90.2004.80

variante di un piano particolareggiato

31 agosto 2006Italiano46 min

Source ti.ch

Fatti

I fondi in oggetto, tranne la parte boschiva

del mapp. 591, sono inseriti nel piano particolareggiato della collina di __________

(PPCB), approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione n. 6720 del 13

novembre 1981, riconfermato in sede di revisione generale del piano regolatore.

Questo permette l'edificazione solo all'interno di 14 comparti ben definiti. I

fondi della fondazione, che al momento dell'approvazione del PPCB appartenevano

al beneficio della chiesa parrocchiale di __________, sono interessati dai

comparti edificabili IV, V, VI, e VII.

B. a) Il 12 marzo 1998 la fondazione ha chiesto al municipio del già

comune di __________ il permesso di costruire sui fondi in discussione un

complesso edilizio destinato a fungere da nuova sede dell'istituto gestito a __________.

L'opera era

prevista in tre blocchi distinti, situati all'interno dei perimetri edificabili

definiti dal PPCB. I singoli blocchi, formati da otto edifici, strutturati su

due livelli fuori terra, erano destinati ad accogliere cinque unità abitative

(blocco 1), quattro aule scolastiche e la palestra (blocco 2) ed i servizi

logistici ed amministrativi (blocco 3). Quest'ultimo blocco avrebbe dovuto essere

realizzato mediante ristrutturazione delle costruzioni che formavano la

masseria __________. L'accesso all'istituto era previsto da via __________, che

il progetto prevedeva di sistemare parzialmente e di dotare di un marciapiede. In

corrispondenza dell'intersezione fra via __________ e via __________ era inoltre

prevista la realizzazione di un posteggio all'aperto per 18 veicoli, accessibile

da via __________. Altri 10 posteggi sarebbero invece stati creati lungo via __________.

L'ampio spazio antistante al blocco amministrativo sarebbe infine stato sistemato

come piazzale d'entrata, pavimentato in pietra viva. La domanda è stata integrata

da uno studio d'impatto ambientale, che attestava la conformità dell'intervento

con le normative applicabili.

b) Nel termine di pubblicazione numerosi

vicini, che costituiscono anche una buona parte dei qui ricorrenti, si sono

opposti all'intervento, contestandolo in particolare dal profilo della conformità

di zona, dell'estetica, delle immissioni e dell'adeguatezza degli accessi.

c) Dopo aver ottenuto il nulla osta del dipartimento,

il 4 giugno 1999 il municipio ha rilasciato l'autorizzazione richiesta, subordinandola

a numerose condizioni, fra cui quella di inoltrare, prima dell'inizio dei

lavori, una variante volta a spostare i posteggi all'interno dei comparti

edificabili previsti dal PPCB.

d) Con decisione 30 agosto 2000 il Consiglio

di Stato ha annullato la licenza, accogliendo i ricorsi contro di essa

inoltrati dagli opponenti. Questo giudicato è stato confermato da questo tribunale,

adito dalla fondazione, con sentenza 16 luglio 2001, cresciuta in giudicato. In

sintesi e nella misura in cui può interessare in questa sede, il tribunale ha

considerato quanto segue.

aa) La destinazione particolare dei comparti

IV, V, VI e VII era definita dall'art. 14 NAPPCB in questi termini:

"a) comparti IV, V, VII: comparti

destinati alla costruzione di edifici a scopo sociale per altri bisogni

comunitari e per costruzioni residenziali;

b) comparto VI: comparto nel quale, oltre

al mantenimento della destinazione attuale, sono anche consentiti il

riattamento o la trasformazione a scopo residenziale, sociale e per altri

bisogni comunitari".

La funzione attribuita ai comparti IV, V,

VII (art. 14 lett. a NAPPCB) doveva essere letta ed interpretata nel senso di ammettere

la costruzione di edifici a scopo sociale, di edifici per altri bisogni

comunitari e di edifici ad uso residenziale. Lo si deduceva dall'art. 14 lett.

b NAPPCB, disciplinante il comparto VI, occupato dagli stabili della masseria __________.

Permettendo, oltre al mantenimento della destinazione attuale, "la

trasformazione a scopo residenziale, sociale e per altri bisogni comunitari",

questa disposizione non faceva altro, in sostanza, che estendere al comparto VI

le destinazioni indicate dalla precedente lett. a per i comparti IV, V e VII. Lo

scopo sociale e quello connesso ad altri bisogni comunitari non doveva inoltre

essere necessariamente circoscritto all'ambito locale. Una simile restrizione

non poteva essere semplicemente dedotta dalla genesi della norma. Se tale fosse

stata l'intenzione del legislatore comunale, avrebbe dovuto essere esplicitata.

L'interpretazione storica, riproposta dai resistenti in quella sede - ovvero

dagli opponenti - sulla base delle considerazioni che avrebbero ispirato a suo

tempo il legislatore comunale, non poteva essere accreditata nemmeno ponendo

mente al particolare pregio paesaggistico ed ambientale della zona. Le

intenzioni che la parrocchia, proprietaria dei terreni, poteva a suo tempo aver

avuto in merito ad una loro utilizzazione a favore della comunità locale, non

permettevano di escludere la possibilità di utilizzarli per l'edificazione di

un complesso immobiliare destinato ad uno scopo sociale d'altra natura. Né il

contrasto con la funzione della zona di protezione istituita attorno alla

chiesa di __________ poteva essere desunto dalle volumetrie dell'intervento.

Gli ingombri ammissibili erano in effetti chiaramente definiti dalle NAPPCB

indipendentemente dalla destinazione.

Assodata la vocazione sociale della

fondazione, la destinazione, analoga, del complesso edilizio, che avrebbe

costituito la nuova sede dell'istituto gestito dalla stessa, rispondeva di conseguenza

al requisito della conformità di zona. Il fatto che l'istituto accogliesse

ospiti provenienti anche da altri comuni non giustificava una diversa

conclusione, perché l'art. 14 NAPPCB, per i motivi appena illustrati, non

limitava la destinazione degli edifici ai bisogni sociali della comunità di __________.

Invano, d'altro canto, i resistenti pretendevano di rimettere in discussione le

scelte pianificatorie operate a suo tempo in sede di adozione del PPCB. La

possibilità di contestare le norme di un piano di utilizzazione in caso di

applicazione concreta doveva difatti essere ammessa soltanto nel caso in cui le

circostanze che le avevano a suo tempo determinate si fossero nel frattempo

radicalmente modificate, rispettivamente nel caso in cui l'interessato non avesse

avuto occasione di opporvisi a quel momento. Ipotesi, queste, che in concreto manifestamente non si verificavano.

Nemmeno i resistenti indicavano, peraltro, quali circostanze si sarebbero modificate

dopo la conferma del PPCB avvenuta nell'ambito dell'adozione del nuovo piano regolatore

comunale. Né avevano spiegato per qual motivo non avrebbero avuto modo di contestare

tempestivamente le scelte pianificatorie adottate.

bb) Per quanto concerneva la tutela del sito

pittoresco in cui era prevista la costruzione, il tribunale ha considerato che il

PPCB definiva chiaramente, mediante comparti edificabili e quote assolute, l'ubicazione

e le volumetrie delle costruzioni ammissibili nella zona di protezione

istituita a nord della chiesa di __________. Per principio, le costruzioni che

dal profilo degli ingombri rispettavano i vincoli planovolumetrici del PPCB dovevano

quindi essere considerati conformi alle disposizioni del DLBN. Nel caso in esame,

il complesso di edifici previsto dal controverso progetto rientrava nei limiti planovolumetrici

fissati dal PPCB. Gli stabili si situavano all'interno dei comparti edificabili

definiti dal piano, mentre le altezze erano contenute nei limiti prescritti.

