, congiunto con quello del comune, dev'essere comunque

sia esaminato - ed accolto - nel merito, questo ente non avendo sollevato

analoga censura di ordine formale. Va ad ogni buon conto rilevato, con riferimento

alla giurisprudenza di questo tribunale pubbl. in RDAT II-2003 n. 53, consid. 5,

pertinentemente citata dal comune, che nel caso di specie il problema di un

tale esame non risiederebbe nell'accertamento di una lesione di questo diritto,

invero palese, bensì piuttosto nella possibilità, per il tribunale, di sanarla

onde soddisfare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT (cfr. consid 2 che precede), trattandosi

di una violazione particolarmente grave, come si avrà modo di illustrare nei

considerandi che seguono.

4.

4.1. Il

piano regolatore in vigore nel comune di M__________ è stato approvato dal

Consiglio di Stato con risoluzione il 19 novembre 1991, attraverso la quale il

Governo ha anche abrogato il piano regolatore previgente, del 29 agosto 1979, e

le successive varianti (cfr. dispositivo n. 1 della risoluzione 19 novembre

1991). In quell'occasione il Consiglio di Stato ha rilevato una carenza del

piano del paesaggio presentato ed ha invitato il comune ad aggiornarlo e

completarlo (cfr. ris. cit., cifra 3.2, lett. a, pag. 9). Questo invito è stato

ulteriormente ribadito nella risoluzione 17 luglio 1995, attraverso la quale il

Consiglio di Stato ha approvato l'inventario degli edifici situati fuori dalle

zone edificabili (cfr. ris. cit., cifra 3.5, pag. 6) e in quella di data 30

maggio 2001, relativa all'approvazione di alcune varianti (cfr. ris. cit.,

cifra 3, pag. 2). Onde soddisfare questa richiesta, con messaggio 18 settembre

2003.

il municipio di M__________ ha sottoposto al consiglio comunale una

proposta di revisione completa del piano del paesaggio, assistita da pertinenti

norme di attuazione, che è stata adottata da quest'ultimo organo nella seduta

del 12 novembre 2003. La zona edificabile per residenze secondarie ai Monti di __________

non è stata interessata da questa variante e non costituiva quindi oggetto di

approvazione. Per questo motivo il Consiglio di Stato non poteva, di

conseguenza, non approvarla in applicazione degli art. 26 cpv. 1 LPT e 37 cpv.

1.

LALPT: non c'era difatti nulla da approvare, trattandosi di pianificazione

già approvata e in corso di vigenza. Per giustificare il controverso provvedimento

il Governo adduce che l'assegnazione al territorio fabbricabile dell'area in

rassegna aveva avuto luogo nel 1988, quando la procedura di pianificazione era

ancora retta dall'or abrogata legge edilizia del 19 febbraio 1973 (LE 1973) e

che, di conseguenza, la delimitazione della zona edificabile aveva frattanto

perso validità. A torto, tuttavia. In effetti, i principi di carattere sostanziale

che disciplinano l'uso ammissibile del suolo tramite la sua assegnazione a zone

con differenti funzioni, direttamente applicabili, sono ancorati nella

legislazione federale (cfr. segnatamente art. 1, 3, 14, 15, 16, 17 LPT), in

vigore dal 1° gennaio 1980. Poco importa quindi di determinare, a questo riguardo,

se - dopo tale data - un piano regolatore sia stato approvato secondo la

procedura istituita dalla LE 1973 oppure da quella, peraltro identica, prevista

dalla LALPT, in vigore dal 13 novembre 1990. Va poi rilevato che, comunque sia,

la zona edificabile in parola è stata successivamente ripresa nella revisione

generale del piano regolatore ed è quindi nuovamente stata approvata dal

Consiglio di Stato il 19 novembre 1991 (cfr. ris. cit., cifra 3.2, lett. b,

pag. 10, relativa all'approvazione del piano delle zone).

4.2

decisione con cui il Consiglio di Stato non ha approvato la zona edificabile ai

Monti di __________ è pertanto, di principio, illegittima, in quanto lesiva

degli art. 26 cpv. 1 e 37 cpv. 1 LALPT. In quanto volta, dal profilo materiale,

a sopprimere tale zona edificabile intervenendo d'ufficio, questa decisione si

configura piuttosto come una vera e propria revoca dell'approvazione conferita

a suo tempo alla pianificazione comunale. Simile provvedimento è tuttavia possibile

solo alle condizioni restrittive previste per gli adeguamenti dei piani di

utilizzazione, stabilite all'art. 21 cpv. 2 LPT (cfr. Ruch, Kommentar RPG, ad

art. 26 n. 20; RDAT I-1996 n. 28).

5.

5.1. L'adozione

di un piano regolatore o di sue varianti esige una ponderazione globale di

tutti gli interessi determinanti, pubblici e privati, in relazione con l'utilizzazione

del suolo, e non può avvenire secondo rigidi schematismi. La circostanza che vi

sia stata un'evoluzione della situazione di fatto o giuridica dall'entrata in

vigore del piano regolatore che è sottoposto a verifica e modificazione

potrebbe teoricamente portare ad un suo adattamento periodico frequente.