Ritenuto che l'espressione architettonica, del tutto tradizionale, non prestava

il fianco a critiche di sorta, l'intervento doveva essere considerato conforme

alle prescrizioni del DLBN. L'alterazione del quadro ambientale, che l'edificazione

in esame inevitabilmente comportava, rientra nei limiti prestabiliti dal PPCB.

L'intervento non poteva quindi essere sottoposto ad ulteriori restrizioni fondate

sugli art. 1 lett. c DLBN e 3 cpv. 1 lett. c RBN. Manifestamente scorretto, in

quanto viziato da eccesso di potere, appariva quindi il preavviso della CBN,

che ravvisava nelle volumetrie previste "una barriera che interrompe il

rapporto spaziale esistente e incombe in modo eccessivo sull'area di accesso al

complesso monumentale, con conseguente alterazione del sito pittoresco".

Nella misura in cui il PPCB definiva il volume e l'ubicazione delle

costruzioni, erano di principio inammissibili nuove restrizioni di natura

estetica, volte a limitare ulteriormente gli ingombri o a disporli diversamente

sul terreno.

cc) Il progetto prevedeva di demolire

parzialmente gli edifici della masseria __________, mantenendo parte dei muri

perimetrali, ma rifacendo le solette ed i muri interni, cambiando la forma e la

disposizione delle aperture e sostituendo i tetti. Sul lato ovest dello stabile

adibito a stalla, nello spazio occupato dalla tettoia (sub. G), era inoltre

prevista la formazione di nuovi vani abitabili. L'intervento incideva invero in

misura significativa sulle costruzioni esistenti, sovvertendone la destinazione

e la morfologia. Esso ne manteneva tuttavia l'ubicazione, conservando buona

parte dei muri perimetrali. Il modico spostamento della facciata ovest del

primo piano, dettato da imprescindibili esigenze estetiche (allineamento delle

facciate) rientra nei limiti di un ampliamento tollerabile in quanto compreso "nell'inviluppo

volumetrico stabilito" (cfr. rapporto del pianificatore annesso alle

NAPPB, pag. 10). A torto pretendeva il Consiglio di Stato di ravvisarvi un'inammissibile

nuova costruzione. Trattandosi di costruzioni prive di qualsiasi pregio

suscettibile di giustificarne la conservazione, non vi era alcuna esigenza di

interpretare in modo restrittivo il concetto di trasformazione, al quale facevano

riferimento gli art. 14 lett. b e 20 lett. c NAPPB. Considerata la latitudine

di giudizio che doveva essere riconosciuta al municipio nell'ambito dell'interpretazione

del diritto autonomo comunale, non appariva tutto sommato insostenibile

ravvisare nell'intervento una trasformazione delle costruzioni esistenti. In

definitiva, il diverso trattamento riservato dal PPCB al comparto VI era dettato

soltanto dalla necessità di assicurare la possibilità di mantenere le costruzioni

che costituivano la masseria __________. Finalità, questa, che non escludeva

affatto la possibilità di trasformarle adeguatamente, al fine di integrarle in

un complesso, strutturato in modo organico ed unitario, realizzato sugli altri

tre comparti edificabili (IV, V e VII) della zona di protezione.

dd) Il progetto inoltrato dalla fondazione

prevedeva di realizzare 18 posteggi sulla porzione di terreno compresa tra via __________

e via __________, e 10 lungo quest'ultima. Tanto gli uni quanto gli altri, sarebbero

insistiti su aree che il PPCB definiva come non edificabili. Il municipio non

li aveva pertanto approvati. Nell'intento di emendare il difetto, l'autorità

comunale aveva tuttavia subordinato la licenza alla condizione di presentare,

prima dell'inizio dei lavori, una variante per la formazione dei posteggi all'interno

dei comparti edificabili definiti nella zona di protezione. Il Consiglio di

Stato ha annullato la licenza edilizia (anche) per questo motivo, ritenendo che

la definizione dell'ubicazione dei posteggi non costituiva una modifica di poco

conto, suscettibile di essere risolta mediante l'imposizione di una semplice

clausola accessoria come quella in discussione. La tesi del Governo è stata condivisa

dal tribunale. Intanto, manifestamente a torto la fondazione poteva pretendere

di realizzare i posteggi sull'area circostante gli edifici. Dall'art. 4 NAPPCB

si deduceva invero chiaramente che l'attività edilizia era ammessa soltanto all'interno

dei comparti edificabili. Lo confermava, semmai ve ne fosse ancora bisogno, l'art.

15 cpv. 2 NAPPCB, che assoggettava a divieto permanente di costruzione l'area

definita inedificabile dal piano delle zone. Parimenti insostenibile appariva la

tesi secondo cui la semplice presentazione di una variante prima dell'inizio

dei lavori potesse sanare il difetto. Al difetto avrebbe semmai potuto essere

posto rimedio con una licenza in variante, rilasciata secondo la procedura

ordinaria, che fosse venuta a completare quella relativa alla costruzione degli

edifici. Considerata l'importanza dell'opera, la questione relativa ai posteggi

era tutt'altro che di secondaria importanza. Le ripercussioni che questa

infrastruttura induceva a livello di traffico non potevano essere esaminate e

valutate indipendentemente da quelle che riguardavano il resto del complesso.

Già per questo primo motivo il ricorso della fondazione al tribunale, postulante

il rilascio del permesso di costruzione, non poteva essere accolto.

Il tribunale ha soggiunto che a causa del

tassativo divieto di edificabilità delle aree circostanti i comparti

edificabili, sancito dagli art. 4 e 15 cpv. 2 NAPPB, nemmeno l'ampio piazzale

in pietra viva, previsto davanti all'entrata principale dell'istituto poteva

inoltre essere autorizzato.

ee) Secondo l'art. 12 cpv. 2 NAPPB, "l'andamento

altimetrico del terreno deve essere rigorosamente rispettato. Non sono consentiti

spianamenti e modificazioni del terreno se non in corrispondenza delle

superfici effettivamente coperte dalle costruzioni e dalle strade di accesso ad

esse. Le costruzioni stesse devono adattarsi il più possibile alle variazioni

naturali del terreno sul quale sorgono. Tutti gli spazi esterni che non sono

direttamente e immediatamente prospicienti le costruzioni devono conservare le

caratteristiche attuali dei singoli fondi". Nell'evenienza concreta,

dai prospetti est (piano 318/34) ed ovest (piano 318/33) e dalle sezioni A-A e

C-C (piano 318/30) emergeva che, in corrispondenza dei corpi destinati alla

scuola ed alle aule, il livello del terreno sarebbe stato abbassato sino ad una

profondità massima di 2 m su un fronte di alcune decine di metri, in modo da

formare una trincea larga altrettanto, destinata a contenere gli edifici nei

limiti delle quote stabilite dal PPCB. La sistemazione del terreno prevista in

corrispondenza di questi edifici non era priva di una certa rilevanza.

Contrariamente a quanto aveva ritenuto il Consiglio di Stato, che si era

sostituito senza valido motivo al municipio nell'esercizio del potere d'apprezzamento

che l'art. 12 NAPPCB riservava all'autorità comunale, essa rientrava ampiamente

nei limiti di una ragionevole modifica delle altimetrie, volta a consentire un

inserimento ordinato ed armonioso delle costruzioni nella morfologia del terreno.

La valutazione operata al riguardo dall'autorità comunale appariva senz'altro

sostenibile. Considerata la sostanziale irrilevanza delle altre sistemazioni previste,

su questo punto la decisione governativa impugnata non poteva essere confermata.

ff) L'accesso veicolare al controverso

complesso edilizio era previsto attraverso strade di servizio di prima

categoria (SS1), che, partendo dal vecchio nucleo di __________, permettevano

di raggiungere senza particolari difficoltà l'intersezione tra via __________ e

via __________, una strada di servizio di seconda categoria (SS2), riservata ai

soli confinanti, lunga circa 150 m e larga 3, che collegava via __________ a

via __________, passando davanti al piazzale previsto tra il blocco in cui

avrebbe sede l'amministrazione e quello della scuola. La via __________, interamente

asfaltata, era stata sistemata in conformità delle indicazioni del piano del

traffico soltanto su un primo tratto di circa 50 m, dove era stata dotata di un

marciapiede carrozzabile largo m 1.30. Nel tratto seguente, lungo oltre un

centinaio di metri (part. 412 RF), che portava all'entrata principale dell'istituto,

la strada, pur essendo asfaltata, versava invece ancora in precarie condizioni:

era larga soltanto un paio di metri e verso il bosco, con cui confinava sul

lato ovest, l'andamento del ciglio era incerto. Il progetto in esame prevedeva

di realizzare il tratto di marciapiede mancante e di sistemare la via __________

nel tratto di circa 30 m che attraversava la part. n. 591, in modo da permettere

l'accesso al piazzale che sarebbe stato realizzato davanti all'entrata

principale dell'istituto. Il tratto seguente sino all'intersezione con via __________

sarebbe invece stato lasciato nello stato in cui si trovava. Da parte del

comune, non era stata adottata alcuna decisione per realizzare gli interventi

di sistemazione che si rendevano necessari in base alle indicazioni del piano

del traffico. Il progetto, del tutto sommario per quel che concerneva la

sistemazione di un ulteriore tratto della via __________, si scostava in parte

da queste indicazioni, perché non contemplava la formazione della piazza di

scambio prevista a cavallo del confine fra le part. n. 591 e 630. Esso non

definiva inoltre esattamente l'andamento del ciglio stradale verso il bosco nel

tratto che attraversava la part. n. 591. Su questo tratto, il limite del bosco

non era peraltro stato oggetto di formale accertamento. Non era quindi stato

stabilito se la sua sistemazione non presupponesse un parziale dissodamento.

Partendo dalla considerazione che via __________ non permetteva, a quel

momento, l'incrocio di veicoli e che non era ancora stato realizzato il marciapiede

previsto dal piano del traffico, il Consiglio di Stato ha ritenuto che l'accesso

fosse insufficiente. Questa conclusione è stata tutelata dal tribunale, già in

considerazione delle carenze e delle imprecisioni del progetto appena rilevate.

Al riguardo bastava considerare che nel punto in cui terminava l'allargamento

di via __________, sommariamente previsto sulla part. n. 591, la larghezza

della strada (part. n. 412) si sarebbe ridotta ad appena m 1.50.

gg) Dal profilo delle immissioni foniche, esaminate

alla luce della legislazione ambientale, erano invece date le premesse per autorizzare

la costruzione.

hh) Giusta l'art. 15 cpv. 3 NAPPCB, "nell'area

inedificabile sono concessi il mantenimento ed il potenziamento della vegetazione

nonché degli orti e dei giardini esistenti; lo sfruttamento agricolo e di

colture specializzate; l'esercizio di attività ricreative praticate all'aria

aperta, purché non risultino in aperto contrasto con i caratteri ambientali del

comprensorio e con lo scopo del PPCB e le cui eventuali immissioni siano solo

di natura aleatoria". La norma - ha spiegato il tribunale - vietava in

sostanza l'esercizio di attività incompatibili con la vocazione ricreativa dell'area

circostante i comparti edificabili della zona di protezione e con il carattere

residenziale delle zone limitrofe. Ammesse erano unicamente attività di svago

non moleste, che determinavano, tutt'al più, immissioni casuali od occasionali.

Nel caso concreto, la fondazione non prevedeva di attrezzare l'area circostante

gli edifici. Stando al progetto in discussione, quest'area sarebbe rimasta allo

stato esistente e sarebbe utilizzata soltanto per permettere agli ospiti dell'istituto

di uscire e di giocare all'aria aperta sul terreno naturale, senza il supporto

di particolari impianti. La realizzazione di infrastrutture per l'esercizio di

attività ricreative o del tempo libero, in particolare di campi da gioco, non era

prevista e non poteva nemmeno essere ipotizzata sulla base dell'ordinamento pianificatorio.

Il Consiglio di Stato aveva ritenuto che già le immissioni prodotte dalle

attività ludiche degli ospiti fossero in contrasto con l'art. 15 cpv. 3 NAPPCB,

perché producevano immissioni di natura non aleatoria. La conclusione non è

stata condivisa dal tribunale, perché procedeva da un'interpretazione

eccessivamente restrittiva di questa norma del diritto autonomo comunale. Accreditando

questa tesi, si sarebbe finito infatti per ammettere soltanto le attività

ricreative di tipo occasionale, vietando ogni genere di attività ricreativa

esercitata ad intervalli regolari. Ipotesi, questa, che non poteva di certo

riflettere le intenzioni del legislatore comunale.

ii) Per quanto atteneva alla contestazione

del collegamento in vetro previsto tra la palestra ed il blocco delle aule

(comparti IV e V), il tribunale ha sostanzialmente condiviso le deduzioni del

Consiglio di Stato. L'intercapedine larga un paio di metri, lasciata tra i due

comparti indicati dal piano delle zone, si configurava indubitabilmente come un

semplice espediente a livello di raffigurazione cartografica, destinato

semplicemente a definirne i limiti. Confermavano questa tesi l'esiguità dello

spazio lasciato libero, inferiore a qualsiasi distanza minima tra edifici, la

diversa altezza delle costruzioni ammissibili all'interno dei blocchi, la

mancata assegnazione dell'intercapedine all'area non edificabile circostante i

comparti edificabili. Di certo non costituiva un canale di vista come sostenuto

dai resistenti.

e) In

conclusione, seppur per motivi in parte diversi, il giudizio governativo, che annullava

la licenza edilizia rilasciata dal municipio a favore della fondazione, è stato

confermato dal tribunale, il quale ha definitivamente stabilito che il progetto

violava il diritto per quanto concerneva i posteggi, il piazzale e l'accesso.