Cionondimeno, questo strumento deve, al fine di adempiere gli scopi per i quali

è stato introdotto, beneficiare di una certa stabilità. Per questo motivo,

giusta l'art. 21 cpv. 2 LPT, solo un cambiamento notevole delle circostanze può

giustificare un riesame ed eventualmente un adattamento del piano di

utilizzazione. Il legislatore ha così voluto garantire ai proprietari di fondi,

per i quali il piano regolatore è vincolante (art. 21 cpv. 1 LPT), una certa

sicurezza giuridica in questo ambito, anche se essi non possono dedurre dal

fatto che il loro fondo sia stato un tempo inserito in una determinata zona,

che questo rimanga costantemente attribuito alla stessa zona.

Se un

piano regolatore è stato adottato già in vigenza della legge federale sulla pianificazione

del territorio (LPT), vi è la presunzione che le restrizioni della proprietà

che impone ai proprietari interessati siano valide. Per contro, i piani di

utilizzazione che non sono ancora stati adattati alle esigenze poste dal

diritto federale in materia di pianificazione territoriale non possono beneficiare

di questa presunzione, per cui non vi è motivo di garantirne la stabilità. Più

un piano, reputato conforme ai dettami della LPT è recente, più è dato ai

singoli proprietari di contare sulla sua stabilità, e più difficilmente la

citata presunzione della sua validità sarà contestabile.

diritto cantonale prevede la verifica del piano regolatore, di regola, ogni 10

anni (art. 41 cpv. 1 LALPT); esso può essere modificato o integrato in ogni

tempo se l'interesse pubblico lo esige (art. 41 cpv. 2 LALPT). Ad ogni modo,

tale regolamentazione trova i suoi limiti nell'art. 21 cpv. 2 LPT, per il quale

la modificazione di un piano regolatore può avvenire solamente a condizione che

le circostanze siano cambiate, che questi mutamenti concernano i criteri

determinanti della pianificazione, che i cambiamenti siano notevoli e che un

adattamento del piano di utilizzazione si renda necessario (RDAT II-1998 n. 49

consid. 3a con rinvii).

5.2

concreto il Consiglio di Stato non si è avveduto che, per imporre la controversa

decisione, avrebbe dovuto dimostrare che dopo la data di approvazione della

zona edificabile residenziale ai Monti di __________ era intervenuto un cambiamento

delle circostanze al punto tale di rendere necessaria una revisione della pianificazione

in loco. Esso si è difatti limitato ad affermare che quest'area non poteva

essere considerata come ampiamente edificata ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT,

ovvero l'esatto contrario di quanto aveva sostenuto nella decisione di

approvazione 17 agosto 1988 (cfr. ris. cit., lett. B, pag. 2), e tantomeno

urbanizzata. Già per questo motivo il giudicato governativo non può essere

tutelato. Va inoltre semmai rilevato che, sulla base dell'approvazione concessa

dal Governo, il patriziato, originariamente unico proprietario del comparto

dichiarato edificabile, interessato, pari a 3'165 mq, ha provveduto ad

urbanizzarlo, spendendo complessivamente fr. 181'184,15, ovvero fr. 57.25/mq

(cfr. doc. 3 prodotto dal patriziato); inoltre delle 12 particelle ricavate, ben

più della metà (7) sono già state costruite e vendute; rimane a disposizione

per l'edificazione un'area composta da cinque minuscole particelle, di poco

superiore al migliaio di metri quadrati (1'210 mq per l'esattezza, corrispondenti

ai mapp. 1740, 1748, 1749, 1751 e 1753). Se quindi si è verificato un mutamento

delle circostanze, poco importa se notevole o meno, questo depone indiscutibilmente

solo a favore del mantenimento della pianificazione della zona edificabile

(cfr. P. Zen-Ruffinen/C. Ecabert, Aménagement du territoire, construction,

expropriation, Berna 2001, pag. 185). La controversa risoluzione governativa dev'essere,

per finire, annullata in ogni caso.

6.

tribunale rinuncia ad imporre una tassa di giudizio allo Stato (art. 28 PAmm),

il quale viene però tenuto a rifondere delle adeguate ripetibili sia al comune che

al patriziato (art. 31 PAmm).

Dispositivo

Per questi motivi,

viste le norme sopraricordate;

dichiara

e pronuncia:

1. I ricorsi sono

accolti.

§. Di conseguenza la risoluzione 26 ottobre 2004

(n. 4765) del Consiglio di Stato è annullata nella misura in cui sopprime la

zona edificabile in località Monti di __________ e stralcia l'art. 18 NAPR.

2. Non si

preleva una tassa di giudizio. Lo Stato è tenuto a rifondere a ciascun ricorrente

fr. 1'000.- (mille) per ripetibili.

3. Intimazione

terzi implicati

CO 1

rappr. da: RA 3

Per il Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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