C. a) Il 19/21 settembre 2001 è stata proposta un'iniziativa popolare

intitolata “Iniziativa popolare per la protezione della collina di __________

-__________”, dal seguente testo:

“I

sottoscritti cittadini del Comune di __________, avvalendosi dei diritti e delle

facoltà loro concessi dagli articoli 76 e seguenti e 13 lettera d della Legge Organica

Comunale,

preso

atto della presentazione da parte della Fondazione __________ di un progetto

edilizio di notevoli dimensioni per la creazione di un istituto con scuola e

convitto nelle immediate vicinanze della Parrocchia di __________ -__________,

tra via alla __________, via __________ e via __________,

ritenuto

che l'area è protetta dal Piano particolareggiato della Collina di __________ -__________

per le

sue bellezze

paesaggistiche e per il suo valore storico ed architettonico e che lo scopo del

Piano particolareggiato è quello di provvedere

principalmente alla tutela e all'avvaloramento ambientale della collina di __________ in genere e alla protezione

della Chiesa di __________ in particolare; e di regolare nel dettaglio l'uso delle singole proprietà, stabilire

per ciascuna di esse l'ubicazione e l'inviluppo volumetrico delle aree edificabili, le superfici da mantenere

libere, la qualità architettonica degli edifici, ecc.,

constatato

come il progetto presentato abbia suscitato sin dall'inizio l'opposizione di oltre quattrocento cittadini e sia stato

poi respinto sia dal Consiglio di Stato che dal Tribunale amministrativo cantonale

per motivi tecnici;

considerato

che il PP in questione indica

al suo articolo 9 le distanze degli edifici dai confini, ma non indica una distanza tra edifici all'interno del

perimetro edificabile, né una dimensione massima in lunghezza degli edifici;

come all'articolo 14 esso indica che i comparti IV - V - VII

sono destinati alla costruzione di edifici a scopo sociale per altri bisogni comunitari e per

costruzioni residenziali, mentre il comparto VI è un comparto nel quale, oltre al mantenimento della destinazione

attuale, sono anche consentiti il riattamento o

la trasformazione a scopo residenziale,

sociale e per altri bisogni comunitari,

ricordando

che gli scopi sociali ed i bisogni comunitari cui si pensava al momento dell'adozione

del

Piano particolareggiato

(quando i terreni appartenevano tutti alla Parrocchia e in quella zona si ritrovavano, in strutture poco adeguate, gli anziani e gli esploratori) erano proprio

quelli allora in uso o altri simili:

attività destinate ed aperte alla

popolazione ed alla comunità dei parrocchiani di __________,

osservando che è importante privilegiare questa destinazione comunitaria

presentano

al Municipio la seguente iniziativa, con la quale chiedono:

norme di attuazione del Piano particolareggiato della Collina di __________

vengono modificate come segue:

art.

Titolo

marginale: Distanze verso i confini e tra edifici

Capoverso

3 (nuovo):

All'interno

dei perimetri edificabili, edifici separati devono distare almeno 4 metri uno dall'altro. Qualora la lunghezza dell'edificio superi i 20 metri, il

piano (i piani) superiore deve (devono) presentare delle interruzioni di almeno 4 metri ogni 20

metri.

Il.

art. 14:

destinazione particolare dei comparti IV- V- VI e VII è la seguente:

Comparti IV- V- VII: comparti destinati alla costruzione di edifici a scopo

sociale per i bisogni della comunità comunale e parrocchiale di __________

nonché per costruzioni residenziali di

tipologia R2b, ad esclusione di qualsiasi insediamento commerciale o

artigianale (quali ad esempio fabbriche, alberghi, case di cura,

ristoranti, ecc.) o arrecante una molestia

diversa dagli insediamenti residenziali

e che non sia nel prevalente interesse della popolazione di __________.

Comparto VI: comparto nel quale, oltre al mantenimento della destinazione

attuale, sono consentiti il riattamento o la trasformazione a scopo

residenziale secondo i parametri indicati alla lettera a) nonché a scopo sociale per i

bisogni della comunità comunale o parrocchiale di __________.

Sull'insieme dei fondi n° 630, 632, 734, e 1255 deve essere garantita la destinazione

sociale e comunitaria descritta alle lettere a) e b) almeno nella misura del

20%.

sottoscritti cittadini designano quale rappresentante il signor avv. __________

__________, via __________ __________a, __________. Il rappresentante può

decidere il ritiro dell'iniziativa a favore di un controprogetto solo con l'accordo

di almeno altri venti firmatari dell'iniziativa.

__________,

19 settembre 2001. Le firme degli iniziativisti seguono sul retro.”

b) Con risoluzione 20 dicembre 2001 il

municipio, constatato che l'iniziativa era appoggiata da 888 firme - e quindi

da oltre 1/5 dei cittadini, come richiesto dall'art. 76 cpv. 3 LOC - l'ha

dichiarata regolare e proponibile e l'ha sottoposta al legislativo comunale,

che l'ha respinta nella seduta del 30 settembre 2002. L'iniziativa è tuttavia

stata accettata nella successiva votazione popolare del 24 novembre 2002, con

719 voti a favore e 655 contrari. Il municipio ha indi pubblicato le modifiche

degli art. 9 e 14 NAPPCB sancito dall'assemblea comunale nel periodo 14

aprile/13 maggio 2003.

c) Con impugnativa 22 maggio 2003 la

fondazione si è aggravata contro le menzionate varianti innanzi al Consiglio di

Stato, al quale ha domandato di annullarle. L'insorgente, dopo aver annunciato

di aver inoltrato un nuova domanda di costruzione, che ricalcava la precedente,

ma modificata quo ai posteggi ed all'accesso, ha sostenuto, in particolare, che

non sussistevano i presupposti, previsti dagli art. 21 cpv. 2 LPT e 41 cpv. 2

LALPT, per procedere ad una modifica del PPCB. Le varianti erano infatti volte

esclusivamente a impedire la realizzazione del progetto della ricorrente. L'insorgente

si è inoltre doluta di una violazione del suo diritto di proprietà e del

principio di uguaglianza, ha approfittato della variante per chiedere al Governo

di stralciare i vincoli particolari che toccavano il comparto VI, ove era posta

la masseria __________, e di parificare quest'ultimo, quo alle potenzialità

edilizie, agli altri settori, mediante modifica degli art. 14 e 20 NAPPCB.

a) Con risoluzione 16 novembre 2004 il Consiglio

di Stato ha negato l'approvazione delle varianti adottate dall'assemblea comunale.

b) Sotto l'aspetto formale, il Governo ha

anzitutto rilevato che le varianti non erano state allestite da un tecnico

qualificato ai sensi dell'art. 8 LALPT.

c) La modifica dell'art. 9 NAPPCB era volta

ad introdurre una distanza di 4 m tra edifici all'interno dei perimetri

edificabili ed inoltre un'analoga distanza tra i piani superiori di uno stesso

edificio, per ogni 20 m di lunghezza. A questo riguardo il Consiglio di Stato

ha ritenuto che queste prescrizioni, che disciplinavano e caratterizzavano l'assetto

volumetrico e tipologico delle costruzioni, non erano state immaginate nell'ambito

del processo di elaborazione del PPCB. Questo strumento privilegiava la lettura

del territorio nel suo insieme per arrivare ad identificare le superfici entro

cui era possibile concepire liberamente l'edificazione (perimetri edificabili) in

armonia con il territorio e le emergenze paesaggistiche. Il controllo dei volumi

costruibili, effettuato tramite l'integrazione della superficie utile lorda

(SUL) e dell'inviluppo volumetrico, appariva quindi in stretta e immediata

relazione con le situazioni specifiche di ogni fondo e dell'intero

comprensorio. La proposta di modifica snaturava invece la concezione del PPCB,

in quanto inseriva una prescrizione di ordine generale, applicabile a tutti i

comparti indistintamente, in un contesto retto da regole specifiche, individuate

e definite mediante un'analisi specifica. Questa prescrizione, in quanto non

sostenuta da comprovate analisi territoriali che ne dimostrassero la coerenza e

la compatibilità con quelle del PPCB in vigore, appariva arbitraria e non poteva

essere tutelata. Abbondanzialmente il Governo si è chiesto se importanti mutate

esigenze non avessero imposto piuttosto una verifica complessiva del PPCB.

Questa verifica spettava tuttavia al comune.

d) La modifica dell'art. 14 NAPPCB riguardava

invece la destinazione dei comparti IV, V, VI e VII, ovvero di quelli dove sono

ubicate le proprietà della fondazione. In primo luogo il Governo ha disatteso l'intenzione

di introdurre una limitazione, per la costruzione di edifici a scopo sociale,

ai “bisogni della comunità comunale e parrocchiale di __________”. L'iniziativa

non giustificava infatti questa proposta né in ragione di mutate circostanze,

né di accresciute necessità della popolazione di __________. Tanto più che il

comune era frattanto entrato a far parte della città di __________. L'asserita

volontà, al momento di adottare il PPCB, di circoscrivere le finalità di

edifici a carattere sociale alle necessità della collettività locale, indicata

nel testo dell'iniziativa, non è stata ritenuta bastevole, già perché non

documentata.

Il Governo ha in seguito censurato, sempre

in relazione alla modifica dell'art. 14 NAPPCB:

la limitazione alla “tipologia R2b” delle

costruzione residenziali, perché la norma, volta a regolare la destinazione

delle costruzioni, non poteva far riferimento a tipologie di costruzioni che

potevano risultare incoerenti con le altre prescrizioni del PPCB;

l'esclusione “di qualsiasi insediamento

commerciale o artigianale (quali ad esempio fabbriche, alberghi, case di cura,

ristoranti ecc.) o arrecante una molestia diversa dagli insediamenti

residenziali e che non sia nel prevalente interesse della popolazione di __________”,

in quanto immotivata e di difficile applicazione;

l'imposizione di una percentuale minima del 20%

per la destinazione sociale a favore della comunità locale sui fondi di

proprietà della fondazione, poiché insufficientemente determinata, immotivata e

priva di una valutazione in ordine ai costi provocati dalla stessa, in quanto

equiparabile all'istituzione di una zona per servizi ed attrezzature di

interesse pubblico.

e) Il Governo ha indi accolto il gravame

della fondazione per quanto concerneva la contestazione delle modifiche degli

art. 9 e 14 NAPPCB. Lo ha invece respinto in merito alla richiesta di togliere

i vincoli particolari che toccavano il comparto VI, ove era posta la masseria __________.

Non sussistevano difatti i requisiti per legittimare un simile cambiamento.

Questo avrebbe semmai dovuto rientrare in un discorso di verifica e di attualizzazione

complessiva del PPCB, di competenza del comune.

a) Con impugnativa 27 dicembre 2004 gli

insorgenti indicati in ingresso hanno impugnato la risoluzione governativa

dinanzi a questo tribunale. Essi si sono legittimati in quanto proprietari di

fondi confinanti o comunque posti nelle immediate adiacenze di quelli della

fondazione e cittadini attivi del comune. Alcuni unicamente come membri del

comitato promotore dell'iniziativa popolare. I ricorrenti, dopo aver ripercorso

l'iter di adozione del PPCB e quello relativo alle domande di costruzione inoltrate

dalla fondazione, hanno in primo luogo affermato che il comitato promotore dell'iniziativa

si era avvalso della consulenza di una persona del ramo. Essi hanno in seguito

sostenuto che il PPCB era vetusto e non permetteva di tutelare in maniera sufficiente

la collina di __________. Le procedure edilizie avevano fatto emergere le

lacune del PPCB, rilevate dalla stessa CBN, la quale si era addirittura opposta

alla modifica del piano proposta attraverso l'iniziativa per il motivo che le

modifiche apparivano insufficienti a questo scopo. I ricorrenti hanno indi

affermato l'interesse pubblico e la proporzionalità dei provvedimenti proposti.

La modifica dell'art. 9 NAPPCB mirava ad impedire l'edificazione di complessi

immobiliari mastodontici, estranei al carattere ed alla funzione dell'area

contemplata dal PPCB, che avrebbero creato un effetto barriera eccessivo,

pregiudizievole per la tutela del sito. Anche le svariate modifiche all'art. 14

NAPPCB apparivano legittime, in quanto miranti ad evitare uno sviluppo edilizio

apportatore di inconvenienti come traffico, immissioni, disagi alla viabilità,

problemi di urbanizzazione, degrado del quartiere, svalutazione delle proprietà

ecc. Anche la limitazione della destinazione, per gli edifici a scopo sociale,

al soddisfacimento dei bisogni della comunità di __________, che esprimeva

semplicemente le intenzioni alla base dell'adozione della norma, meritava tutela

e poteva essere applicata indipendentemente dall'aggregazione del comune di __________

con quello di __________. L'imposizione di una percentuale minima del 20% per

la destinazione sociale a favore della comunità locale sui fondi di proprietà

della fondazione appariva addirittura un allentamento di tale volontà, giacché

la funzione residenziale dei comparti oggi di proprietà della fondazione era

stata sancita d'ufficio, come alternativa a quella (interamente) sociale, da parte

del Consiglio di Stato medesimo in sede di approvazione del PPCB ed in

accoglimento del ricorso del beneficio della chiesa parrocchiale.

I ricorrenti hanno inoltre chiesto al

tribunale di conferire l'effetto sospensivo all'impugnativa.

b) La divisione della pianificazione

territoriale e la fondazione hanno chiesto la reiezione dell'impugnativa. Il

municipio di Lugano ha rinunciato a formulare osservazioni; ha tuttavia

informato il tribunale dell'intenzione di rivedere la pianificazione della collina

di __________. Con scritto del 25 luglio 2005 il municipio ha comunicato al tribunale

di aver incaricato a questo scopo, il 9 giugno precedente, il dott. arch. __________

__________.

c) Con lettera 8 aprile 2005 il tribunale ha

chiesto al patrono dei ricorrenti di comunicargli se le persone che avevano

contribuito all'allestimento degli atti della variante del PPCB, genericamente

definite “persone del ramo”, fossero dei tecnici qualificati ai sensi

dell'art. 8 LALPT e 3 segg. RLALPT, indicando inoltre il nominativo e il ruolo

svolto dalle stesse. Con lettera 10 giugno 2005 il patrono ha indicato che il

comitato promotore dell'iniziativa popolare per la protezione della collina di __________

-__________ si era avvalso della consulenza dell'ing. __________ __________.

Il 30 settembre 2005 si sono tenuti l'udienza ed

il sopralluogo in contraddittorio; durante quest'ultimo sono state scattate

alcune fotografie dei luoghi, acquisite in seguito agli atti. Le parti si sono

riconfermate nelle rispettive posizioni. I ricorrenti e le altre parti si sono dichiarati

disponibili a sospendere la procedura in attesa di conoscere gli intendimenti

della nuova pianificazione della collina di __________. La fondazione ha invece

manifestato la propria opposizione alla sospensione, salvo comunicazione contraria

nei successivi 30 giorni. Con lettera 17 ottobre 2005 il patrocinatore della

fondazione ha confermato a titolo definitivo l'opposizione alla sospensione.

Per completezza, è necessario soggiungere che il

9 gennaio 2002 la fondazione ha inoltrato una nuova domanda di licenza edilizia

per la realizzazione della sede dell'istituto dalla stessa gestito ai mapp.

591, 630, 632, 734 e 1255 di __________. Il progetto ricalcava esattamente

quello già presentato ed approdato dinanzi a questo tribunale; allo stesso erano

tuttavia state apportate le seguenti modifiche: 1. riordino dei posteggi e inserimento

degli stessi nei comparti; 2. esecuzione completa della strada via __________ e

relativo marciapiede (cfr. lettera 16 gennaio 2002 dello studio d'architettura __________

SA, accompagnante i progetti). Dopo vicissitudini che non occorre rievocare,

con decisione 7/8 aprile 2003 il municipio di __________ ha disposto la

sospensione dell'esame della domanda in applicazione dell'art. 66 LALPT, in

quanto in contrasto con gli art. 9 e 14 NAPPCB, nella versione che era

frattanto stata adottata nella votazione popolare del 24 novembre 2002. Con

risoluzione 11 novembre 2003 il Consiglio di Stato, adito dalla fondazione, ha

annullato questa decisione ed ha retrocesso gli atti al municipio affinché

negasse il rilascio della licenza edilizia. Oltre a tutelare i motivi ritenuti

dal municipio, il Governo ha in effetti considerato che i fondi non disponevano

ancora di un accesso sufficiente ai sensi degli art. 19 cpv. 1 LPT. L'accesso

veicolare all'istituto lungo via __________ previsto nei progetti presupponeva

difatti ancora, da parte del comune, l'esperimento della procedura di approvazione

giusta la legge sulle strade e la sua realizzazione.

Con decreto legislativo 8 ottobre 2003 (BU 2003,

401) il Gran Consiglio ha sancito l'aggregazione dei comuni di __________ in un

nuovo comune denominato comune di __________ a far tempo dalla costituzione del

municipio in occasione delle elezioni comunali del quadriennio amministrativo

2004-2008; queste hanno avuto luogo il 4 aprile 2004.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La competenza del tribunale, in cui è stato integrato il Tribunale

della pianificazione del territorio con effetto al 14 luglio 2006 (BU 2006, 215)

è data ed il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT). Quanto alla

legittimazione degli insorgenti, il tribunale considera quanto segue.

1.2. A norma dell'art. 38 LALPT, contro le

decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale cantonale

amministrativo entro 30 giorni dalla notificazione. Sono legittimati a

ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti per gli stessi motivi

(cpv. 4 lett. b), ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di

protezione a dipendenza delle modifiche d'ufficio decise dal Consiglio di Stato

(cpv. 4 lett. c). In concreto, gli insorgenti possono vantare unicamente un

interesse degno di protezione secondo la terminologia impiegata agli art. 35

cpv. 2 lett. b e 38 cpv. 4 lett. c LALPT, ispirata alla legislazione federale

(art. 48 lett. a PA; 103 lett. a OG), ovvero un interesse legittimo ai sensi

dell'art. 43 PAmm, all'impugnazione della risoluzione governativa. Censurando

(unicamente) la risoluzione governativa, essi non possono invece prevalersi

della legittimazione, nella forma dell'actio popularis, che è circoscritta in

materia pianificatoria all'impugnazione delle decisioni del legislativo comunale

(cfr. art. 35 cpv. 2 lett. a LALPT; RDAT I-2001 n. 17 consid. 2.4).

Introducendo il requisito dell'interesse

degno di protezione (o legittimo) il legislatore ha voluto, in primo luogo,

escludere l'actio popularis, cosicché difetta della legittimazione ricorsuale

chi dal provvedimento impugnato non sia toccato altrimenti che qualsiasi altro

singolo cittadino o che la collettività; occorre pertanto l'esistenza di una

relazione rilevante o speciale del ricorrente con l'oggetto della

contestazione. D'altro lato basta però l'esistenza di un interesse degno di

protezione dal profilo processuale e non occorre la lesione di diritti

soggettivi; anche un interesse di mero fatto, ad esempio di natura economica,

ideale o morale può essere sufficiente. Affinché il gravame sia ricevibile in

ossequio al menzionato requisito basta pertanto che il ricorrente possa prevalersi

di un interesse personale, immediato ed attuale all'annullamento o alla

modificazione della decisione contestata e dunque all'ottenimento di un giudizio

più favorevole (cfr. RDAT II-2001 n. 2 consid. 2.1 con rinvii).

1.3. Nella fattispecie è stato inoltrato un

unico gravame in nome di numerosi ricorrenti. Soltanto una parte di questi,

segnatamente i proprietari dei mappali posti nelle immediate adiacenze dei

fondi appartenenti alla fondazione, possono però effettivamente prevalersi di

un interesse degno di protezione ad impugnare la risoluzione governativa, che

non ha approvato le modifiche degli art. 9 e 14 NAPPCB. Gli altri insorgenti non

sono invece toccati, dalla stessa, in misura superiore a quella degli altri

cittadini del comune; poco importa, a questo riguardo, se questi altri insorgenti

hanno partecipato, in veste di promotori dell'iniziativa popolare o addirittura

di cittadini che l'anno sostenuta con il voto, all'adozione del provvedimento

impugnato. Per questi l'impu-gnativa si appalesa irricevibile.

1.4.

Assodato che il requisito della legittimazione a ricorrere è soddisfatto per un

buon numero di ricorrenti, il tribunale deve comunque sia entrare nel merito

del gravame.

Considerandi

2.

In campo pianificatorio

il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo

l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame

completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel

Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT),

che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo

significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle

scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori

badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento

necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di

Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello

del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più

soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna.

Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione

comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile.

Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono

i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno

loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto

della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano

direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà

segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale

degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b;

II-1999 n. 27 consid. 3).

Il potere

cognitivo del Tribunale amministrativo è invece circoscritto alla violazione

del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27

consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33

cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano

regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.

3.

Nella

risoluzione impugnata il Consiglio di Stato ha preliminarmente rilevato che le

varianti non erano state allestite da un tecnico qualificato ai sensi dell'art.

8.

LALPT. Rispondendo alla richiesta del tribunale, i ricorrenti hanno

specificato che il comitato promotore dell'iniziativa popolare per la

protezione della collina di __________ si era avvalso della consulenza dell'ing.

__________, che risponde a questo requisito. Il tribunale non ha motivo di

dubitare della veridicità di questa risposta. Un approfondimento in merito non

appare tuttavia necessario, atteso che le varianti non possono essere approvate

nel merito.

4.

4.1. Il PPCB

è stato approvato dal Consiglio di Stato in data 13 novembre 1981. Esso

persegue principalmente due scopi: a) la tutela e l'avvaloramento ambientale

della collina di __________ in genere e la protezione della chiesa di Biogno in

particolare; b) la definizione dettagliata dell'uso delle singole proprietà,

tramite la fissazione, per ciascuna di esse, dell'ubicazione e dell'inviluppo

volumetrico delle aree edificabili, delle superfici che devono essere mantenute

libere, della qualità architettonica degli edifici ecc. (art. 2 NAPPCB). Il PPCB

si compone delle norme di attuazione, di quattro rappresentazioni grafiche (piano

del paesaggio, piano delle zone e degli edifici e delle attrezzature di

interesse pubblico, piano del traffico, piano indicativo dei servizi pubblici),

della relazione tecnico-economica (art. 3 NAPPCB). Oltre alla chiesa, alla casa

parrocchiale, al cimitero, al parcheggio pubblico ed all'area ricreativa, il

PPCB definisce nel dettaglio, per i fondi privati, le aree non edificabili,

finalizzate segnatamente alla salvaguardia della visibilità e della prospettiva

della chiesa, e i perimetri di edificazione, suddivisi in comparti, che determinano

l'inviluppo entro il quale devono essere compresi, senza eccezioni, i volumi

costruibili (cfr. le rappresentazioni grafiche; inoltre art. 8 NAPPCB). Come

precisa la relazione tecnico-economica (pag. 10 in initio), il perimetro di

edificazione “costituisce in pratica la linea di arretramento delle future

costruzioni, le quali possono sorgere sulla linea stessa o essere arretrate

anche in misura maggiore, ma in ogni caso e per ragioni ambientali non devono

superarla“. A ciascun comparto edificabile viene inoltre assegnata una

determinata superficie utile lorda e una quota delle altezze degli edifici

rispetto al livello del mare (art. 16 segg. NAPPCB): parametri che, com'è

chiarito dall'art. 10 NAPPCB, devono essere semplicemente intesi anch'essi come

dei massimi. Il PPCB contiene infine tutta una serie di prescrizioni sull'inserimento

nell'ambiente degli edifici, sulla sistemazione del terreno, sulle piantagioni,

sulle recinzioni, sui tetti, sulle murature, sulle aperture, sulle porte e

sulle finestre, sulle ringhiere ecc. (art. 11 segg. NAPPCB). In sintesi “il piano

delinea i contorni entro i quali le tipologie edilizie possono liberamente

articolarsi e precisa quei termini di prescrizioni particolari ritenuti

indispensabili alla salvaguardia dell'ambiente” (cfr. relazione tecnico-economica,

pag. 8).

4.2

Il PPCB è stato riconfermato, così come

concepito ed in vigore, in sede di revisione del piano regolatore generale,

approvata dal Governo con risoluzione 2 giugno 1993.

5.

5.1. In

concreto, è in discussione la modifica di due norme di attuazione del PPCB,

adottate tramite scrutinio popolare del 24 novembre 2002, per le quali il

Consiglio di Stato ha tuttavia negato l'approvazione.

La proposta di modifica dell'art. 9 NAPPCB,

disattesa dal Governo, mira ad introdurre una distanza di 4 m tra edifici all'interno

dei perimetri edificabili ed inoltre un'analoga distanza tra i piani superiori

di uno stesso edificio, per ogni 20 m di lunghezza.

La modifica dell'art. 14 NAPPCB, pure

disattesa dall'autorità cantonale, riguarda invece, principalmente, la

destinazione dei comparti IV, V, VI e VII, ovvero di quelli dove sono ubicate

le proprietà della fondazione. In primo luogo la variante istituisce una limitazione,

per la costruzione di edifici a scopo sociale, ai “bisogni della comunità

comunale e parrocchiale di __________”. In secondo luogo essa inserisce

nella norma la limitazione alla “tipologia R2b” delle costruzione

residenziali e l'esclusione “di qualsiasi insediamento commerciale o artigianale

(quali ad esempio fabbriche, alberghi, case di cura, ristoranti ecc.) o arrecante

una molestia diversa dagli insediamenti residenziali e che non sia nel prevalente

interesse della popolazione di __________”. Infine la variante prevede l'imposizione

di una percentuale minima del 20% per la destinazione sociale a favore della

comunità locale sui fondi di proprietà della fondazione.

5.2

L'adozione

di un piano regolatore o di sue varianti esige una ponderazione globale di

tutti gli interessi determinanti, pubblici e privati, in relazione con l'utilizzazione

del suolo, e non può avvenire secondo rigidi schematismi. La circostanza che vi

sia stata un'evoluzione della situazione di fatto o giuridica dall'entrata in

vigore del piano regolatore che è sottoposto a verifica e modificazione

potrebbe teoricamente portare ad un suo adattamento periodico frequente. Cionondimeno

questo strumento, al fine di adempiere gli scopi per i quali è stato

introdotto, deve beneficiare di una certa stabilità. Per questo motivo, giusta

l'art. 21 cpv. 2 LPT, solo un cambiamento notevole delle circostanze può giustificare

un riesame ed eventualmente un adattamento del piano di utilizzazione. Il

legislatore ha così voluto garantire ai proprietari di fondi, per i quali il

piano regolatore è vincolante (art. 21 cpv. 1 LPT), una certa sicurezza

giuridica in questo ambito, anche se essi non possono dedurre dal fatto che il

loro fondo sia stato un tempo inserito in una determinata zona, che questo

rimanga costantemente attribuito alla stessa zona.

Se un

piano regolatore è stato adottato già in vigenza della legge federale sulla pianificazione

del territorio (LPT), vi è la presunzione che le restrizioni della proprietà

che impone ai proprietari interessati siano valide. Per contro, i piani di

utilizzazione che non sono ancora stati adattati alle esigenze poste dal

diritto federale in materia di pianificazione territoriale non possono beneficiare

di questa presunzione, per cui non vi è motivo di garantirne la stabilità. Più

un piano, reputato conforme ai dettami della LPT è recente, più è dato ai

singoli proprietari di contare sulla sua stabilità, e più difficilmente la

citata presunzione della sua validità sarà contestabile.

diritto cantonale prevede la verifica del piano regolatore, di regola, ogni 10

anni (art. 41 cpv. 1 LALPT); esso può essere modificato o integrato in ogni

tempo se l'interesse pubblico lo esige (art. 41 cpv. 2 LALPT). Ad ogni modo,

tale regolamentazione trova i suoi limiti nell'art. 21 cpv. 2 LPT, per il quale

la modificazione di un piano regolatore può avvenire solamente a condizione che

le circostanze siano cambiate, che questi mutamenti concernano i criteri

determinanti della pianificazione, che i cambiamenti siano notevoli e che un

adattamento del piano di utilizzazione si renda necessario (cfr. per tutte le

enunciazioni che precedono RDAT II-1998 n. 49 consid. 3a con rinvii; inoltre consid.

8.

che segue). Più il piano regolatore è dettagliato, com'è il caso di un piano

particolareggiato, maggiori saranno le esigenze per ammettere un mutamento

notevole delle circostanze (Tanquerel, Commentaire LAT, ad art. 21 n. 32).

procedura di variante è, di regola, quella prevista per l'adozione del piano

regolatore (art. 41 cpv. 2 e relativo rinvio agli art. 32 segg. LALPT).

6.

Il testo dell'iniziativa

popolare non indica quali cambiamenti delle circostanze, per di più importanti,

si siano verificati rispetto a quelle che sussistevano al momento dell'adozione

del PPCB rispettivamente al momento della sua riconferma in sede di revisione.

Questi qualificati mutamenti non sono nemmeno stati spiegati dai ricorrenti di

questa sede, ovvero dagli oppositori alla realizzazione in loco della sede dell'istituto

gestito dalla fondazione e dai membri del comitato promotore dell'iniziativa in

rassegna. Nel gravame essi sostengono certo che il PPCB è vetusto e non

permette di tutelare in maniera sufficiente la collina di __________. Le

procedure edilizie avevano fatto emergere le lacune del PPCB, rilevate dalla

stessa CBN, la quale si era addirittura opposta alla modifica del piano

proposta attraverso l'iniziativa per il motivo che le modifiche apparivano

insufficienti a questo scopo.

Ora, tuttavia, da un lato, la semplice

affermazione che il PPCB sia superato in quanto strumento di tutela della

collina di __________ non basta per costituire un cambiamento notevole delle

circostanze ai sensi dell'art. 21 cpv. 2 LPT, legittimante in primis un riesame

e, se del caso, un adattamento del piano. È invece necessaria la dimostrazione

di un importante mutamento di precise situazioni fattuali o giuridiche, al

punto da indurre l'autorità di pianificazione a riflettere sull'impostazione di

questo strumento e, se necessario, adattarlo, atteso che, in ogni caso, il

cambiamento di opinione della popolazione o la modifica dei rapporti di forza

politici non adempiono a questo requisito (cfr. Tanquerel, op. cit., ad art. 21

n. 40 con rinvii). In concreto, questa dimostrazione fa completamente difetto.

Nemmeno il rinvio al parere della CBN,

espresso una prima volta nell'ambito della procedura edilizia relativa alla

costruzione della sede dell'istituto gestito dalla fondazione e ribadito in

quello di approvazione delle varianti qui in esame, appare pertinente, ma in

ogni caso sufficiente, a questo scopo. Dopo aver premesso che “il sito

pittoresco è di particolare valore paesaggistico per la presenza del complesso della

chiesa di __________ __________ __________ con il cimitero e la via Crucis di

accesso, del vuoto tra detti elementi e la collina soprastante”, la menzionata

Commissione ha osservato che “le volumetrie progettate” (preavviso in

sede di rilascio della licenza edilizia) rispettivamente “le zone edificabili

previste dal piano” (preavviso in sede di approvazione delle varianti in

esame) "creano una barriera che interrompe il rapporto spaziale

esistente e incombe in modo eccessivo sull'area di accesso al complesso

monumentale, con conseguente alterazione del sito pittoresco". Trattasi

difatti di un'opinione di un organo, ancorché particolarmente qualificato, non

di un cambiamento di circostanze. Certo, quest'opinione potrebbe anche sottendere

un mutamento nella concezione della tutela del paesaggio e dei beni culturali, che

fa apparire come insufficiente la protezione della collina sancita dal PPCB; ma

se così fosse, tale mutamento andrebbe sostanziato adeguatamente. Un parere espresso

in simili termini succinti come quello in oggetto potrebbe dunque, al più, costituire

un punto di partenza, uno stimolo per riflettere sulle possibilità di

edificazione concesse dal PPCB, ma in nessun caso legittimare direttamente anche

una sua modifica, per di più di immediata applicazione, com'è il caso in esame.

Ammettendo il contrario si metterebbe a repentaglio in misura assolutamente inaccettabile

la stabilità del piano e la sicurezza giuridica.

In concreto, il municipio di __________ ha raccolto

questo stimolo, disponendo il riesame della pianificazione della collina di __________:

notizia che è stata salutata positivamente dalla stessa resistente (cfr.

lettera 19 settembre 2005 del suo patrocinatore al tribunale). È questa,

indiscutibilmente, la via da seguire: il problema dei volumi edificabili e

delle funzioni degli edifici all'interno del PPCB va affrontato in termini

generali e rispetto al complesso del piano, sulla scorta dei suoi scopi e dei

suoi fondamenti, e tenendo altresì in debito conto di tutti gli altri elementi

ed interessi (pubblici e privati) in gioco (art. 3 OPT). Solo dopo questo esame,

in cui dovranno essere primieramente rilevati i mutamenti importanti che sono intervenuti

dalla data dell'adozione di questo strumento e che legittimerebbero un suo

cambiamento, ci si potrà determinare sulla necessità di apportare delle

modifiche al piano rispetto alla normativa vigente; in caso di risposta

affermativa queste modifiche potranno essere esattamente definite e,

successivamente, concretizzate in una variante. Ogni adattamento di un piano di

utilizzazione deve infatti essere preceduto, come per ogni restrizione della

proprietà, da una ponderazione degli interessi in gioco (cfr. consid. 4.2 in initio;

DFGP/UPT, Commento alla LPT, Berna 1981, ad art. 21 n. 9). Non può pertanto essere

tutelata l'iniziativa popolare in discussione che, prescindendo da questa verifica,

propone l'adozione di una soluzione unilaterale di immediata attuazione, la

quale incide in misura assai rilevante sulle possibilità di sfruttamento edilizio

dei fondi del solo proprietario colpito dal provvedimento, senza che questa soluzione

e le relative conseguenze per il proprietario siano in qualche modo state considerate

nell'ambito di un irrinunciabile processo di valutazione e comparazione del

complesso degli interessi sul campo.

7.

conclusione, le controverse modifiche non possono essere approvate già perché non

è stata dimostrata la sussistenza dei requisiti legali fissati dall'art. 21

cpv. 2 LPT (e dall'art. 3 OPT) per poter riesaminare e, se del caso, adattare

il PPCB.

Ferme queste premesse, non appare

necessario verificare se risultino quantomeno provate le condizioni poste dall'art.

41.

cpv. 2 LALPT onde legittimare le controverse varianti, ossia se queste si

rendano necessarie per soddisfare l'interesse pubblico. Intanto questa

precisazione, introdotta a livello cantonale, appare superflua, perché ogni attività

statale deve sempre rispondere a un interesse pubblico (art. 5 cpv. 2 Cost.).

Il bisogno di soddisfare questo presupposto è semplicemente avvertito in misura

particolare nell'ambito dell'adozione degli strumenti della pianificazione del

territorio, che implicano delle restrizioni al diritto di proprietà; com'è noto,

difatti, per essere lecite simili restrizioni devono, tra l'altro, apparire giustificate

dall'interesse pubblico (art. 36 cpv. 2 Cost.). Il requisito dell'interesse

pubblico posto dall'art. 41 cpv. 2 LALPT non costituisce dunque una condizione

alternativa rispetto a quella del notevole cambiamento delle circostanze sancito

all'art. 21 cpv. 2 LPT onde permettere il riesame e, se del caso la modifica di

un piano di utilizzazione, bensì un requisito generale che dev'essere sempre verificato

in sede di riesame e di adattamento di quest'ultimo, una volta che la

possibilità di riesame - acclarata alla luce delle condizioni specifiche

stabilite dal solo art. 21 cpv. 2 LPT - è stata ammessa. Accreditando una

portata autonoma alla normativa cantonale si vanificherebbero le limitazioni poste

dalla menzionata disposizione federale alle possibilità di modificare tali

strumenti. Va peraltro rilevato che la verifica della dimostrazione della

rispondenza delle controverse varianti all'interesse pubblico appare assai

ardua in concreto, poiché le proposte disattese dal Governo non si fondano, com'è

appena stato accennato, su di un processo di ponderazione globale degli

interessi in gioco.

8.

Il ricorso

deve dunque essere respinto. La tassa di giudizio e le spese devono essere

poste a carico dei ricorrenti (art. 28 PAmm), i quali devono inoltre essere

tenuti a rifondere alla ricorrente, assistita da un legale, delle adeguate

ripetibili (art. 31 PAmm).

9.

L'emanazione

del presente giudizio rende superflua la decisione della domanda di

conferimento dell'effetto sospensivo al ricorso.

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili;

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso,

in quanto ricevibile, è respinto.

2. La tassa di

giustizia e le spese, di fr. 3'000.- (tremila), sono poste a carico dei ricorrenti

in solido, i quali sono inoltre tenuti a versare un importo doppio per ripetibili

alla fondazione __________.

3. Intimazione

terzi implicati

1. PI 1

1 rappr. da: RA 2

2. PI 2

patr. da: PR 2

CO 1

rappr. da: RA 1

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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